大公報(bào)：中國(guó)向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

　　1986年，正是中國(guó)改革開(kāi)放逐步走向深入之時(shí)，一位中央黨校的年輕學(xué)者，與本校幾個(gè)同仁一道，經(jīng)過(guò)深入思考之后，在中國(guó)第一次提出和并論證了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革理念和創(chuàng)新思路，在學(xué)界和政府層面引起了廣泛、深刻的影響。在這種思維方式的影響下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的效率能量得到了空前巨大的釋放，但與此同時(shí)，由社會(huì)公平問(wèn)題引發(fā)的各種深層矛盾也大量積累起來(lái)，并在許多方面顯示出激化征象。在新的發(fā)展、改革的背景下，這位始作俑者的學(xué)者又是如何思考問(wèn)題的呢？二○○五年的一個(gè)春日，我們走近了他——國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)韓康教授，一位在國(guó)內(nèi)頗具影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。

　　推動(dòng)社會(huì)公平和政府轉(zhuǎn)型

　　記者：20多年前你曾首先提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”的改革理念和創(chuàng)新思路，現(xiàn)在你是否認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行一點(diǎn)新的評(píng)價(jià)呢？

　　韓康：在上個(gè)世紀(jì)80年代中期，我們提出并論證“效率優(yōu)先、兼顧公平”的問(wèn)題，主要是想從經(jīng)濟(jì)哲學(xué)的角度，對(duì)根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的效率與公平觀念，進(jìn)行一點(diǎn)比較強(qiáng)烈的沖擊，借以為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打開(kāi)一個(gè)新的思維領(lǐng)域。這種觀點(diǎn)，實(shí)際上也符合鄧小平先生提出的“先讓一部分人富起來(lái)”思想，即首先通過(guò)效率機(jī)制把社會(huì)財(cái)富的總量做大，然后才可能更好的解決社會(huì)公平的問(wèn)題。因?yàn)檎f(shuō)到底，不講效率優(yōu)先的公平最終只能是窮人的公平、貧困的公平和落后的公平，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的沉痛歷史教訓(xùn)之一。

　　我們至今認(rèn)為這個(gè)思想并沒(méi)有錯(cuò)。但是，今天中國(guó)的發(fā)展背景已經(jīng)大大改變了，經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，市場(chǎng)效率機(jī)制真的把中國(guó)社會(huì)財(cái)富的總量做得很大，GDP位列世界第六。這種情況下，如果再把“效率優(yōu)先、兼顧公平”作為改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，就值得重新研究了。我認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，支付了兩大成本，一個(gè)是生態(tài)環(huán)境過(guò)度耗費(fèi)，一個(gè)就是社會(huì)公平方面問(wèn)題多多�，F(xiàn)在到了要為這兩大成本買(mǎi)單的時(shí)候了，否則將難以持續(xù)協(xié)調(diào)的增長(zhǎng)、發(fā)展。由此，關(guān)于效率和公平，今天已不再是誰(shuí)為優(yōu)先、誰(shuí)為兼顧的問(wèn)題了，應(yīng)該是兩者并重、相互兼容、統(tǒng)籌發(fā)展。

　　現(xiàn)在社會(huì)公平方面積累的許多矛盾，不可能期望經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然解決，必須依靠政府的積極作用。本屆政府已經(jīng)清醒的看到了問(wèn)題，提出科學(xué)發(fā)展觀和建立和諧社會(huì)，就是一個(gè)非常有智慧的施政理念和施政方略，而要真正有效的實(shí)現(xiàn)這個(gè)理念和方略，一個(gè)必要充分條件，就是政府管理體制和管理模式的改革，把公共服務(wù)和社會(huì)管理作為政府的主要職能。

　　建設(shè)公共服務(wù)型政府

　　大公報(bào)記者：這是否意味著中國(guó)政府開(kāi)始了由生產(chǎn)建設(shè)型政府向公共服務(wù)和社會(huì)管理型政府的轉(zhuǎn)軌？

　　韓康：非常正確。本屆政府提出了一個(gè)具有革命性的命題，就是建設(shè)公共服務(wù)型政府。政府的職能是公共服務(wù)，西方社會(huì)認(rèn)為是題中應(yīng)有之義。但在中國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維中，政府的主要職能被定位為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，直接從事經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和創(chuàng)造產(chǎn)值。說(shuō)發(fā)展是執(zhí)政的第一要?jiǎng)?wù)，過(guò)去提出“發(fā)展是硬道理”、“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，但這并不意味著執(zhí)政黨和政府要親臨市場(chǎng)一線。

　　現(xiàn)在提出政府應(yīng)轉(zhuǎn)向從事公共服務(wù)和社會(huì)管理，不再直接參與市場(chǎng)交易活動(dòng)，這也是執(zhí)政黨執(zhí)政方式的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變。對(duì)于這個(gè)題目的實(shí)施，主要的阻力還在政府。很多地方政府的基本觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變，仍然認(rèn)為政府就應(yīng)該抓生產(chǎn)建設(shè)，片面追求GDP增長(zhǎng)，追求產(chǎn)值，通過(guò)信貸來(lái)興建項(xiàng)目，這也是2003年以來(lái)宏觀經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的一個(gè)原因。

　　在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人主要指企業(yè)、家庭兩類(lèi)，在中國(guó)則還要包括政府經(jīng)濟(jì)人。現(xiàn)在政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度很深，不僅進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且大量直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和盈利活動(dòng)。

　　本屆政府提出了“公共服務(wù)型政府”的命題，就是要對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一些基本的職能重新定位，從生產(chǎn)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。政府特別是地方政府，應(yīng)該從直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、追求GDP轉(zhuǎn)向通過(guò)完善市場(chǎng)規(guī)則、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，加強(qiáng)監(jiān)督等手段來(lái)規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各經(jīng)濟(jì)主體的行為。將政府主業(yè)轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)產(chǎn)品，發(fā)展教育，保護(hù)環(huán)境，管理社會(huì)事務(wù)。政府應(yīng)營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境，而不是直接參與資源配置，不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。

　　另外，推動(dòng)依法行政也是本屆政府體制改革的重要內(nèi)容。去年七月中國(guó)實(shí)施了《行政許可法》，限制政府權(quán)力，推動(dòng)“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；
廢止和規(guī)范了政府的行政審批行為，推動(dòng)“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。

　　社會(huì)動(dòng)態(tài)均衡的穩(wěn)定

　　大公報(bào)記者：社會(huì)不公正和社會(huì)矛盾的爆發(fā)，在本屆政府似乎比較集中，比如一再出現(xiàn)的群體事件。

　　韓康：社會(huì)利益的矛盾是長(zhǎng)期積累的結(jié)果，現(xiàn)在很多地方爆發(fā)出來(lái)，這是本屆政府上臺(tái)的時(shí)候所面臨的一個(gè)很大的背景。前幾屆政府，社會(huì)矛盾也很多，貧富差距、分配不公、地區(qū)不平衡等等，但被經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)相對(duì)掩蓋了，深層次的社會(huì)矛盾沒(méi)有爆發(fā)。而過(guò)去這種的隱形矛盾現(xiàn)在開(kāi)始顯形化了，其中最突出的就是群體事件。本屆政府面臨的重任，既要高速持續(xù)地發(fā)展，又要把過(guò)去被經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)掩蓋的矛盾處理好。

　　現(xiàn)在存在的一個(gè)問(wèn)題是，社會(huì)發(fā)展的正面的東西往往容易被放大，比如與官員政績(jī)有關(guān)系的產(chǎn)值、外資額、收入等等，通過(guò)媒體等各種途徑被放大。同時(shí)，社會(huì)問(wèn)題信號(hào)容易被減弱，一些問(wèn)題被有意地掩蓋。因此在中央層面來(lái)說(shuō)，對(duì)現(xiàn)實(shí)就有一個(gè)判斷問(wèn)題，很難看到深層次的問(wèn)題。直到爆炸性的事件、群體事件發(fā)生，深層次的問(wèn)題才爆發(fā)出來(lái)。

　　比如收容制度的廢止，這樣大的一個(gè)政策調(diào)整，居然是通過(guò)死了一個(gè)孫志剛換來(lái)的。為什么之前沒(méi)有人關(guān)注，就是因?yàn)榈胤秸�府都追求GDP的思想引導(dǎo)下，都去跑項(xiàng)目去了，公共服務(wù)和社會(huì)管理就沒(méi)有跟上。反而等問(wèn)題暴露了、矛盾擴(kuò)大了，才對(duì)舊有的不合理政策做調(diào)整。在這種逆向引導(dǎo)的工作思維下，社會(huì)容易動(dòng)蕩，要支付的社會(huì)成本很高。

　　因此，社會(huì)應(yīng)該是一種動(dòng)態(tài)的和均衡的穩(wěn)定�，F(xiàn)在執(zhí)政黨提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的理念，這就表明開(kāi)始正視社會(huì)問(wèn)題，直面現(xiàn)實(shí)中的不和諧因素，面對(duì)社會(huì)矛盾暴露出來(lái)的因素，政府會(huì)從自身找問(wèn)題，從機(jī)制和體制上找問(wèn)題。這種正向地去發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的思路，才有可能真正從根源上化解矛盾，而不是等矛盾爆發(fā)后才補(bǔ)救。

　　把無(wú)序的社會(huì)行為組織起來(lái)

　　大公報(bào)：面對(duì)大規(guī)模信訪、群體性事件，目前好像存在著大量無(wú)序的社會(huì)行為。

　　韓康：要化解社會(huì)矛盾，就要把無(wú)序的社會(huì)行為組織起來(lái)。中國(guó)解決信訪問(wèn)題所付出的經(jīng)濟(jì)成本，是全世界最高的。在西方國(guó)家，發(fā)生大的社會(huì)群體事件，政府會(huì)與相關(guān)的社會(huì)組織進(jìn)行對(duì)話，而不是直接與個(gè)別人接觸。

　　中國(guó)在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成了“全能政府”、“無(wú)限政府”，政府包攬一切。信訪問(wèn)題是無(wú)窮無(wú)盡的，但目前中國(guó)卻沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)組織，中央政府的信訪部門(mén)來(lái)直接對(duì)單個(gè)人，全國(guó)有十三億人，單純靠政府與公民個(gè)人之間的對(duì)話，來(lái)解決所有問(wèn)題，是不可能的。因此，政府應(yīng)引導(dǎo)和支持非政府組織參與社會(huì)公共事務(wù)，這是節(jié)約社會(huì)成本的需要，也可以搭建起解決矛盾的更有效的渠道。

　　現(xiàn)在市場(chǎng)多元化、利益多元化的時(shí)期，讓各種利益群體都有自己參與公共事務(wù)的發(fā)言權(quán)和適當(dāng)?shù)慕M織，是非常重要的。比如，兩會(huì)期間，很多人大代表對(duì)農(nóng)民工的處境提出很多解決措施，但這些人大代表說(shuō)的話就代表民工嗎？他們都是市長(zhǎng)、教授、名演員，都是憐憫者的角度來(lái)表達(dá)關(guān)注。上億的農(nóng)民工沒(méi)有自己表達(dá)意見(jiàn)的渠道，這是一個(gè)需正視的問(wèn)題。

　　另外，建立新的組織的同時(shí)，也應(yīng)該充分運(yùn)用原有的社會(huì)組織，比如說(shuō)現(xiàn)在工會(huì)要改革，就要增加維權(quán)職能，維護(hù)工人的權(quán)益，這是工會(huì)本來(lái)就應(yīng)該負(fù)有的責(zé)任。

　　土地可交易化抑經(jīng)濟(jì)過(guò)熱

　　大公報(bào)：這一輪宏觀調(diào)控提出要嚴(yán)控土地和信貸兩個(gè)閘門(mén)，但我們看到實(shí)際工作中的阻力仍然很大，癥結(jié)在什么地方？

　　韓康：各級(jí)政府是靠什么來(lái)搞這種大規(guī)模的開(kāi)發(fā)建設(shè)呢？第一是政府廉價(jià)征用土地。政府手里掌握著土地的實(shí)際使用權(quán)和法規(guī)模糊的征用權(quán)。政府使用這種土地產(chǎn)權(quán)，可以大量廉價(jià)的向居民征用土地，既可以用極低的投資成本進(jìn)行城市建設(shè)工程，又可以把使用權(quán)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商獲得財(cái)政收入。

　　第二是各級(jí)政府可以憑借政府信用大量使用債務(wù)信貸，到期還款付息絕對(duì)不是政府投融資行為的前提條件。有材料證明，由于政府項(xiàng)目和政府工程而大量拖欠銀行貸款，并不是個(gè)別的現(xiàn)象。

　　這輪宏觀調(diào)控提出嚴(yán)控兩個(gè)閘門(mén)，要抑制投資過(guò)熱，無(wú)非是提高土地價(jià)格，提高利率。但要使提高地價(jià)發(fā)揮抑制過(guò)熱的作用，前提是要求土地市場(chǎng)化很高、資本市場(chǎng)化程度高。恰恰在這一點(diǎn)上，集體所有制下的中國(guó)土地的市場(chǎng)化很低。因此提高地價(jià)收不到反映靈敏的效果。

　　在信貸方面，資本市場(chǎng)的貨幣化同樣很低。加上長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的不合理的政金關(guān)系、政銀關(guān)系，使政府與銀行利益綁在一起。所以提高利率，只可能對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，但地方政府對(duì)這一信號(hào)沒(méi)有任何反應(yīng)。

　　因此，要實(shí)行改革，土地應(yīng)該實(shí)現(xiàn)貨幣化和可交易化。過(guò)去中國(guó)政府提出土地承包三十年不變的政策，還應(yīng)該通過(guò)法律來(lái)保障�，F(xiàn)在農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，土地的代理權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，少數(shù)人掌握著實(shí)際代理權(quán)，打著集體所有的名義進(jìn)行不合法交易。在現(xiàn)在的憲法體制下，土地歸國(guó)家所有�？梢詫⑼恋氐拈L(zhǎng)期使用權(quán)，作為法定的形式固定到農(nóng)戶，而且要把這種長(zhǎng)期使用權(quán)貨幣化、市場(chǎng)化，允許規(guī)范地進(jìn)行交易，杜絕地方政府再隨便征用。

　　農(nóng)村土地制度的改革是最尖端的改革問(wèn)題，然而如果能夠做到，在地價(jià)低下的落后地區(qū)用基本貨幣保障替換現(xiàn)有很低水平的土地保障，在地價(jià)較高的發(fā)達(dá)地區(qū)用規(guī)范的保險(xiǎn)項(xiàng)目替換現(xiàn)在極不規(guī)范的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，土地管理制度的改革并不那么困難。（大公報(bào)記者蔣兆勇、馬浩亮）

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