季衛(wèi)東：上訪潮與申訴制度的出路

　　一　改“上訪”為“下訪”？

　　根據(jù)有關(guān)機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從１９９４年起全國群眾來信來訪（尤其是集體上訪）件數(shù)明顯擴大，并且在長達十一年的期間內(nèi)持續(xù)遞增；
近幾年越級上訪、進京直訴的潮流愈來愈洶涌，各種社會矛盾正在匯集到中央政府 1。２００３年夏季以后，公共傳媒開始驚呼北京面臨空前的上訪洪峰 2。２００４年前八個月，僅國家信訪局一家就受理申訴信函近３０萬件（與前年度同比增幅為約１５％）、接待走訪公民近１０萬人次（與前年度同比增幅為約１０１％）。國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰先生把這種分布特點概括為信訪案件的數(shù)量構(gòu)成呈現(xiàn)“中央多、基層少”的“倒金字塔”型 3。但是，國家信訪局行政編制僅１７０名 4，顯而易見，即使所有人都加班加點從事受理信訪的業(yè)務(wù)也仍然不堪重負。

　　在這樣的背景下考慮對策或信訪制度改革，人們自然會提出以下思路：為了緩和上訪潮對國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的沖擊、減少業(yè)務(wù)負荷以及未決案件的積壓，首先應(yīng)該限制集體上訪和越級上訪，同時整頓基層信訪機構(gòu)，力爭就地解決問題，為此還需要進一步加強各級信訪機構(gòu)的實權(quán)、責任制以及督促系統(tǒng)。自２００５年５月１日開始施行的《信訪條例》修訂本，正是這種邏輯關(guān)系的再次確認和更具體的表現(xiàn)。

　　例如，新的信訪條例規(guī)定采取走訪形式的申訴只能對具有處理權(quán)限的本級或上一級機關(guān)提出，不得越級上訪，按照一事不再理的原則也不得重復(fù)走訪（第１６條）；
走訪的人數(shù)或者代表人數(shù)均不得超過５人（第１８條）；
為了縮小走訪比率，鼓勵以信函、傳真以及電子郵件形式進行申訴，并建立全國信訪信息系統(tǒng)（第９條、第１１條、第１７條）；
信訪工作堅持分級負責與主管單位負責相結(jié)合的原則以及依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則（第４條）；
建立信訪工作責任制并把有關(guān)活動績效納入公務(wù)員考核體系（第７條）；
使信訪與各種解紛機制直接聯(lián)系（第１３條）；
有權(quán)處理信訪事項的行政機關(guān)也有責任督促相應(yīng)機關(guān)執(zhí)行并可以對失職人員提出給予行政處分的建議（第３２條、第３８條），等等。歸根結(jié)底就是要改變信訪的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數(shù)量“金字塔”再顛倒過來，對信訪實現(xiàn)屬地管理、逐級化解。

　　以上規(guī)定能否見效并開辟信訪工作的新局面，需要由５月１日以后的實踐來檢驗。但結(jié)合過去的經(jīng)驗來分析制度設(shè)計方案，顯然還存在一些疑問有待解答。

　　二 信訪制度的出發(fā)點：通過直訴察民意

　　既存的規(guī)范和話語都表明，信訪包括行政監(jiān)察與行政上的申訴處理這兩個方面，兼有薈集社會信息、掌握民意輿情的效用。本來行政監(jiān)察屬于行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)控和凈化機制，職有專司，主要由監(jiān)察局、審計廳、紀律檢查委員會、公務(wù)員考核獎懲機構(gòu)承擔相關(guān)責任。而信訪的行政監(jiān)察功能，是以憲法關(guān)于公民通過申訴，控告以及檢舉行使人民監(jiān)督權(quán)的條款為根據(jù)的，與其他職能部門的活動方式具有不同的宗旨，著眼點在于打破科層制的壁壘，并在一定程度上反映直接民主制的理想。關(guān)于信訪制度的初期文獻明確指出：

　　“對人民所提出的意見和問題，凡本機關(guān)能辦理的，必須及時辦理。需要轉(zhuǎn)交下級機關(guān)或其他有關(guān)部門辦理的，應(yīng)及時轉(zhuǎn)送，并檢查催辦。如系上級機關(guān)交辦者，應(yīng)及時辦理，并于辦理后將結(jié)果回報；
若有特殊情況不能及時處理，亦應(yīng)告知來信本人及原交機關(guān)”5。

　　不言而喻，當時的制度設(shè)計基本上以越級信訪、高層直接辦理或檢查催辦為前提，目的是避免中下層官僚組織的懈怠、勾結(jié)以及跋扈，保持政府與群眾的密切聯(lián)系，其原理與傳統(tǒng)的行政司法體制中的越級申訴、進京鳴冤（“直訴”或“京控”）等也一脈相承。正如美國學者歐中坦（Jonathan K. Ocko）教授在一篇分析中國近世的“告御狀”現(xiàn)象的法制史研究論文中所分析的那樣：

　　“作為國家秩序出現(xiàn)嚴重缺陷的征兆，京控是有關(guān)社會運行信息的異常豐富的 來源，這已為從縣官到皇帝等所有涉及者所充分認識。從這個意義上說，京控與監(jiān)察彈劾在功能上是互相配合的。對于作為宇宙和諧的最高捍衛(wèi)者的皇帝而言，上訴之所以重要，不僅是因為它們有助于維護這種和諧。通過制止無辜者受罰，確保非法行為得以適當糾正，京控的啟示作用便立即發(fā)揮出來”6。

　　可見下情上達、上行下效是從京控到信訪的各種制度設(shè)計的核心價值。在這樣的涵義脈絡(luò)中，為了維持和加強中央集權(quán)的管理方式，越級陳情、上告乃至直訴本來是應(yīng)該受到鼓勵的。何況尋找不同門徑去訴苦申冤求解決的過程本身也是一種宣泄方式，因此在理論上，信訪網(wǎng)絡(luò)的“路路通”結(jié)構(gòu)可以避免民怨郁結(jié)、不滿逐步累積成為爆炸性的破壞力量。如果片面限制上訪，則有可能堵塞傳達信息和指令的渠道，也會在中下層官僚自行其事、互相結(jié)托之余使中央政府面臨基礎(chǔ)失控的危機。但是，在另一方面，如果大多數(shù)訴求都涌到中央，而不能在地方各級機構(gòu)得到妥善處理，那不僅有違初衷，也超出上層專職部門的負荷能力，還意味著信訪制度甚至統(tǒng)治秩序整體正面臨基礎(chǔ)空虛的危機。

　　三 全國信息系統(tǒng)和責任制的局限性

　　為什么會出現(xiàn)這種事態(tài)？從信訪者的角度來看，主要起因于群眾對中下級機構(gòu)的不信任以及借助“上旨”加強自己相對于下級官僚或強勢群體的談判地位的策略。從受理信訪者的角度來看，主要起因于缺乏實權(quán)的無力感以及規(guī)避纏訟、推卸責任的動機。針對上述癥結(jié)，新的信訪條例采取了以下兩項基本舉措。

　　第一、建立全國信訪信息系統(tǒng)，鼓勵以電子郵件等書面方式的申訴，以數(shù)碼技術(shù)等新式通訊手段來疏通信訪渠道。在理想狀態(tài)中，這個系統(tǒng)可以保持信訪相對于其他救濟制度的最大優(yōu)點――成本低廉、立案便捷，也可以通過聯(lián)網(wǎng)和查閱的技術(shù)性安排使中央政府收集基層信息的能力不至于因就地解決問題的規(guī)定而削弱，還可以對各級信訪機構(gòu)的處理申訴的績效進行觀測和追蹤管理�？梢哉f，全國信訪信息系統(tǒng)的構(gòu)想與邊沁（Jeremy Bentham）設(shè)計、�？拢∕ichel Foucault）深入考察過的環(huán)視監(jiān)督裝置（Panopticon）頗有些類似之處，即借助中央塔樓的可移動性視線不可遮擋和不可預(yù)測的掃射，造成對那些處于一覽無遺境地的周圍各級單位內(nèi)活動的威懾效果，甚至建構(gòu)起某種特殊的權(quán)力關(guān)系，即使在無人操作條件下也能實現(xiàn)自動化控制 7。

　　第二、在一定程度上賦予各級信訪機構(gòu)以解決問題的實權(quán)，并建立相應(yīng)的責任制，完善辦理和督辦的程序，改變只轉(zhuǎn)不辦、效率低下的狀態(tài)。例如信訪條例第２８條規(guī)定信訪工作人員應(yīng)當及時妥善處理申訴事項，不得推諉、敷衍和拖延；
第３１條規(guī)定對重大、復(fù)雜、疑難的信訪案件可以舉行公開聽證；
第３２條規(guī)定信訪機構(gòu)在作出決定后應(yīng)當督促有關(guān)方面執(zhí)行；
第３４條和第３５條規(guī)定信訪人對處理決定不服可以向原辦理機構(gòu)申請復(fù)查，如果對復(fù)查意見仍有不服，可以向上一級機構(gòu)申請復(fù)核，如果對復(fù)核意見仍有不服按照一事不再理的原則終結(jié)信訪程序。

　　但由于前提條件的制約，這兩項措施其實很難貫徹到底。“信訪”這一概念的本意是指人民群眾通過信函或面談等方式向各級黨政機關(guān)和企事業(yè)單位提出批評、建議、申訴以及要求，屬于人民對行使管理權(quán)的機構(gòu)或個人進行民主監(jiān)督的一種權(quán)利。而處理來信來訪的作業(yè)則被理解為反映群眾呼聲、防止違法亂紀現(xiàn)象、提高各種職能活動的效率的行政性工作 8。新的信訪條例第２條和第３條繼續(xù)堅持這樣的定義。既然信訪在實質(zhì)上不是一種可以由當事人單方行使的訴權(quán)，受理不受理取決于信訪機構(gòu)的酌情判斷，如何決定也在很大程度上屬于自由裁量權(quán)的范疇，那么環(huán)視監(jiān)督和嚴格責任都因缺乏明確的事先標準而很容易流于形式，甚至反倒會進一步助長互相推諉以逃避對決定后果的責任的偏向。

　　另外，在加強責任制之際，信訪機構(gòu)與其他部門之間的權(quán)限關(guān)系還有待明確。如果信訪機構(gòu)的主要功能是反映群眾的分散性陳情以及新的權(quán)利訴求，那么它其實不必直接解決問題，只要向其他行政監(jiān)察部門或主管部門轉(zhuǎn)交案件并進行督促即可。但在這種場合最重要的是它必須有足夠的權(quán)威或者多樣化的手段去施加壓力，使應(yīng)該負責的團體或個人不敢違抗或懈怠。如果信訪局的活動方式與其他行政監(jiān)察組織相比較沒有明顯的不同，那么它就純屬疊床架屋之余的累贅了，導(dǎo)致其他部門無法解決問題的因素也同樣會束縛信訪機構(gòu)的手腳。但如果堅持要讓信訪機構(gòu)在其他行政監(jiān)督部門之外直接處理申訴，那么為了避免重復(fù)勞動、重復(fù)受挫的不合理性，它只有另行發(fā)揮超越于所有行政機關(guān)的上級審或者最高復(fù)議機關(guān)的外部監(jiān)督功能，并且必須有條件擺脫那些導(dǎo)致地方政府、其他監(jiān)察部門以及司法機關(guān)無法妥善解決問題的各種障礙。

　　四 關(guān)鍵在于獨立調(diào)查以及基于民意的外部監(jiān)督

　　綜上所述，在中國現(xiàn)行體制下，信訪機構(gòu)要有所作為就必須打破行政內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，從外部監(jiān)督上另辟蹊徑。為此可以進一步動員的權(quán)威資源不外乎公眾傳媒的輿論壓力和人大常委會的權(quán)力，兩者都以民意為基礎(chǔ)，符合建立信訪制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政監(jiān)察部門處理同一事項的覆轍。由此可見中國信訪機構(gòu)改革的基本方向或出路應(yīng)該是對行政權(quán)的民主監(jiān)控。如果同意這樣的判斷，那么不妨借鑒北歐議會型申訴專員（Ombudsman）制度的成功經(jīng)驗，以縮短試錯過程、節(jié)約創(chuàng)新成本。

　　眾所周知，“申訴專員”制度起源于１８０９年瑞典憲法規(guī)定的“司法申訴專員（Justitieombudsman，簡稱ＪＯ）”。按照有關(guān)法律規(guī)定，ＪＯ以各黨派承認和議會全場一致通過的方式從有資格擔任最高法院或者最高行政法院法官的人士中選任，以維護公民的自由和權(quán)利為使命。ＪＯ的任期為４年，可以連任且沒有退休年齡上的限制，但每年必須向議會提出年度報告并接受審查，不能獲得議會信任的ＪＯ得以投票過半數(shù)的表決結(jié)果被免職。首席ＪＯ雖然有權(quán)決定處理申訴活動的基本方針，卻不能干涉其他ＪＯ的具體工作，每位ＪＯ都分別單獨行使職權(quán)。ＪＯ事務(wù)所除申訴專員外還擁有大量輔助性職員，其中多數(shù)是律師。事務(wù)所完全獨立于政府以及其他行政部門，預(yù)算也不經(jīng)過財政部而直接由議會撥出專款 9。

　　在這樣的制度設(shè)計中，申訴專員由議會選任并對議會負責，但卻獨立于議會；
一旦開始調(diào)查活動，議會和議員都一概不許介入�？偟膩碚f，申訴專員的活動方式類似于職業(yè)法律家，在某種意義上兼有檢察官與法官的雙重職能。但是，申訴專員本身沒有撤銷行政機關(guān)或司法機關(guān)所作出的決定的權(quán)限，只能通過調(diào)查報告、建議等方式進行間接的監(jiān)控和矯正，因此歸根結(jié)底還是進行一種非司法性監(jiān)察（scruting）。申訴專員權(quán)力的實效主要由（１）高度的權(quán)威性以及完全獨立的地位、（２）議會對政府部門的質(zhì)詢和問責、（３）通過公眾傳媒公布調(diào)查記錄這三種要素來擔保。

　　隨著行政權(quán)的過度擴張成為世界性問題，許多國家都開始研究并引進北歐的申訴專員制度，以保護公民權(quán)利不受政府權(quán)力的侵害。即使在已經(jīng)建立行政型申訴處理系統(tǒng)的地方，也按照民意監(jiān)控的原理從事改革，把科層制邏輯與代議制邏輯聯(lián)系在一起并進行重構(gòu)。例如日本政府在１９５５年建立了附屬于總務(wù)廳的、與“行政監(jiān)察”并列的“行政咨詢”機構(gòu)來處理公民的申訴之后，從１９８０年起又另行設(shè)置“申訴專員制度研究會”，致力于構(gòu)思把現(xiàn)有的行政咨詢機構(gòu)與申訴專員結(jié)合起來的具體方案。雖然迄今尚未導(dǎo)入全國性的申訴委員制度，但在１９９０年代，各地方自治體已經(jīng)紛紛著手選任“綜合性申訴專員”以及限于特定領(lǐng)域或?qū)ｎ}（例如消費者權(quán)益、公平交易、醫(yī)療服務(wù)、個人隱私、福利、警察）的“特殊性申訴專員”。尤其值得注意的是，在“公家”申訴專員之外，還出現(xiàn)了各種由公民任意組織的、以監(jiān)督和改善行政為目的的“私人性”申訴委員或“民間申訴委員”10。

　　即使在被當做行政型申訴處理系統(tǒng)的典型的法國，盡管所謂“行政中介人”職務(wù)的不是議會授予，而是來自政府的任命，被定位成采取自由立場在公民與行政機關(guān)之間進行斡旋和調(diào)解的公務(wù)員 11，但公民個人還是不得直接向行政中介人申訴，而必須首先向議員陳情，只有通過議員才能向行政中介人申訴。由于公民對議員轉(zhuǎn)交申訴的不便之處略有微詞，所以還需要在各地設(shè)立聯(lián)絡(luò)員提供方便，因此聯(lián)絡(luò)員實際上就成為議員與申訴專員之間的中介。這樣的制度安排使公民與行政機關(guān)形成了正式的雙重中介，議員發(fā)揮著在過濾申訴案件的同時監(jiān)督行政中介人活動的作用。在某種意義上也可以把行政中介人理解為行政監(jiān)察活動與議會監(jiān)督功能的一個制度化的接點，他不能以職權(quán)開展調(diào)查，(點擊此處閱讀下一頁)

　　而僅僅受理議員提出的申訴。行政中介人如果通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)申訴理由屬實，可以按照衡平的原則提出救濟或者改正的勸告，其內(nèi)容不必拘泥于法律的明文規(guī)定。也就是說，行政型的申訴專員享有對立法權(quán)進行微調(diào)的特權(quán)，這是其他國家所沒有的最大特征 12。

　　不言而喻，中國的情形與歐美各國相比有許多差異，因此我們不能簡單套用議會型申訴委員的制度設(shè)計。但根據(jù)各國實踐的經(jīng)驗以及具有普遍性的基本原理，可以說改變信訪制度頹勢的一個根本前提應(yīng)該是重新定義國家信訪局與人大監(jiān)督功能、政府的監(jiān)察部門、審計部門之間的分工合作關(guān)系，確保信訪機構(gòu)具有卓然獨立的地位和權(quán)威性。為此，有必要規(guī)定國家信訪局的調(diào)查權(quán)可以涉及任何行政機關(guān)以及司法機關(guān)，在調(diào)查過程中不受任何其他機關(guān)干預(yù)；
其調(diào)查報告以及對有關(guān)涉案機關(guān)的勸告和意見應(yīng)該采取文件以及新聞等方式公布，特別是應(yīng)該借助公眾傳媒的力量加強監(jiān)督；
國家信訪局可以代上訪者提起違憲審查的請求，即擔任憲法訴訟的代理人。對于一些專業(yè)性問題（例如社會福利保障、金融證券、拆遷、攤派），可以在有關(guān)部門設(shè)立特別信訪機構(gòu)。另外還應(yīng)該借助律師以及民間團體的力量來減少信訪機構(gòu)在維權(quán)方面的制度成本�？傊�，只有在滿足以上條件后，中國的信訪制度改革才能真正見效。

　�。ǎ玻埃埃的辏翟拢等粘醺澹�載《二十一世紀》總８９期）

　　注釋：

　　1 參閱肖唐鏢“二十年來大陸農(nóng)村的政治穩(wěn)定狀況”《二十一世紀》２００３年４月號、于建嶸“中國信訪制度批判”《中國改革（綜合版）》２００５年第２期。

　　2 據(jù)《瞭望東方周刊》２００３年總第４期專題報道。

　　3 曹康泰“《信訪條例》的指導(dǎo)思想、主要原則和制度”，見汪永清、呂錫偉（編）《信訪條例釋義》（中國法制出版社，２００５年）２頁。

　　4 據(jù)國務(wù)院辦公廳２０００年２月１３日通知的《國家信訪局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（廳字〔2000〕第５號）。

　　5 “政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定（１９５１年６月７日發(fā)布）”，國務(wù)院法制局（編）《中國人民共和國現(xiàn)行法規(guī)匯編·１９４９－１９８５（政法卷·軍事及其他卷）》（人民出版社，１９８７年）３９３頁。

　　6 歐中坦“千方百計上京城：清朝的京控”（謝鵬程譯），高道蘊、高鴻鈞、賀衛(wèi)方（合編）《美國學者論中國法律傳統(tǒng)》（中國政法大學出版社，１９９４年）４７３頁。

　　7 參閱《規(guī)訓與懲罰――監(jiān)獄的誕生》（劉北成、楊遠嬰譯，三聯(lián)書店，１９９９年）第三部第３章。

　　8 詳見本書編寫祖（編）《信訪·舉報·申訴必備》（中國政法大學出版社，１９９０年）、刁杰成《人民信訪史略》（北京經(jīng)濟學院出版社、１９９６年）。關(guān)于信訪機制的實際運作和技法，參閱應(yīng)星《大河移民上訪的故事》（三聯(lián)書店，２００１年）。

　　9 Cf. Donald C. Rowat, The Ombudsman Plan: Essays on the Worldwide Spread of an Idea (McClelland and Stewart Limited, 1973)、弗蘭克·斯逖悉（Frank A. Stacey）《申訴專員的制度與功能――世界十國的比較研究》（宇都宮深志＝砂田一郎監(jiān)譯，東海大學出版社，１９８０年）、日本眾議院各國議會制度暨政治經(jīng)濟調(diào)查議員團“關(guān)于瑞典的申訴專員制度”《眾議院各國議會制度暨政治經(jīng)濟調(diào)查議員團報告書》（１９８０年）。

　　10 詳見林修三“關(guān)于日本的申訴專員制度的設(shè)想”《法律時報臨時增刊》（１９８１年）、小林節(jié)“日本的行政咨詢制度與申訴專員”《法律家》第１０５４號（１９９４年）、園部逸夫、枝根茂《申訴專員法（新版）》（弘文堂，１９９７年）、矢野輝雄《市民申訴專員活動手冊》（東方出版，２０００年）、林屋禮二《申訴專員制度――日本的行政和公家申訴專員》（巖波書店，２００２年）。

　　11 這種行政型申訴專員由總統(tǒng)根據(jù)內(nèi)閣決議、以政令方式任命的，主要任務(wù)是糾正行政失誤，但也有權(quán)基于衡平的考慮提出改善申訴人處境的具體建議以及勸告修改有關(guān)法規(guī)。根據(jù)１９７３年頒布的“關(guān)于設(shè)置行政中介人的法律”， 行政中介人只有一位，任期６年，不得連任；
有５０名左右的職員以及分布在全國各地的１３０名聯(lián)絡(luò)員（州縣代表）專門輔助其活動。作為行政中介人的申訴專員一旦就任則享有完全獨立的地位，既不對政府負責也不對總統(tǒng)負責，更不接受任何人的指令。

　　12 法國的情形，詳見山內(nèi)和夫“法蘭西的申訴專員制度及其活動”《行動科學研究》１３卷１號（１９７９年）。

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