楊雪冬：地方人大監(jiān)督權(quán)的三種研究范式

　　提要：本文比較了理解人大監(jiān)督權(quán)的三種范式，經(jīng)典理論范式、法律文本范式以及治理范式，并依據(jù)治理范式分析和評(píng)價(jià)了一些地方人大創(chuàng)制的新的監(jiān)督方式。在理論確立、法律明確的情況下，要使監(jiān)督權(quán)有效的運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，不能依然抱怨理論的抽象或法律規(guī)定的不具體，那只能使監(jiān)督權(quán)永遠(yuǎn)停留在字面上，必須重視對(duì)制度空間的利用以及讀監(jiān)督權(quán)行使過(guò)程中涉及的諸要素的分析。通過(guò)比較具體的監(jiān)督案例，從中找到推動(dòng)監(jiān)督權(quán)有效運(yùn)行的共性因素，設(shè)計(jì)出建設(shè)性的解決措施，并推動(dòng)法律的完善。

　　關(guān)鍵詞：監(jiān)督權(quán)、治理、制度運(yùn)行

　　與各國(guó)議會(huì)一樣，對(duì)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)來(lái)說(shuō)，盡管監(jiān)督是一項(xiàng)相當(dāng)重要的職能，但是其所針對(duì)的目標(biāo)卻非常有限，而可依靠的手段也不足，不僅無(wú)法充分行使，而且常常被研究所忽略。當(dāng)然，人大監(jiān)督權(quán)難以充分行使還有其自身的原因，這正需要我們進(jìn)一步深入研究。因此，本文在分析了現(xiàn)有兩種人大監(jiān)督權(quán)的研究范式后，提出應(yīng)該擺脫現(xiàn)有的研究范式，從治理的角度來(lái)研究人大監(jiān)督權(quán)，特別是地方人大對(duì)同級(jí)行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督。按照治理范式，人大監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)應(yīng)該在現(xiàn)有的體制框架下，通過(guò)完善監(jiān)督程序和過(guò)程、豐富監(jiān)督手段和技術(shù)來(lái)增加監(jiān)督過(guò)程的民主性和透明度，提高監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化水平完成。

　　一、人大監(jiān)督權(quán)的兩個(gè)研究范式

　　范式是人們對(duì)世界認(rèn)知的模型化，助于認(rèn)識(shí)的清晰和判斷的簡(jiǎn)明。（Kuhn：1970），范式并不是固定不變。每一種范式都有其解釋的時(shí)空限度，超過(guò)這些限度，該范式就需要修正或者被新的范式替代。如果固守某個(gè)范式，不僅無(wú)法認(rèn)識(shí)到世界的新變化，而且會(huì)誤導(dǎo)實(shí)踐，甚至阻礙創(chuàng)新性行動(dòng)。

　　目前，人大監(jiān)督權(quán)有兩個(gè)流行的研究范式。一個(gè)是經(jīng)典理論范式，另一個(gè)是法律文本范式。前者以經(jīng)典作家關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)后如何建立國(guó)家政權(quán)的論述為依據(jù)，在人民主權(quán)不可分前提下，設(shè)想了一套由人民直接監(jiān)督政府的制度；
后者則以《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)"地方組織法"）為依據(jù)，列舉出人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容和行使的方式。盡管二者的側(cè)重點(diǎn)不同，但共同之處在于，都把重點(diǎn)放在人大行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)上（前者是人民主權(quán)理論，或者是憲法與法律），對(duì)人大監(jiān)督的過(guò)程，影響人大監(jiān)督權(quán)效力發(fā)揮的因素沒(méi)有進(jìn)行深入分析。顯然，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及制度變革不斷推進(jìn)的背景下，這種強(qiáng)調(diào)應(yīng)然理由的靜態(tài)分析無(wú)法準(zhǔn)確而全面地把握住人大制度本身的變革，尤其難以揭示出人大制度變革以及具體職權(quán)有效行使背后的因素，不利于各個(gè)地方人大就如何提高制度績(jī)效進(jìn)行建設(shè)性交流。

　　在經(jīng)典理論范式中，馬克思關(guān)于巴黎公社的論述常常被看作是未來(lái)政權(quán)建設(shè)的依據(jù)。在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書(shū)中，馬克思高度贊揚(yáng)了起義者在戰(zhàn)爭(zhēng)期間建立起來(lái)的政權(quán)結(jié)構(gòu)——公社，認(rèn)為公社"徹底消除了國(guó)家等級(jí)制，以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來(lái)代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負(fù)責(zé)制來(lái)代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的。"（馬克思，1995：375）而公社委員會(huì)則把決策和執(zhí)行成功地結(jié)合在一起，實(shí)行"議行合一"，既避免了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制的"清談館"，提高了行動(dòng)的效率，又實(shí)現(xiàn)了"人民主權(quán)不可分"原則。毫無(wú)疑問(wèn)，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，巴黎公社這種政權(quán)組織形式是有效的，因?yàn)槊鎸?duì)敵人的進(jìn)攻，決策后能及時(shí)行動(dòng)就意味著生存。同時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)期間的社會(huì)管理也是簡(jiǎn)單，這符合馬克思設(shè)想的消滅國(guó)家機(jī)器的前提條件——社會(huì)可以自我管理，國(guó)家就消亡了。而由于管理的簡(jiǎn)單化，就不再像以往那樣需要專(zhuān)門(mén)的管理人員，任何人都可以擔(dān)任這些職務(wù)，而一旦發(fā)現(xiàn)官僚化傾向，就可以隨時(shí)撤換。管理的非專(zhuān)門(mén)化保證了公社是一個(gè)"廉價(jià)政府".馬克思對(duì)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)直接影響到社會(huì)主義國(guó)家的政權(quán)建設(shè)，為包括中國(guó)、前蘇聯(lián)在內(nèi)的一些國(guó)家在革命勝利后建設(shè)政權(quán)提供了指導(dǎo)原則。這些原則包括：（1）人民主權(quán)不可分原則。人民主權(quán)是啟蒙時(shí)代出現(xiàn)的重要政治價(jià)值，強(qiáng)調(diào)人民才是權(quán)力的來(lái)源，直接對(duì)抗的是"君權(quán)神授"思想。但是在制度實(shí)踐中，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)分權(quán)與側(cè)重分工兩種制度設(shè)計(jì)。前者的典型是美國(guó)的"三權(quán)分立"，立法、行政和司法權(quán)分開(kāi)，各自有自己的產(chǎn)生方式，相互監(jiān)督制衡；
后者的代表則是人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)代表人民掌握主權(quán)，行政、司法機(jī)構(gòu)都是由其產(chǎn)生的，受其監(jiān)督。它們只是人民主權(quán)原則下承擔(dān)不同功能的機(jī)構(gòu)。因此，按照主權(quán)不可分原則，人民代表大會(huì)的監(jiān)督是"最高層次的監(jiān)督，具有國(guó)家性、人民性和極大權(quán)威性。"（全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，1990：4-5）（2）議行合一原則。該原則在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)候得到了充分的貫徹，但是在和平時(shí)期的政權(quán)建設(shè)中，該原則被加以了調(diào)整，并不強(qiáng)調(diào)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，而是強(qiáng)調(diào)在決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分工的情況下，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格服從決策，因?yàn)閳?zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力來(lái)自人民代表大會(huì)。當(dāng)然，在實(shí)際運(yùn)行中，"議行合一"原則被顛倒了。執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接掌握著各種資源，熟悉政府運(yùn)作過(guò)程，而且在人大代表中占據(jù)很大份額，因此相對(duì)于議事機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)，人大反而成了支持執(zhí)行機(jī)關(guān)決定合法化的輔助性機(jī)關(guān)。（3）人民監(jiān)督原則。經(jīng)典作家極為推崇直接民主，認(rèn)為只有讓人民直接監(jiān)督官員，并且可以隨時(shí)罷免他們才能消除官僚主義。正如列寧所說(shuō)："使所有的人都來(lái)執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時(shí)都變成"官僚"，因而使任何人都不能成為"官僚"".（列寧，1995：210）而直接民主的實(shí)現(xiàn)也可以避免出現(xiàn)代議制下的議會(huì)"清談館".在監(jiān)督中，罷免權(quán)是最有效的監(jiān)督。顯然，人民監(jiān)督原則提出的前提是人民有積極的政治參與熱情和管理國(guó)家事務(wù)的能力以及國(guó)家管理簡(jiǎn)單化。但這些前提離現(xiàn)實(shí)有很大的距離。如果把這個(gè)原則教條化實(shí)踐，就會(huì)成為忽視制度建設(shè)的理由，有破壞國(guó)家制度建設(shè)的危險(xiǎn)。"大民主"的出現(xiàn)就是例證。

　　當(dāng)然，經(jīng)典理論范式并不是一成不變的，尤其是在中國(guó)的實(shí)踐過(guò)程中，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要言論作為對(duì)經(jīng)典理論的發(fā)展逐漸被吸納到該范式中，提高了后者的解釋力。比如鄧小平對(duì)權(quán)力監(jiān)督的論述在一定程度上糾正了對(duì)分權(quán)理論簡(jiǎn)單屏棄的錯(cuò)誤做法，承認(rèn)了從權(quán)力需要制約角度進(jìn)行的監(jiān)督的合理性。對(duì)大力培養(yǎng)各種管理人才的強(qiáng)調(diào)實(shí)際上是對(duì)權(quán)力分工思想的深化。在現(xiàn)階段，只有加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)中的分工，才能提高國(guó)家管理的質(zhì)量。

　　對(duì)于人大監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，經(jīng)典理論范式的解釋力量在于它從人民主權(quán)原則出發(fā)，富有說(shuō)服力地論證了人大監(jiān)督的法理性依據(jù)，確立了人大監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)督體系中的位置，并且為人大監(jiān)督權(quán)的徹底實(shí)現(xiàn)提供了前景，即通過(guò)擴(kuò)大和深化民主，讓人民直接監(jiān)督政府及其官員，才能從根本上使政府負(fù)起責(zé)來(lái)。但是在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，缺乏充分多樣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)檢驗(yàn)該范式的理論推導(dǎo)，造成該范式與現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行始終保持了一定的距離，無(wú)法直接說(shuō)明人大與各個(gè)監(jiān)督對(duì)象之間的關(guān)系，尤其是后者的自我利益傾向?qū)ΡO(jiān)督關(guān)系的影響，也難以有效地解釋黨在整個(gè)監(jiān)督體系中的地位以及它對(duì)人大監(jiān)督權(quán)行使的影響，從而弱化了該范式對(duì)制度構(gòu)建和運(yùn)行的啟發(fā)價(jià)值。更為重要的是，經(jīng)典理論范式很容易被意識(shí)形態(tài)化，成為阻礙改革和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借口。

　　與經(jīng)典理論范式相比，由于有法律條文的支持，法律文本范式對(duì)于人大監(jiān)督權(quán)的解釋更為具體，在現(xiàn)實(shí)性上更前進(jìn)了一步，但這種現(xiàn)實(shí)性是宏觀和正式制度意義上的。法律文本范式關(guān)于人大監(jiān)督權(quán)的解釋主要依據(jù)來(lái)自《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《地方組織法》）中的有關(guān)條款。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，有監(jiān)督憲法實(shí)施等職權(quán)。而全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院同憲法、法律和法令相抵觸的決議與命令等職權(quán)。同時(shí)指出，全國(guó)人民代表大會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，"可以組織對(duì)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)".人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能第一次在法律上得到了明確論述。但由于各種原因，監(jiān)督權(quán)是虛置的，并沒(méi)有實(shí)行過(guò)。直到改革開(kāi)放之后，人大監(jiān)督權(quán)才從法律文本上走到實(shí)踐中。1979年五屆人大二次會(huì)議確定在縣級(jí)設(shè)立人大常委會(huì)，從而使人民代表大會(huì)制度建立在更廣泛的行政區(qū)域?qū)哟紊�，更為徹底地成為了全�?guó)性制度，并在微觀政治層面（包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置人大主席團(tuán)）上有助于打破黨的"一元化"領(lǐng)導(dǎo)格局，構(gòu)建起新的政府關(guān)系。在1982年憲法中，除恢復(fù)了1954年憲法的已有規(guī)定外，又提出"國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督"；
全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在開(kāi)會(huì)期間，"有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢(xún)案，受質(zhì)詢(xún)的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)"；
一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，"一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究".1982年憲法以及《地方組織法》也對(duì)地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的職權(quán)以及職權(quán)行使的方式進(jìn)行了更為具體的規(guī)定。《地方組織法》的第八條、第四十四條分別對(duì)人民代表大會(huì)和常委會(huì)的職權(quán)進(jìn)行了列舉式規(guī)定。前者有15條，后者有14條之多。同時(shí)一些地方也獲得了立法權(quán)，從而進(jìn)一步提高了地方人大的實(shí)體化。所有這些規(guī)定都為地方人大利用法定權(quán)力探索性地構(gòu)建和理順與黨委、政府、司法機(jī)關(guān)等的關(guān)系提供了制度保障。

　　當(dāng)然，法律文本的完善是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的背景同步進(jìn)行的。它們共同給地方人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)提供了推動(dòng)力。就后者而言，一方面經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定的制度提供激勵(lì)和保障；
另一方面社會(huì)利益的明確化和多元化需要更為通暢的表達(dá)渠道和整合機(jī)制。承擔(dān)著立法和民意表達(dá)功能，作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)自然被賦予了更高的期望和更多的要求，必須走到制度的"前臺(tái)"，通過(guò)完善功能，提高能力直接回應(yīng)社會(huì)的訴求以及政治體制調(diào)整的需要。因此，1980年代成為地方人大非�；钴S的時(shí)期，一些富有創(chuàng)新性的監(jiān)督方式相繼得到實(shí)踐和推廣。

　　根據(jù)這些法律文本，我們可以清晰而全面地勾勒出人大監(jiān)督權(quán)的制度框架。這個(gè)框架包括以下主要內(nèi)容：（1）在國(guó)家監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是根本性監(jiān)督，因?yàn)樾姓�、審判、檢察機(jī)關(guān)是由人民代表產(chǎn)生的，對(duì)其負(fù)責(zé)。而對(duì)于經(jīng)典理論范式所忽略的政黨而言，盡管在法律文本上沒(méi)有把它與人大的關(guān)系簡(jiǎn)單化為監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但是規(guī)定黨必須嚴(yán)格按照憲法和法律辦事。這無(wú)疑也樹(shù)立了人大監(jiān)督在法律上的最高地位；
（2）人大監(jiān)督包括工作監(jiān)督和法律監(jiān)督兩類(lèi)。盡管有學(xué)者對(duì)這種劃分提出質(zhì)疑，認(rèn)為人大的監(jiān)督都是法律監(jiān)督，因?yàn)槭且罁?jù)法律的監(jiān)督。但顯然這種說(shuō)法混淆了依據(jù)法律監(jiān)督與監(jiān)督法律執(zhí)行，無(wú)法對(duì)事實(shí)進(jìn)行清楚的說(shuō)明。從根本上說(shuō)，人大監(jiān)督必然是依據(jù)法律的監(jiān)督，但隨著行政部門(mén)管理范圍的擴(kuò)大以及司法部門(mén)影響的提高，人大監(jiān)督也應(yīng)該增強(qiáng)對(duì)它們的工作監(jiān)督，從而更加及時(shí)有效地防止權(quán)力的濫用。正如有學(xué)者對(duì)現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)的總結(jié)那樣，"現(xiàn)代立法機(jī)關(guān)一個(gè)更重要的潛在角色是對(duì)行政機(jī)構(gòu)保持一種嚴(yán)厲的批評(píng)。甚至即使它們不創(chuàng)制任何法律，立法機(jī)關(guān)也可以通過(guò)監(jiān)督政府，審查其是否保護(hù)國(guó)家利益，是否廉潔，是否有效率等，對(duì)政府的工作產(chǎn)生強(qiáng)有力的影響……使政府保持一種緊張狀態(tài)是國(guó)會(huì)能做的最好的事情之一。"（邁克爾·羅斯金等，2001：290-1）

　�。�3）人大監(jiān)督有明確的內(nèi)容和方式。盡管對(duì)于監(jiān)督內(nèi)容有不同的分類(lèi)，但是根據(jù)監(jiān)督對(duì)象可以劃分為同級(jí)的行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)以及下級(jí)人大及其常委會(huì)。在具體事項(xiàng)上可以分為立法監(jiān)督、人事監(jiān)督、法律實(shí)施的監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督以及政府行為的監(jiān)督等。監(jiān)督權(quán)行使的方式則包括聽(tīng)取和審議工作報(bào)告；
審查和批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算；
審查法規(guī)等規(guī)范性文件；
對(duì)法律的實(shí)行進(jìn)行調(diào)查、視察或檢查；
受理申訴、控告和檢舉；
詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)；
特定問(wèn)題的調(diào)查；
罷免和撤職等。

　　（4）人大監(jiān)督權(quán)是集體行使的。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的運(yùn)行遵循民主集中制原則。監(jiān)督權(quán)由集體行使。這意味著人民代表或者委員會(huì)成員雖然有權(quán)對(duì)某些事項(xiàng)提出監(jiān)督意見(jiàn)，但必須經(jīng)過(guò)代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議討論決定，才能轉(zhuǎn)化為監(jiān)督議案，而關(guān)于事項(xiàng)的處理決定也是由集體決定的。

　　法律文本范式對(duì)于人大監(jiān)督權(quán)的解讀更富有現(xiàn)實(shí)性和操作性，不僅對(duì)監(jiān)督主體與客觀之間的關(guān)系在法律上進(jìn)行了規(guī)范，而且對(duì)監(jiān)督程序做了詳細(xì)的規(guī)定，使人大監(jiān)督權(quán)的行使具有了法律的支持。因此，該范式具有明顯的法制主義色彩。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但是由于過(guò)于拘泥于法律條文，該范式又很容易陷入法律教條主義之中，存在用固定的法條來(lái)限制監(jiān)督實(shí)踐的可能。在社會(huì)變革和制度轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種教條主義不僅不利于鼓勵(lì)地方人大在現(xiàn)有的制度框架下積極探索監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，通過(guò)微觀層次的改革實(shí)質(zhì)性地提高人大在整個(gè)政治體制中的地位，而且也會(huì)因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)程序的合法而犧牲實(shí)質(zhì)性公正，從根本上損害法治精神。必須清楚地認(rèn)識(shí)到，盡管經(jīng)過(guò)了近20年的不斷改革，中國(guó)的法律體系依然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的色彩，尤其是在一些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題上無(wú)法跟上時(shí)代的發(fā)展，法律文本先天就具有的滯后性體現(xiàn)得更為明顯。同時(shí)，立法的集中體制規(guī)定了上位法優(yōu)于下位法。上位法的保守很容易就扼殺了地方立法機(jī)關(guān)的創(chuàng)造性，這也阻礙了后者探索的積極性。

　　在實(shí)踐過(guò)程中，法律文本范式產(chǎn)生的三種誤導(dǎo)性?xún)A向尤其值得警惕：一是用法律規(guī)定來(lái)簡(jiǎn)單地裁判一些地方的探索性實(shí)踐是非法的，從而使一些有價(jià)值的創(chuàng)新無(wú)法被法律吸納，成為具有普遍性的做法。更可笑的是，即便沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定，一些人還會(huì)不加區(qū)別地引用國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，生硬地用沒(méi)有先例的理由來(lái)判斷這些創(chuàng)新的合法性。這種對(duì)法律條文的僵硬尊重實(shí)際上是對(duì)法治精神的徹底破壞。另一個(gè)傾向是對(duì)集體行使權(quán)力的教條理解。認(rèn)為只有人民代表大會(huì)以及常委會(huì)才能行使監(jiān)督權(quán)，代表個(gè)人以及各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)該盡量不要與被監(jiān)督者發(fā)生接觸。如果這樣的話(huà)，人大及其常委會(huì)休會(huì)期間就失去了權(quán)力行使的主體。這種認(rèn)識(shí)不過(guò)是所謂的人大"行政化"的翻版，只能導(dǎo)致人大內(nèi)部更加嚴(yán)重的科層化，成為某些領(lǐng)導(dǎo)壟斷決策權(quán)的借口，是對(duì)民主集中制原則的踐踏。應(yīng)該看到，集體行使權(quán)力是最后決策意義上的，而此前的各種工作必須依靠代表和各個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)完成，而且前者的作用發(fā)揮得越充分，決策的科學(xué)性就越高，監(jiān)督的效果也會(huì)越好。第三種傾向是只重視監(jiān)督權(quán)的制度依據(jù)，忽視了社會(huì)支持。按照法律文本范式，監(jiān)督權(quán)的有效與否來(lái)自法律規(guī)定是否嚴(yán)密，法律執(zhí)行是否嚴(yán)格。但是在現(xiàn)有的體制下，由于人大的相對(duì)弱勢(shì)，即使有法律規(guī)定也難以嚴(yán)格落實(shí)，停留在紙面上的制度規(guī)定無(wú)法為人大行使權(quán)力提供富有活力的支持。而事實(shí)也證明，許多監(jiān)督的成功來(lái)自社會(huì)的強(qiáng)烈要求，使人大的監(jiān)督實(shí)質(zhì)性地帶有了民意的色彩，迫使被監(jiān)督者服從。在這個(gè)意義上，民主是法治的最有力支持。人大監(jiān)督必須與社會(huì)監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合在一起，才能發(fā)揮更大的效力。

　　總之，盡管經(jīng)典理論范式和法律文本范式從不同角度充分論證了人大行使監(jiān)督權(quán)的理由和根據(jù)，但是對(duì)于如何有效地行使卻沒(méi)有給出充分的說(shuō)明。二者的共同缺陷有兩點(diǎn)：一是都沒(méi)有把人大監(jiān)督權(quán)的有效行使放在社會(huì)-國(guó)家變動(dòng)的背景下進(jìn)行考察。人大監(jiān)督權(quán)的有效性實(shí)際上是衡量社會(huì)-國(guó)家關(guān)系的重要指標(biāo)，因?yàn)槿嗣翊�表大�?huì)及其常委會(huì)作為民意機(jī)關(guān)，其對(duì)政府監(jiān)督的根本動(dòng)力和支持來(lái)自社會(huì)。二是都忽視了監(jiān)督的過(guò)程。任何監(jiān)督都是具體的。同樣的監(jiān)督手段會(huì)因?yàn)楸O(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督時(shí)間和條件等的不同而產(chǎn)生不同的效果。因此要重視對(duì)監(jiān)督過(guò)程中各種要素的分析。要從微觀機(jī)制和動(dòng)態(tài)過(guò)程中尋找成功的監(jiān)督案例背后的共同原因。只有這樣才能發(fā)現(xiàn)使制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的因素，并做出扎實(shí)的改進(jìn)。否則只能使人大監(jiān)督流于形式，并把監(jiān)督的失敗簡(jiǎn)單地歸因于法律規(guī)定的不嚴(yán)密或被監(jiān)督對(duì)象缺乏法治觀念等外部因素上，無(wú)法對(duì)人大制度本身的完善提供有建設(shè)性的、可操作性意見(jiàn)。

　　二、治理范式與人大監(jiān)督權(quán)的實(shí)施

　　治理范式（governance）是90年代以來(lái)針對(duì)如何提高制度運(yùn)行績(jī)效而發(fā)展起來(lái)的一套研究和解釋框架。在學(xué)術(shù)界，對(duì)于如何界定治理有多種看法。英國(guó)人R.A.W.羅茨（Rhodes）歸納了六種不同的用法：作為最小國(guó)家；
作為公司治理；
作為新公共管理；
作為"善治"；
作為社會(huì)-控制系統(tǒng)；
作為自組織網(wǎng)絡(luò)。（Rhodes，1996）荷蘭學(xué)者基斯·馮·克斯伯根（KeesVan Kersbergen）和佛朗斯·馮·瓦爾登（FransVan Waarden）則歸納了九種用法（2004）。

　　對(duì)于治理的不同解釋并不會(huì)造成概念上的混亂和認(rèn)識(shí)上的沖突，因?yàn)檫@些不同的定義遵循的基本原則是一致的。這些原則包括：（1）治理是一個(gè)多主體參與并合作的過(guò)程。各個(gè)主體都有可能對(duì)治理績(jī)效的提高作出貢獻(xiàn)，并且有合作的可能；
（2）提高治理績(jī)效除了要增強(qiáng)政府各個(gè)部門(mén)的能力和責(zé)任心外，從根本上要依靠社會(huì)的支持和參與，尤其是要培養(yǎng)社會(huì)的自組織和自我管理能力；
（3）在既有的制度框架下，不僅要進(jìn)一步完善制度，更要注重制度運(yùn)行過(guò)程的改善，通過(guò)改革管理方式、管理技術(shù)，增強(qiáng)管理者的能力來(lái)提高管理效果。

　　從這些原則看，治理范式具有三個(gè)突出特點(diǎn)：（1）在研究的目的上側(cè)重于提高制度運(yùn)行的績(jī)效而不是完善制度文本；
（2）在分析的視野上強(qiáng)調(diào)要從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的變化來(lái)認(rèn)識(shí)制度的構(gòu)建與運(yùn)行，不能拘泥于就制度談制度。制度運(yùn)行效果和完善程度既是對(duì)這個(gè)關(guān)系的反映，也會(huì)對(duì)該關(guān)系的變革產(chǎn)生影響；
（3）在分析的方法上側(cè)重于對(duì)制度運(yùn)行過(guò)程的分析和微觀要素分析。因此，從某種意義上說(shuō)，治理范式是一個(gè)有彈性的分析框架，有助于把現(xiàn)實(shí)中的鮮活經(jīng)驗(yàn)納入分析的范圍中。正如瑪麗-克勞德·斯莫茨對(duì)"治理"這個(gè)概念評(píng)價(jià)的那樣，"治理是一個(gè)有用的概念；
因?yàn)樗�能設(shè)計(jì)出管理共同事務(wù)的新技術(shù)；
它使我們有可能對(duì)付那些抵制國(guó)際無(wú)政府狀態(tài)、但又不似政權(quán)那樣固定而被人們寄予期望的機(jī)構(gòu)；
它引入了靈活而非標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)制；
它賦予多種理性與不同的合法性以一席之地；
它不是一種模式，不會(huì)成為固定不變的東西。"（瑪麗-克勞德·斯莫茨，1999：86）

　　對(duì)于中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度毫無(wú)疑問(wèn)是重要的組織部分，因?yàn)樗�是根本政治制度，而監(jiān)督權(quán)的有效運(yùn)用則有利于提高人大制度的績(jī)效。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)和過(guò)程中的位置可以做如下界定：（1）作為代議機(jī)構(gòu)，人大處于社會(huì)與國(guó)家的交界線(xiàn)上，是民意成為政治產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化器。一方面人大代表是由公眾選舉產(chǎn)生的，直接代表著某個(gè)階層、團(tuán)體或地區(qū)的利益，承擔(dān)著把社會(huì)要求與意見(jiàn)輸入到政治體系的責(zé)任；
另一方面他們通過(guò)制訂法律、決定重大事項(xiàng)、選舉和罷免政府官員等活動(dòng)把社會(huì)的要求轉(zhuǎn)化成政治產(chǎn)品，從而影響整個(gè)政治過(guò)程。因此，人大在整個(gè)治理結(jié)構(gòu)中地位的提高以及監(jiān)督權(quán)的有效行使從根本上要依靠社會(huì)的支持。（2）人大是整個(gè)政府運(yùn)行過(guò)程的組成部分，其作用的發(fā)揮也要放在政府治理過(guò)程中考察。中國(guó)的政治制度強(qiáng)調(diào)政治分工而不是分權(quán)，盡管政府和司法部門(mén)是由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，但是雙方在職能行使上是分工關(guān)系。更為重要的是，在整個(gè)政府運(yùn)行過(guò)程中，黨居于領(lǐng)導(dǎo)地位，這樣就使本來(lái)的分工關(guān)系更具有了實(shí)質(zhì)意義。從這個(gè)角度講，人大監(jiān)督權(quán)的有效行使不僅要處理好人大與被監(jiān)督部門(mén)的關(guān)系，還要取決于人大與黨委的關(guān)系。（3）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)自身的治理結(jié)構(gòu)也影響著監(jiān)督權(quán)的行使效果。監(jiān)督權(quán)是人大為主體的治理過(guò)程的重要組成部分。就具體監(jiān)督案例來(lái)說(shuō)，監(jiān)督的啟動(dòng)以及最終達(dá)到的效果不僅受到整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的影響，還可能直接由人大組成人員的素質(zhì)、責(zé)任心、工作方法等諸多微觀因素決定著。

　　在治理范式中，人大監(jiān)督權(quán)的行使作為一個(gè)治理過(guò)程，其績(jī)效的高低受到四個(gè)層次上的因素的影響。這四個(gè)層次分別是結(jié)構(gòu)、關(guān)系、過(guò)程和能動(dòng)者。四個(gè)層次上的因素涉及到監(jiān)督權(quán)行使的社會(huì)環(huán)境、制度約束、監(jiān)督過(guò)程、監(jiān)督的主體與客體諸多方面。這些因素共同決定了監(jiān)督最后取得的效果。下面分別介紹一下這四個(gè)層次上的因素。

　　1.結(jié)構(gòu)，指的是約束監(jiān)督權(quán)行使的制度，主要是由《憲法》、《地方組織法》以及《黨章》所規(guī)定的。這些制度界定了人大制度在整個(gè)政治體系中的位置，規(guī)范了人大與黨、行政權(quán)、司法權(quán)以及不同層次人大之間的關(guān)系，限定了人大監(jiān)督權(quán)行使的范圍和方式。結(jié)構(gòu)所包括的因素都是原則性的或法律性的，是固定不變的。盡管監(jiān)督權(quán)的必須在這些制度規(guī)定的宏觀結(jié)構(gòu)中行使，但是如何行使、行使的效果并不完全由結(jié)構(gòu)所決定。具體來(lái)說(shuō)，制度結(jié)構(gòu)包括四項(xiàng)內(nèi)容：（1）黨在整個(gè)國(guó)家制度中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，而人民代表大會(huì)制度是國(guó)家的基本政治制度。黨的活動(dòng)必須服從憲法和法律，黨的一些重大決策必須經(jīng)過(guò)人大才能轉(zhuǎn)化為法律或決定。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是對(duì)其職能的代替。黨委與人大的關(guān)系在制度上是一種辨證的關(guān)系；
（2）同級(jí)政府、審判、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)；
（3）各個(gè)層次的人大之間不是上下級(jí)關(guān)系，而是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。但上級(jí)人大有審查下級(jí)立法、決定是否合法并撤消不合法法律和決定的權(quán)力。（4）人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的辦公機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行遵循民主集中制原則，權(quán)力由集體行使。

　　2.關(guān)系，指的是人大與監(jiān)督對(duì)象以及其他相關(guān)主體的聯(lián)系。它們是實(shí)際運(yùn)行中的結(jié)構(gòu)，對(duì)制度規(guī)定的鮮活體現(xiàn)。有三組關(guān)系最值得重視。（1）人大與黨委的關(guān)系。黨章、憲法對(duì)二者關(guān)系的界定是抽象的和辨證的。黨對(duì)人大政治領(lǐng)導(dǎo)的具體實(shí)現(xiàn)實(shí)際上不是由法律所規(guī)定的，而是通過(guò)黨的政策決定的。在地方，黨通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)。一種是在人大常委會(huì)內(nèi)部設(shè)黨組，在人民代表大會(huì)舉行期間各代表團(tuán)成立臨時(shí)黨支部。常委會(huì)和代表團(tuán)決定首先經(jīng)過(guò)黨的審查和同意；
另一種是黨的書(shū)記或副書(shū)記直接兼任人大常委會(huì)主任。前者主要適用于省級(jí)，后者則是許多城市的習(xí)慣做法。而縣級(jí)人大常委會(huì)主任則由從黨委或政府的前一、二把手擔(dān)任。第二種方式直接影響到人大與黨委的實(shí)際關(guān)系，并且在各地產(chǎn)生了不同的效果。大致來(lái)說(shuō)，支持黨委領(lǐng)導(dǎo)兼任人大常委會(huì)主任的依據(jù)是，這樣有利于黨與人大的溝通，反對(duì)者的理由則是這會(huì)干預(yù)人大的工作。實(shí)際上，這種方式又如制度上對(duì)黨委-人大關(guān)系規(guī)定的那樣，陷入了辨證的循環(huán)，必須依靠兼任者個(gè)人解決這個(gè)難題。（2）人大與社會(huì)的關(guān)系。作為民意代表機(jī)關(guān)，人大與社會(huì)保持良好的關(guān)系具有先天的制度優(yōu)勢(shì)。但長(zhǎng)期起來(lái)，由于人大在整個(gè)制度中的影響力不足，無(wú)法吸引社會(huì)的重視，得到社會(huì)的有力支持，在制度內(nèi)部和社會(huì)上處于非常尷尬的地位。一方面由其產(chǎn)生的行政和司法機(jī)關(guān)漠視其存在，公然違反人大作出的決定，甚至認(rèn)為自己的權(quán)力來(lái)自黨委；
另一方面社會(huì)上也把人大看作一個(gè)"養(yǎng)老部門(mén)"、"舉手機(jī)關(guān)".但是近年來(lái)，隨著公眾法治意識(shí)的增強(qiáng)，人大權(quán)力運(yùn)用的公開(kāi)化和實(shí)效化，社會(huì)對(duì)人大的地位和作用有了更為清晰的認(rèn)識(shí)，認(rèn)同感也增強(qiáng)了。這反過(guò)來(lái)也成為了一些地方人大工作積極性提高的動(dòng)力。而社會(huì)監(jiān)督的加強(qiáng)也推動(dòng)和配合了人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)。這已經(jīng)被許多事例所證明。（3）人大與作為監(jiān)督對(duì)象——行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。盡管后者由人大產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，但它們有自己的相對(duì)獨(dú)立性。就審判和檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，要維護(hù)司法和檢察的獨(dú)立性。就行政部門(mén)來(lái)說(shuō)，其工作的具體化和日益專(zhuān)門(mén)化也使其運(yùn)行具有相對(duì)的獨(dú)立性。因此人大與其所產(chǎn)生機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督-被監(jiān)督關(guān)系并不是直接的、線(xiàn)性的，而會(huì)因?yàn)楹笳叩南鄬?duì)獨(dú)立性而復(fù)雜化。事實(shí)上，某些行政和司法部門(mén)的工作人員也以人大不熟悉本部門(mén)業(yè)務(wù)為理由來(lái)阻礙甚至反對(duì)人大對(duì)這些部門(mén)的工作監(jiān)督。客觀地說(shuō)，這個(gè)理由有一定的根據(jù)，但忽視了人大組成人員的特點(diǎn)以及人大自身的變革，如果蔓延下去，只可能助長(zhǎng)這些被監(jiān)督對(duì)象自我利益的擴(kuò)張，扭曲本來(lái)就脆弱的監(jiān)督關(guān)系。就人大代表以及常委會(huì)組成人員來(lái)說(shuō)，相當(dāng)比例來(lái)自各個(gè)層次的黨政機(jī)關(guān)，并且是領(lǐng)導(dǎo)人。如果說(shuō)他們不了解被監(jiān)督部門(mén)的運(yùn)作，是非�？尚Φ�。尤其是常委會(huì)組成人員以及常委會(huì)下面各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)主任，大部分是黨政機(jī)關(guān)的前領(lǐng)導(dǎo)。在監(jiān)督權(quán)使用上，問(wèn)題的關(guān)鍵不是他們不熟悉被監(jiān)督對(duì)象工作存在的問(wèn)題，而是他們還不懂得如何依照法律有效地運(yùn)用監(jiān)督權(quán)。另外，隨著各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)專(zhuān)職委員的增加，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中受過(guò)法律等專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的工作人員的增加，人大對(duì)本監(jiān)督對(duì)象的了解應(yīng)該更加深入詳細(xì)。

　　3.過(guò)程，指的是監(jiān)督權(quán)實(shí)行的各個(gè)階段，包括了監(jiān)督的啟動(dòng)、執(zhí)行中處理各種關(guān)系以及結(jié)果的出臺(tái)。衡量監(jiān)督過(guò)程的質(zhì)量有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是能否在法定時(shí)間內(nèi)得出結(jié)果（比如對(duì)詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)事項(xiàng)能及時(shí)答復(fù)）；
二是能否對(duì)監(jiān)督主體提出的問(wèn)題給予滿(mǎn)意的回答，對(duì)錯(cuò)誤的決定給以糾正。后者更是實(shí)質(zhì)性的，也是最終標(biāo)準(zhǔn)。就一個(gè)具體監(jiān)督案例來(lái)說(shuō)，影響其過(guò)程的可能有以下幾種因素：（1）時(shí)機(jī)。通常引起社會(huì)廣泛關(guān)注的監(jiān)督案例更容易取得滿(mǎn)意的結(jié)果，因?yàn)楸O(jiān)督主體會(huì)得到社會(huì)的大力支持，而被監(jiān)督對(duì)象也不敢過(guò)多推委拖延。在我國(guó)還有一種情況值得重視，即在中央集中精力解決某些問(wèn)題的時(shí)候，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　相應(yīng)的監(jiān)督工作更容易完成；
（2）問(wèn)題的復(fù)雜程度。毫無(wú)疑問(wèn)，問(wèn)題越復(fù)雜，涉及到的部門(mén)和個(gè)人越多，解決起來(lái)就越困難。許多監(jiān)督案之所以一拖數(shù)年，甚至不了了之，一個(gè)重要原因就是涉及的對(duì)象很多，遇到的阻抗很大；
（3）監(jiān)督關(guān)系雙方就一些問(wèn)題解決達(dá)成共識(shí)的程度。監(jiān)督關(guān)系的雙方并不是分權(quán)關(guān)系，而是分工關(guān)系，尤其是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，雙方有更多的渠道和機(jī)會(huì)交換意見(jiàn)，這就提高了共識(shí)達(dá)成的可能性。在共識(shí)前提下，被監(jiān)督者自然容易接受監(jiān)督結(jié)果。但是，這種分工關(guān)系如果脫離了法律規(guī)定的限度，也容易蛻變?yōu)橄嗷ネ俗岅P(guān)系，甚至極端為"官官相護(hù)"，使不法的決定或行為具有"合法性"；
（4）過(guò)程的透明程度。除一些特別問(wèn)題的調(diào)查外，監(jiān)督過(guò)程應(yīng)該是透明的、公開(kāi)的。這有利于執(zhí)法的公正。因此，人大不僅要"陽(yáng)光"立法，更要"陽(yáng)光"監(jiān)督，把違法和不公正暴露在陽(yáng)光下，讓公眾監(jiān)督是比人大監(jiān)督更有力的監(jiān)督。

　　4.能動(dòng)者，即監(jiān)督的主體。但這里不僅指狹義上行使監(jiān)督權(quán)的人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)，而是廣義的參與監(jiān)督工作的人員，尤其是人大代表、常委會(huì)成員、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。有學(xué)者認(rèn)為，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是"人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)中的中間環(huán)節(jié)，它們不僅為代表大會(huì)及常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)提供準(zhǔn)備，而且直接行使了部分人大及常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)"，人大代表則是"我國(guó)立法監(jiān)督意向的倡導(dǎo)、確定以及具體實(shí)踐者。"（孔令望等，1991：181）而工作人員則承擔(dān)著監(jiān)督過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，沒(méi)有他們的具體工作，監(jiān)督權(quán)的實(shí)行就只能是抽象的，文字上的。能動(dòng)者既可以成為在既定制度約束下小心謹(jǐn)慎的守法者和循規(guī)蹈矩者，也可以成為按照法治精神充分發(fā)揮功能的創(chuàng)造性執(zhí)法者。從某種程度上，制度實(shí)現(xiàn)績(jī)效的關(guān)鍵取決于這些實(shí)踐者，而不是設(shè)計(jì)者。影響能動(dòng)者行使監(jiān)督權(quán)的因素包括：（1）權(quán)威性。人大的權(quán)威性高自然能對(duì)被監(jiān)督對(duì)象產(chǎn)生威懾力，使監(jiān)督權(quán)即使"懸而不用"，也一樣能督促后者的工作。人大權(quán)威性很大程度上就是常委會(huì)的權(quán)威性，而這又與常委會(huì)主任的政治地位和影響力有直接關(guān)系。目前，提高人大的權(quán)威性不能只停留在提高常委會(huì)主任的政治待遇上，更應(yīng)該在制度設(shè)計(jì)上給予常委會(huì)更有力的支持。同時(shí)，權(quán)威性的提高也有賴(lài)于人大執(zhí)法的效力以及獲得社會(huì)公眾支持的程度；
（2）能力。包括對(duì)法律的理解能力和在現(xiàn)有的制度環(huán)境下運(yùn)用法律解決問(wèn)題的能力。二者相輔相成，互相支持。在某種意義上，第二種能力更重要，因?yàn)樗�也是一種政治能力，需要工作技巧和方法；
（3）責(zé)任感。責(zé)任感的培養(yǎng)來(lái)自對(duì)人民授權(quán)神圣性的充分認(rèn)識(shí)以及社會(huì)良知的保存。只有對(duì)工作富有責(zé)任，才能把監(jiān)督程序完成，并實(shí)現(xiàn)預(yù)想的結(jié)果。近年來(lái)，一些人大代表和常委會(huì)成員在監(jiān)督工作中表現(xiàn)出的盡職盡責(zé)充分說(shuō)明了責(zé)任感在解決一些艱巨復(fù)雜問(wèn)題中的關(guān)鍵作用；
（4）"挑刺者"的存在。他們的個(gè)人行動(dòng)有可能啟動(dòng)監(jiān)督過(guò)程并推動(dòng)監(jiān)督結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。集體行使權(quán)力原則、人大代表的兼職化以及人大代表選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)性等因素限制了整個(gè)人大代表的積極性，不利于不同意見(jiàn)的表達(dá)，并影響最終決策。這常常成為一些地方人大長(zhǎng)期不動(dòng)用監(jiān)督權(quán)的原因。"挑刺者"的存在有助于打破人大工作的沉悶局面，并引起社會(huì)的關(guān)注與支持；
（5）工作重心和連續(xù)性。目前，人大工作是黨委工作大格局中的組成部分，這雖然有利于其工作得到黨委的支持，但也會(huì)影響人大工作的獨(dú)立性和穩(wěn)定性，造成一些已經(jīng)展開(kāi)的工作"虎頭蛇尾"，破壞人大的信譽(yù)度；
（6）工作人員的支持。有效的監(jiān)督需要足夠的工作人員的支持，他們可以提供信息收集、文件整理、會(huì)議組織等諸多方面的服務(wù)。問(wèn)題越復(fù)雜對(duì)人員的要求越高。但受到編制的限制，目前地方人大的工作人員在數(shù)量上只能滿(mǎn)足應(yīng)付日常事務(wù)，遇到大型案例常常捉襟見(jiàn)肘。同時(shí)，人大的許多工作都集中在常委會(huì)主任信任的少數(shù)部門(mén)完成，工作分配的不合理進(jìn)一步加劇了人員的緊張。此外，常委會(huì)工作人員的素質(zhì)和能力也有待進(jìn)一步提高。

　　從上述分析來(lái)看，作為一個(gè)治理過(guò)程，監(jiān)督權(quán)的有效行使是需要多種因素支持的。而在既定的制度結(jié)構(gòu)的約束下，關(guān)系、過(guò)程和能動(dòng)者三個(gè)層次上的因素更為重要。這樣說(shuō)有兩個(gè)理由：一是地方人大行使的是具體的監(jiān)督權(quán)，而不是對(duì)制度框架的修改。它們是監(jiān)督過(guò)程中的能動(dòng)者，要處理各種關(guān)系以確保監(jiān)督過(guò)程取得實(shí)效；
二是這三個(gè)層次上的因素具有可控性。地方人大完全可以發(fā)揮自己的主動(dòng)性和創(chuàng)造性來(lái)改善某些因素，提高監(jiān)督的質(zhì)量。

　　對(duì)于我們理解人大監(jiān)督權(quán)來(lái)說(shuō)，治理范式相對(duì)于經(jīng)典理論范式和法律文本范式有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：（1）側(cè)重于對(duì)監(jiān)督過(guò)程的分析，通過(guò)調(diào)整監(jiān)督過(guò)程中所涉及到各種因素來(lái)提高監(jiān)督的效果；
（2）強(qiáng)調(diào)監(jiān)督只是整個(gè)治理過(guò)程中的一個(gè)組成部分，提高監(jiān)督有效性的目的是為了提高整體治理的績(jī)效，而不是監(jiān)督主體代替監(jiān)督客體的職能。監(jiān)督權(quán)是一種保障性權(quán)力，（蔡定劍，2003：364）只有提高監(jiān)督關(guān)系雙方依法辦事的自覺(jué)性和能力才能從根本上提高治理的績(jī)效；
（3）強(qiáng)調(diào)要以國(guó)家-社會(huì)關(guān)系變革為背景理解人大監(jiān)督權(quán)的行使，監(jiān)督權(quán)的有效行使從根本上反映了國(guó)家對(duì)社會(huì)的回應(yīng)程度和負(fù)責(zé)程度，因此要提高監(jiān)督過(guò)程的透明度，擴(kuò)大公眾的參與，推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的良性互動(dòng)。

　　三、結(jié)論

　　作為根本性的監(jiān)督，人大監(jiān)督權(quán)是深化民主和完善法治的一項(xiàng)重要制度性支持。它能否有效行使不僅可以衡量人民主權(quán)理論的實(shí)踐程度，而且有助于強(qiáng)化政治體系中的整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)，規(guī)范行政權(quán)和司法權(quán)。本文對(duì)經(jīng)典理論范式、法律文本范式以及治理范式三種解釋人大監(jiān)督權(quán)的范式的比較表明，在理論確立、法律明確的情況下，要使監(jiān)督權(quán)有效的運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，不能依然抱怨理論的抽象或法律規(guī)定的不具體，那只能使監(jiān)督權(quán)永遠(yuǎn)停留在字面上，必須重視對(duì)制度空間的利用以及讀監(jiān)督權(quán)行使過(guò)程中涉及的諸要素的分析。通過(guò)比較具體的監(jiān)督案例，從中找到推動(dòng)監(jiān)督權(quán)有效運(yùn)行的共性因素，設(shè)計(jì)出建設(shè)性的解決措施，并推動(dòng)法律的完善。

　　應(yīng)該把人大監(jiān)督權(quán)的行使放在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系調(diào)整以及整個(gè)治理結(jié)構(gòu)變革的背景下理解。只有這樣才能確立可行的戰(zhàn)略以及具有突破性的策略。作為治理過(guò)程的組成部分，監(jiān)督權(quán)的有效行使應(yīng)該重視處理好四種關(guān)系：首先是人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督的關(guān)系。前者是制度內(nèi)部的最高監(jiān)督，后者是整個(gè)治理結(jié)構(gòu)中的最根本監(jiān)督。依靠社會(huì)監(jiān)督的深入，可以提高人大監(jiān)督的合法性基礎(chǔ)，減少監(jiān)督的成本。而社會(huì)監(jiān)督只有轉(zhuǎn)化為人大監(jiān)督，才能具有強(qiáng)有力的法律支持。其次，監(jiān)督中個(gè)人權(quán)威與制度權(quán)威的關(guān)系。盡管我們反對(duì)人大監(jiān)督蛻變成常委會(huì)中個(gè)別成員的監(jiān)督，但是必須承認(rèn)個(gè)人權(quán)威在監(jiān)督有效實(shí)現(xiàn)中的作用。而任何一種制度的完善實(shí)際上常常是由個(gè)人在個(gè)別案例中的作用所引發(fā)和推動(dòng)的�，F(xiàn)在的關(guān)鍵不是簡(jiǎn)單地反對(duì)個(gè)人權(quán)威的使用，而是考慮如何把這種個(gè)別案件中的個(gè)人權(quán)威轉(zhuǎn)化為制度權(quán)威樹(shù)立的條件和支撐。再次，監(jiān)督中人大代表權(quán)利與人大權(quán)力的關(guān)系。批評(píng)權(quán)是人大代表的合法權(quán)利。只有行使了這種權(quán)利才能使被監(jiān)督者實(shí)實(shí)在在地感覺(jué)到監(jiān)督的存在。許多地方的經(jīng)驗(yàn)表明，如果每一屆人大中都有一些負(fù)責(zé)、認(rèn)真地行使自己權(quán)利的人大代表，那么就能提高整個(gè)人大系統(tǒng)的活力和創(chuàng)造力�，F(xiàn)在的關(guān)鍵不是迂腐地用集體行權(quán)原則來(lái)約束代表的行為，而應(yīng)該鼓勵(lì)代表充分地行使自己的權(quán)利。最后，監(jiān)督過(guò)程中的技術(shù)手段和人員關(guān)系。必須承認(rèn)，整個(gè)人大系統(tǒng)在管理上技術(shù)手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于黨政部門(mén)，人員的數(shù)量和質(zhì)量上也相對(duì)低于后者。這是長(zhǎng)期形成的。就監(jiān)督而言，應(yīng)該加強(qiáng)信息收集工作所依靠的技術(shù)、資料等方面的建設(shè)。這是監(jiān)督的基礎(chǔ)。同時(shí)，在編制有限的前提下，要開(kāi)展多種形式的培訓(xùn)、機(jī)關(guān)內(nèi)部以及對(duì)外的崗位交流，提高工作人員的能力。一定要重視人大工作人員的能力建設(shè)，他們是提高人大日常運(yùn)行質(zhì)量的關(guān)鍵。

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