南云：從嘉利來(lái)案看執(zhí)政能力危機(jī)問(wèn)題

　　吃進(jìn)嘴里的肉，還吐得出來(lái)嗎？

　　官場(chǎng)幕后的故事，常常是離奇黑暗，匪夷所思。北京嘉利來(lái)股權(quán)侵奪案引發(fā)了國(guó)內(nèi)專(zhuān)家學(xué)者和網(wǎng)民的熱烈討論，背后的故事不斷被揭示出來(lái)，其內(nèi)容給人出人意料、驚心動(dòng)魂之感，如同在夜深人靜之際獨(dú)自一人看一部沒(méi)有結(jié)局的吸血鬼吃人片。

　　1995年，北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)有限公司成立，大股東香港嘉利來(lái)公司，占股60%，二股東北京二商集團(tuán)，占股32%，三股東北京恒業(yè)公司，占股8%，香港嘉利來(lái)公司絕對(duì)控股。

　　2001年9月25日，北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)二股東北京二商集團(tuán)向北京市商務(wù)局提出請(qǐng)示，要求更換外方股東。

　　2001年9月26日，北京商務(wù)局做出627號(hào)《關(guān)于北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)有限公司更換合作方的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“627批復(fù)”）。

　　正是這個(gè)“627批復(fù)”，北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)有限公司在短短的5天內(nèi)，就被“重組”完畢，取而代之的是北京美邦房地產(chǎn)有限公司。北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)有限公司的大股東香港嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司在不知情的情況下被“批復(fù)”出局，現(xiàn)值近10億的股權(quán)成了別人的。北京市商務(wù)局的“627批復(fù)”，就這樣引發(fā)了曠日持久的官司。最后，以不同形式卷入這個(gè)官司的，有國(guó)家商務(wù)部、國(guó)務(wù)院、北京市中二院、北京市高院，北京市商務(wù)局、北京二商集團(tuán)等諸多機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)象上看，國(guó)務(wù)院、國(guó)家商務(wù)部、北京市高院站在了維護(hù)香港嘉利來(lái)公司權(quán)益這一邊。

　　香港嘉利來(lái)公司經(jīng)過(guò)3年零8個(gè)多月的苦斗，2005年6月6日，北京市商務(wù)局終于下發(fā)“443號(hào)”通知，撤回了“627批復(fù)”。侵權(quán)起于“627批復(fù)”，現(xiàn)在“627批復(fù)”撤回了，北京商務(wù)局認(rèn)錯(cuò)了，從道理上說(shuō)，北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)恢復(fù)了！香港嘉利來(lái)公司可以要回自己60%的股權(quán)了！但是，這個(gè)社會(huì)似并不完全按照常理出牌。

　　想來(lái)，香港嘉利來(lái)當(dāng)然會(huì)歡欣雀躍，3年多的維權(quán)抗戰(zhàn)沒(méi)有白費(fèi)。旁觀的好事者們也可能會(huì)為可憐被搶而又執(zhí)著抗?fàn)幍南愀奂卫麃?lái)公司松了口氣，也許，與此同時(shí)，大家心里也會(huì)產(chǎn)生一點(diǎn)對(duì)社會(huì)改良的些許信心：雖然邪氣上升，但是，正不壓邪，王法還在！

　　借“443號(hào)通知”之勢(shì)，香港嘉利來(lái)公司當(dāng)然渴望乘勝追擊，一舉奪回被搶去的權(quán)益。必竟是夜長(zhǎng)夢(mèng)多，夢(mèng)多則鬼多。但是，對(duì)方會(huì)答應(yīng)嗎？對(duì)方就不會(huì)使出太極推手，再開(kāi)辟第二第三戰(zhàn)場(chǎng)，把香港嘉利來(lái)公司和政府其它部門(mén)再拖進(jìn)幾場(chǎng)混戰(zhàn)中去？被人吃進(jìn)嘴里的肉，還吐得出來(lái)嗎？我看不到什么希望。

　　四次硬頂，一次軟頂，頂牛正未有窮期

　　一個(gè)是非清楚，極容易斷的案子，卻在各部門(mén)的扯皮推拉之中，問(wèn)題遲遲得不到解決，這往往是嘉利來(lái)案子給人的第一印象。

　　2001年9月27日北京商務(wù)局下發(fā)“627批復(fù)”后，香港嘉利來(lái)于2001年10月25日向國(guó)家商務(wù)部提起行政復(fù)議。

　　2002年7月2日，經(jīng)過(guò)9個(gè)多月的調(diào)查后，國(guó)家商務(wù)部下發(fā)了67號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)，撤消了北京市商務(wù)局的“627號(hào)批復(fù)”。

　　從這第一個(gè)環(huán)節(jié)看，政府的糾錯(cuò)效率并不算太低，從事發(fā)起到開(kāi)始糾錯(cuò)，花費(fèi)時(shí)間9個(gè)月，不錯(cuò)了。

　　《行政復(fù)議法》第31條規(guī)定：“行政復(fù)議決定書(shū)一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力�！卑凑者@樣的法律規(guī)定，嘉利來(lái)案應(yīng)當(dāng)在2002年7月就告結(jié)束。如果事情就此了解，說(shuō)明政府執(zhí)行力還行。但是，國(guó)家商務(wù)部的67號(hào)行政復(fù)議書(shū)，在北京市商務(wù)局那兒，并沒(méi)有“發(fā)生法律效力”，北京市商務(wù)局不執(zhí)行！此案中的政府執(zhí)行力問(wèn)題第一次突現(xiàn)出來(lái)。隨后發(fā)生的事就更難以想象了。

　　2003年7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)“國(guó)辦51號(hào)”督辦函，責(zé)令國(guó)家商務(wù)部、北京市政府督促北京市商務(wù)局限期執(zhí)政國(guó)家商務(wù)部的“67號(hào)”行政復(fù)議決定。北京市商務(wù)局還是不執(zhí)行，政府執(zhí)行力問(wèn)題再次突現(xiàn)。

　　2003年8月14日，國(guó)家商務(wù)部向北京市商務(wù)局下發(fā)《責(zé)令履行通知書(shū)》，要求在9月15日以前上報(bào)執(zhí)行結(jié)果。北京市商務(wù)局還是不執(zhí)行，政府執(zhí)行力問(wèn)題第三次突現(xiàn)。

　　2003年12月12日，國(guó)家商務(wù)部下發(fā)《再次責(zé)令履行通知書(shū)》，要求在12月25日前上報(bào)執(zhí)行情況。北京市商務(wù)局還是不執(zhí)行，這是第四次拒絕執(zhí)行了。

　　最令不不可思議的是，北京市商務(wù)局敢頂著國(guó)家商務(wù)部和國(guó)務(wù)院的決定不辦，四次拒絕執(zhí)行國(guó)家商務(wù)部的行政復(fù)議決定，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)1年零4個(gè)多月，北京市商務(wù)局沒(méi)有任何一位領(lǐng)導(dǎo)或工作人員因此而受到任何處分或懲罰！傻子都明白，官場(chǎng)中人，誰(shuí)給官帽聽(tīng)誰(shuí)的。所以這絕不僅是北京市商務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)要頂和敢頂，而是能夠處分或懲罰北京市商務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)要頂和敢頂。

　　2005年6月6日，在頑固地頂了1年零4個(gè)多月的時(shí)間后，北京市商務(wù)局終于下發(fā)了“關(guān)于撤回京經(jīng)貿(mào)資字[2001]627號(hào)批復(fù)的通知”。頂不住了，就選了“66大順”的時(shí)間，向上面表態(tài)，說(shuō)我不要頂了，不敢頂了，老大們，我服了，我順了。但是，對(duì)上表態(tài)臣服，并不意味著它就愿意恢復(fù)北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司和香港嘉利來(lái)的權(quán)益。只要認(rèn)真研究一下“關(guān)于撤回京經(jīng)貿(mào)資字[2001]627號(hào)批復(fù)的通知”（443號(hào)文），即可看出端倪�！�443號(hào)文”的全部?jī)?nèi)容極為簡(jiǎn)單，茲抄錄如下：

　　按照原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部外經(jīng)貿(mào)法函[2002]67號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)的決定，我局撤回原北京市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)于二00一年九月二十七日所作的《關(guān)于北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)有限公司更換合作方的批復(fù)》（京經(jīng)貿(mào)資字[2001]627號(hào)）。

　　這里面，完全不提是否恢復(fù)北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司，是否恢復(fù)香港嘉利公司在北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司占60%股權(quán)的股東地位。所以，在我看來(lái)，“443號(hào)文”，不是給香港嘉利來(lái)公司看的，而是給國(guó)務(wù)院、國(guó)家商務(wù)局看的，只是略微表達(dá)了一點(diǎn)臣服順從的意思，但是，并不是真想恢復(fù)香港嘉利來(lái)公司被剝奪的權(quán)益。

　　 我們可以想見(jiàn)，香港嘉利來(lái)被“443號(hào)文”帶來(lái)的興奮勁將很快消失。果然，《新京報(bào)》6月17日?qǐng)?bào)道，香港嘉利來(lái)公司派人拿著北京商務(wù)局撤回“627批復(fù)”的“443號(hào)”通知，找到北京工商局，要求恢復(fù)北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司并自己在該公司的股東地位。但北京市工商局的回答是：我們還沒(méi)有收到“443通知”。香港嘉利來(lái)再派人前往北京市商務(wù)局詢(xún)問(wèn)，得到的回答是：正在研究�！�443號(hào)通知”都已正式下發(fā)了，“627批復(fù)”都已撤回了，為什么不恢復(fù)香港嘉利來(lái)公司的權(quán)益呢？還要繼續(xù)研究些什么呢？看來(lái)，事情并不簡(jiǎn)單。

　　對(duì)國(guó)家商務(wù)部2002年7月2日做出的67號(hào)行政復(fù)議決定，北京市商務(wù)局在長(zhǎng)達(dá)3年的時(shí)間內(nèi)，先是硬頂了4次，從第5次開(kāi)始，開(kāi)始改硬頂戰(zhàn)略為軟頂戰(zhàn)略。韓信受胯下辱，是為了更大抱負(fù)。古人云：順勢(shì)而為乃俊杰，卷土重來(lái)未可知。從歷史看未來(lái)，我隱約感到，北京市商務(wù)局退一步進(jìn)二步的新攻勢(shì)正在積極醞釀。

　　為什么頂著不辦？

　　我在閱讀嘉利來(lái)案相關(guān)材料時(shí)，心里一直在思考一個(gè)十分簡(jiǎn)單的問(wèn)題：為什么北京市商務(wù)局敢這樣頂下去？我按照排除法來(lái)尋找原因�！�

　　首先，北京市商務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)這樣頂下去，是為了維護(hù)國(guó)家利益嗎？我想，就算是世界最?lèi)?ài)開(kāi)玩笑的人，也開(kāi)不出這樣的玩笑。有人這樣說(shuō)：“連河里游的王八都為這些人感到害羞�！北本┦猩虅�(wù)局2001年9月26日做出的“627號(hào)批復(fù)”是不對(duì)的，不然，何苦自己在2005年6月6日將3年前發(fā)出的“627批復(fù)”撤回呢？

　　其次，是為了鞏固自己的權(quán)位嗎？這也不像，他們違法使用權(quán)力，做出“627批復(fù)”，這本身就有巨大的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)。而且，頂著上級(jí)部門(mén)國(guó)務(wù)院和商務(wù)部的決定不辦理，這絕對(duì)不是保官升官的路子。顯然，除非天回路轉(zhuǎn)，北京商務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)自己也不會(huì)再相信還能長(zhǎng)期保官和繼續(xù)升官。

　　再次，是為了金錢(qián)利益考慮嗎？如果只要頂住，不恢復(fù)香港嘉利來(lái)的權(quán)益，就可以保住自己的一塊利益，那么就有一種可能：香港嘉利來(lái)被搶蛋糕中的某一塊，以某種形式進(jìn)了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的口袋，他們實(shí)在不愿再拿出來(lái)。而且，他們也不敢讓可能的幕后的非法交易暴露出來(lái)。因?yàn)槿绻�是這樣，那涉及就可能是刑事犯罪而不是什么行政執(zhí)行的問(wèn)題了。如果傳媒所報(bào)并非無(wú)中生有，那么嘉利來(lái)案的最后受益人，是以犯罪嫌疑人國(guó)洪起為代表的官商利益集團(tuán)。那么，水就更深了，罪也可能更大了。

　　排除了國(guó)家利益和保官升官這兩個(gè)因素，那么最大的可能就是第三個(gè)因素了。不愿把行政問(wèn)題轉(zhuǎn)刑事問(wèn)題，為了自己的生命和金錢(qián)而負(fù)隅頑抗。如果把北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司和香港嘉利來(lái)公司的控股權(quán)恢復(fù)了，香港嘉利來(lái)公司查賬，會(huì)不會(huì)查出什么問(wèn)題，這就難說(shuō)了。所以，能讓它恢復(fù)嗎？生命和財(cái)富這兩個(gè)因素結(jié)合在一起，就可能形成最大的動(dòng)力。如果這樣的推理有一定道理，那么香港嘉利來(lái)案能否解決，關(guān)鍵就看上面為了國(guó)家大義而嚴(yán)格執(zhí)法的動(dòng)力大，還是下面為了自己的性命和利益而違抗法律政令的動(dòng)力大了。如果有人自己把問(wèn)題想邪了：“什么中央權(quán)威，什么嚴(yán)格執(zhí)法，什么保護(hù)投資人權(quán)益，別說(shuō)得好聽(tīng)，你們都做好官，不就是想送我進(jìn)監(jiān)獄，要我的命嗎。我頂，死得晚，我不頂，立馬死。你少來(lái)！”遇到這樣橫主，你還有什么辦法呢？想到了這一層，說(shuō)真的，“黑暗給了我一雙黑暗的眼睛，我用它來(lái)尋找黑暗”，我真的不相信北京嘉利來(lái)房地產(chǎn)公司能恢復(fù)，我更不相信香港嘉利來(lái)公司的權(quán)益能恢復(fù)。正如魯迅先生所說(shuō)的——我向來(lái)是不憚以最壞的惡意來(lái)推測(cè)中國(guó)人的。

　　政府執(zhí)行力為什么趨向渙散？

　　作為一個(gè)借助公權(quán)力之手搶奪合法股權(quán)的典型案例，嘉利來(lái)案引起了學(xué)界和公眾的廣泛注意和討論。香港學(xué)者朗咸平、劉夢(mèng)雄，大陸學(xué)者江平、吳思、應(yīng)松年、李曙光、馬懷德、秋風(fēng)等上百名有影響的學(xué)者參與了討論。大陸《光明日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)新聞周刊》、《瞭望東方》、《中國(guó)改革》等幾十家有影響的媒體進(jìn)行了多次報(bào)道。香港媒體《亞洲周刊》和《香港鳳凰周刊》等大陸外媒體、國(guó)外媒體如美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》也都進(jìn)行了報(bào)道。網(wǎng)民們更是不愿放過(guò)表達(dá)憤怒的機(jī)會(huì)，網(wǎng)上的發(fā)言超過(guò)了30萬(wàn)條。學(xué)者專(zhuān)家各有自己的視角，有的說(shuō)這反映了行政暴力侵犯產(chǎn)權(quán)，有的說(shuō)反映了北京市地方諸侯對(duì)抗中央部門(mén)，有的說(shuō)這反映了精英聯(lián)盟的破裂，有的說(shuō)黑惡勢(shì)力綁架了公權(quán)力，有的說(shuō)司法部門(mén)借司法獨(dú)立大搞司法腐敗。大家從各個(gè)層面描畫(huà)了一幅幅社會(huì)黑暗圖。當(dāng)我將嘉利來(lái)案放到政府和社會(huì)的層面進(jìn)行分析，我看到的是政府執(zhí)行力危機(jī)，我關(guān)心的是找出一個(gè)答案：為什么政府執(zhí)行力趨向崩潰？

　　近年來(lái)，官僚的腐敗已發(fā)生了一個(gè)十分深刻的變化，已從“以?xún)?nèi)控外”的“以權(quán)謀私”的階段向“以外控內(nèi)”的“權(quán)為私用”的階段過(guò)度�！耙�?xún)?nèi)控外”的“以權(quán)謀私”階段，仍是以權(quán)力為中心的，由內(nèi)部權(quán)力來(lái)產(chǎn)生和控制外部利益，這時(shí)，如果外部私利與權(quán)力安危本身發(fā)生了矛盾和沖突，腐敗官僚會(huì)壯士斷腕，大義滅外，先保住權(quán)位再說(shuō)。無(wú)論如何，他們把權(quán)位看得比什么都重要，這是一切權(quán)力、利益、尊嚴(yán)和希望的來(lái)源。但是，到了“以外控內(nèi)”的“權(quán)為私用”階段，情況發(fā)生了微妙的變化，官僚的生命定位，已從單純的體系內(nèi)權(quán)位移向了社會(huì)外部利益，在權(quán)力外部所形成的利益變得愈來(lái)愈重要，反過(guò)來(lái)支配了權(quán)力本身的運(yùn)行。過(guò)去，權(quán)位是心靈的主子，現(xiàn)在，權(quán)位是心靈的奴隸。對(duì)主子，多少是要小心伺候的，不能惹主子不高興。對(duì)奴隸，則可以無(wú)所顧忌，以榨出最后一滴血為本事。官場(chǎng)盛行“一家兩制”，一家人中，有人在官場(chǎng)，吃權(quán)力飯，有人在市場(chǎng)，吃市場(chǎng)飯，相互照應(yīng)，一家人合在一起，就是官商一體化。而現(xiàn)在，市場(chǎng)中人的地位和價(jià)值似乎愈來(lái)愈高，他（她）的取向決定了官場(chǎng)中人的取向。官場(chǎng)內(nèi)部的許多戰(zhàn)爭(zhēng)，表現(xiàn)上是內(nèi)部權(quán)戰(zhàn)，實(shí)際上是外部商戰(zhàn)。我可以將這種現(xiàn)象概括為“官僚定位外移”或者“外部利益綁架權(quán)力”。在這樣的框架下來(lái)分析政府的執(zhí)行力問(wèn)題，我們也許可以得到一些新的啟示。

　　在“官僚定位外移”或“外部利益綁架權(quán)力”的圖景下，體系內(nèi)官僚間的沖突，就不再單純的是權(quán)力內(nèi)部的沖突，而是外部利益進(jìn)入了權(quán)力系統(tǒng)，在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行沖突。已被外部利益綁架和控制的權(quán)力一方，一定是系統(tǒng)內(nèi)最不講規(guī)矩、最有進(jìn)攻性和破壞性的一方。它不再是根據(jù)政府內(nèi)部的規(guī)則行事，不再是簡(jiǎn)單地服從上級(jí)政令，而是根據(jù)自己的外部利益需要來(lái)運(yùn)用權(quán)力�！吧碓诓軤I(yíng)心在漢”，曹營(yíng)的叛徒乃漢朝忠臣，失之于此，得之于彼，權(quán)力之失由金錢(qián)來(lái)補(bǔ)。人們常不理解這么一個(gè)問(wèn)題，那些身居要位的貪官們，為什么還要忙于官商勾結(jié)，非要弄這么多錢(qián)？從政府內(nèi)部的約束規(guī)則來(lái)看，頂下去，大不了降職、免職、開(kāi)除公職和開(kāi)除公職，這有什么可怕的，內(nèi)部的世界真無(wú)奈，外面的世界真精彩！一個(gè)小小的北京市商務(wù)局敢于扭曲法律強(qiáng)搶股權(quán)，事發(fā)后敢于抗拒?chē)?guó)務(wù)院和商務(wù)部，而且北京市工商局、北京市二中院站在它一邊，造成嘉利來(lái)案的復(fù)雜局面，這不是政府內(nèi)部的正常運(yùn)行規(guī)則所能容忍的。我們可以推理，外部的山頭利益，已延伸進(jìn)政府內(nèi)部，在政府內(nèi)部形成了形形色色的利益山頭和山頭聯(lián)盟，各山頭聯(lián)盟只按照自己的利益趨向行事，以服務(wù)于外部利益為已任。內(nèi)部等級(jí)制權(quán)力的力量，就這樣被外部橫向的利益爭(zhēng)奪所消解了。下面的部門(mén)，不再是上頭政令的被動(dòng)執(zhí)行者，而是積極的、主動(dòng)的、獨(dú)立的利益爭(zhēng)奪者。政令的執(zhí)行過(guò)程，因此失去了一竿子插到底的權(quán)威和效率，而變成了一個(gè)權(quán)力和利益搏弈的過(guò)程。當(dāng)“官僚定位外移”或“外部利益綁架權(quán)力”后，國(guó)家的法律和政策就不再是一個(gè)被信仰的東西，而變成了利益戰(zhàn)爭(zhēng)的工具，誰(shuí)都只求將其使用到于已有利的方面。在這樣的情況下，真假兩個(gè)孫悟空打進(jìn)了兜率天官，太上老君真假都分不出來(lái)，還談什么執(zhí)行能力。除非西方佛祖到來(lái)，既能分出真假孫悟空，還能控制住假孫悟空。但是，政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)有西方佛祖嗎？嘉利來(lái)案告訴我們，在“官員定位外移”的情況下，外部勢(shì)力倒逼內(nèi)部權(quán)力，政權(quán)內(nèi)利益山頭蜂起，內(nèi)為外所用，權(quán)為私所用，政府執(zhí)行力正在崩潰，國(guó)家統(tǒng)一權(quán)威和統(tǒng)一法制正在渙散。連嘉利來(lái)案這樣簡(jiǎn)單明了的事都不能處理，更逞論其它更重大和復(fù)雜的事了。

　　嘉利來(lái)案中，從北京商務(wù)局做出并最后撤回“627號(hào)批復(fù)”，似乎真假孫悟空已被識(shí)別出來(lái)，但是，有西方佛祖來(lái)大施法力拿住假孫悟空嗎？在“官僚定位外移”和“外部權(quán)力綁架權(quán)力”的格局下，在侵權(quán)者為了自己的性命和利益而動(dòng)力巨大的情況下，在北京市商務(wù)局長(zhǎng)期頂著國(guó)務(wù)院和商務(wù)部的決定不辦理而未受到過(guò)任何處罰的情況下，在行政執(zhí)行力趨向崩潰的情況下，我看不出香港嘉利來(lái)的權(quán)益能夠真正恢復(fù)過(guò)來(lái)。（改造與建設(shè)）

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