李晨：人權(quán)入憲與我國行政訴訟制度的完善

　　一、我國行政訴訟制度在保障人權(quán)方面的缺陷

　　盡管現(xiàn)行行政訴訟法實施后發(fā)揮了重要作用,取得了顯著成果,但囿于其制定時政治、經(jīng)濟的大環(huán)境,我國現(xiàn)行行政訴訟制度已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)社會發(fā)展的要求,一些問題相繼暴露出來,特別是從落實第四次憲法修正案關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”原則的角度審視,現(xiàn)行行政訴訟制度在保障人權(quán)方面的缺陷更加明顯。

　　(一)行政訴訟的受案范圍偏窄。一是將人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)作為行政訴訟受案范圍的標準,導(dǎo)致了公民的政治權(quán)利、受教育權(quán)、文化權(quán)、勞動權(quán)和休息權(quán)等基本權(quán)利在遭受侵害時難以獲得司法救濟。二是將抽象行政行為排除在行政訴訟的審查范圍之外,導(dǎo)致相對人只能通過其他監(jiān)督途徑來解決違法的抽象行政行為問題,這并不是一種經(jīng)濟的制度選擇。三是限制了特別權(quán)力關(guān)系的司法救濟。所謂特別權(quán)力關(guān)系,是指在特定的行政領(lǐng)域內(nèi)公民對行政機關(guān)具有較強附屬性的關(guān)系,包括公法上的勤務(wù)關(guān)系、特別監(jiān)督關(guān)系等。我國行政訴訟法及有關(guān)司法解釋規(guī)定,公務(wù)員對行政機關(guān)的獎懲、任免等影響其權(quán)利義務(wù)的行為不?服不能提起行政訴訟,由此排除了公務(wù)員權(quán)利受到侵害時獲得司法救濟的可能性,形成了這類權(quán)利的司法救濟真空。這不僅違反了“有權(quán)利必有救濟”的現(xiàn)代法治原則,也剝奪了公民的一項基本權(quán)利即訴權(quán)。四是部分行政終局行為沒有納入行政訴訟范圍。我國法律規(guī)定對一些行政終局裁決的情形，相對人即使不服也不能向法院提起行政訴訟，這顯然違背了“任何人不能擔當自己的法官”的自然公正原則，也不利于對公民權(quán)利的保護。

　　(二)當事人資格標準偏嚴。一是對原告資格的限定過嚴。我國行政訴訟法在確定行政訴訟原告資格上采取的是“法律權(quán)利”標準,即只有當相對人的實定法上的權(quán)利遭受到行政主體的具體行政行為侵害時,才可以提起行政訴訟,這一規(guī)定明顯不利于對公民、法人和其他組織權(quán)利的保護。2000年3月,最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)對行政訴訟原告資格的界定標準作出了新的補救性規(guī)定,使原告資格標準由“法律權(quán)利”發(fā)展到“法律上的利害關(guān)系”,但實踐中對此的理解較為混亂,往往還是限定于“直接利害關(guān)系人”,致使許多行政訴訟因起訴人原告資格問題得不到立案或者被裁定駁回起訴,從而剝奪了利害關(guān)系人的訴權(quán)。二是行政訴訟被告的范圍過窄,不利于相對人訴權(quán)的行使。行政訴訟法所確認的行政訴訟被告,僅限于行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織,盡管《若干解釋》將行政訴訟被告的范圍擴充到規(guī)章授權(quán)的組織,但由于對法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織的內(nèi)涵缺乏科學界定,導(dǎo)致實踐中大量的事實上行使某種公權(quán)力的組織不具有行政被告資格。三是行政訴訟被告的確認規(guī)則過于繁瑣。實踐中由于授權(quán)和委托不規(guī)范,臨時機構(gòu)、派出機構(gòu)的設(shè)置缺乏組織法依據(jù),以及聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)的普遍存在,致使相對人難以分辨適格被告,其受損權(quán)益將無法獲得司法救濟。四是對第三人范圍的界定不清楚。行政訴訟法關(guān)于第三人的規(guī)定極為簡略；
《若干解釋》雖然對有關(guān)第三人的規(guī)定作了進一步的補充，但并不涉及對其范圍的界定。范圍上的模糊不清，導(dǎo)致了對第三人的認定非常困難這對于保護非直接利益受到被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,顯然是十分不利的。

　　(三)行政訴訟程序粗疏簡略、可操作性差,嚴重影響了行政訴訟功能的實現(xiàn)。

　　第一,起訴期限不甚合理。《行政訴訟法》規(guī)定的直接起訴期限僅三個月,較民事訴訟法規(guī)定的二年的訴訟時效少了一年零九個月,難以使當事人有充分的機會去認識自己的權(quán)利是否受到具體行政行為侵犯以及能否提出司法救濟請求�！度舾山忉尅穼⑽锤嬷�當事人訴權(quán)或者起訴期限情況下的起訴期限改為二年,并確立了最長期限制度,使關(guān)于期限的規(guī)定有了很大進步,但《若干解釋》對起訴期限的規(guī)定仍有些不夠明確。另外,《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》與《若干解釋》中有關(guān)起訴期限的起算點和期限規(guī)則的內(nèi)涵,以及申請行政復(fù)議的期限與提起行政訴訟的期限的規(guī)定存在沖突。

　　第二,缺少簡易程序,影響行政訴訟效率。英美法系國家的行政裁判所一般都可適用簡易程序、實行獨任審判,大陸法系國家也有在某種情形下可適用獨任審判的規(guī)定。我國行政訴訟法沒有設(shè)置簡易程序,對具體行政案件不加區(qū)分,不論案件性質(zhì)輕重、繁簡與否一律適用普通程序,實行合議制。這種繁簡不分的訴訟程序,不僅浪費了司法資源,而且不利于審判效率的提高。

　　第三,行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定太絕對化。行政訴訟法規(guī)定,人民法院審理行政案件不適用調(diào)解,其立法本意主要是考慮作為被告的行政機關(guān)的職權(quán)是法定的,行政機關(guān)只有依法行使職權(quán)的義務(wù),沒有處分或放棄職權(quán)的權(quán)利。但這一規(guī)定過分強調(diào)了行政權(quán)力與公民權(quán)利的對立性,忽視了它們存在妥協(xié)的可能性,將行政機關(guān)靈活執(zhí)法與依法行政對立起來。事實是在司法實踐中,原告因被告改變具體行政行為而申請撤訴的案件相當多,這說明在訴訟中行政機關(guān)認識到自己做出的具體行政行為違法后,通過調(diào)解程序主動依職權(quán)糾正,能夠達到與人民法院經(jīng)過司法審查最后判決撤銷、變更具體行政行為相同的目的。況且判決帶來的往往是當事人的不滿和訴訟資源的浪費,相比之下,行政訴訟調(diào)解更加符合程序正義和效益原則。

　　第四,行政訴訟的證據(jù)制度缺乏可操作性。行政訴訟法關(guān)于證據(jù)的規(guī)定十分抽象、缺乏可操作性�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)確立了行政訴訟中適用證據(jù)的一系列具體規(guī)則,但其帶有很強的民事證據(jù)規(guī)則色彩,強化了當事人的舉證與對抗權(quán)利,而弱化了在行政訴訟中人民法院依職權(quán)調(diào)取、調(diào)查證據(jù)的權(quán)力。在行政訴訟中,作為原告的相對人與作為被告的行政機關(guān)的對抗力量懸殊,弱化職權(quán)主義無疑是非常不利于作為原告的行政相對人的。

　　第五,裁判形式不能滿足司法實踐的需要。行政訴訟的裁判形式,涉及到法律保護的方法問題,直接關(guān)系到行政訴訟目的的實現(xiàn)程度和對當事人合法權(quán)益保護的力度�，F(xiàn)有的六種行政訴訟裁判形式與行政訴訟類型的多樣性不符,無法為當事人提供全面完整的救濟。

　　(四)行政訴訟制度的權(quán)威性偏低。十多年的行政審判實踐表明,我國行政訴訟制度的權(quán)威性不適應(yīng)其憲政價值的要求,其重要原因是我國行政訴訟體制先天不足,導(dǎo)致“諸侯化的地方司法”。我國人民法院的設(shè)置與行政區(qū)劃一致,法院的人員編制、經(jīng)費工資、司法裝備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受制于地方政府,法官的任免、人事管理受地方黨政領(lǐng)導(dǎo)。在這種存在隸屬和依附關(guān)系的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制下,社會公眾對司法有否足夠的能力處理行政訴訟案件表示懷疑,擔心法院偏袒行政機關(guān)而“不愿告”、“不敢告”;處于被告地位的行政機關(guān)則常常不把法院放在眼里而不應(yīng)訴、不答辯、不出庭,致使行政訴訟制度難以樹立應(yīng)有的司法權(quán)威。

　　三、完善我國行政訴訟制度的思考

　　(一)重新定位行政訴訟的目的�，F(xiàn)行行政訴訟法對訴訟目的的定位是既保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,又維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。這一規(guī)定的缺陷在于不應(yīng)當將“維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)”作為行政訴訟的目的之一,更不應(yīng)當將“維護”放在“監(jiān)督”之前,因其與行政訴訟的本質(zhì)是背道而馳的。行政訴訟的本質(zhì)是通過司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督來保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,“維護”是“監(jiān)督”的結(jié)果,而不是行政訴訟的目的。因此,應(yīng)取消“維護”,突出“保護”,強化“監(jiān)督”,將我國行政訴訟的目的定位在保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)上,以實現(xiàn)行政訴訟的宗旨。

　　(二)擴大行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍問題,是實現(xiàn)行政訴訟保護人權(quán)功能要解決的首要問題。行政訴訟法在修改時,應(yīng)從以下幾個方面來擴展行政訴訟的受案范圍:一是將保護范圍從人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)擴展到憲法賦予公民的各項基本權(quán)利,充分體現(xiàn)國家尊重和保障人權(quán)的憲法原則。二是考慮到一些規(guī)章及規(guī)章以下的“紅頭文件”的制定程序簡單粗糙、隨意性大、透明度差,并帶有濃厚的地方和部門保護主義色彩的現(xiàn)狀,應(yīng)將規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件納入行政訴訟受案審查的范圍。三是將內(nèi)部行政行為納入受案范圍,使廣大公務(wù)員和其他公民在窮盡行政機關(guān)或者事業(yè)單位的內(nèi)部救濟渠道后,能夠獲得最終的司法救濟。四是將行政終局裁決納入受案范圍。WTO司法審查原則要求,一切不符合WTO規(guī)則的政府行為,只要遭受侵害的當事人提出申請,都可以通過有效的監(jiān)督審查機制予以糾正。根據(jù)我國加入WTO議定書的承諾，全國人大常委會已通過立法，取消了知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域有關(guān)行政機關(guān)對商標及部分專利確權(quán)糾紛的最終裁決權(quán)。目前行政機關(guān)在公民出入境管理，自然資源確權(quán)等領(lǐng)域中的終局裁決權(quán)也應(yīng)在修改行政訴訟法時予以取消。

　　(三)完善行政訴訟當事人制度。我國行政訴訟當事人制度的完善應(yīng)著重考慮以下幾點:一是放寬原告資格。將現(xiàn)行立法上確定原告資格采取的“合法權(quán)益”標準和司法解釋上采取的“法律上的利害關(guān)系”標準,修改為“與行政行為有利害關(guān)系的當事人可以依法提起行政訴訟”。除了國防、外交等國家行為以外,對于其他的行政行為,只要合法權(quán)益受其影響,任何公民、法人或者其他組織都可以提起行政訴訟。對于侵害公共利益的行政行為,應(yīng)當建立以檢察機關(guān)為主,以公民、法人或者其他組織為輔的公益訴訟主體制度,賦予公民原告資格,并且允許一些社會團體為了公共利益而提起行政訴訟。二是簡化、健全被告制度。堅持誰行為、誰負責的原則,只要某個法律上的主體具有行政職權(quán),且在行使行政職權(quán)過程中是以自己名義作出的行政行為,他就應(yīng)當成為行政訴訟的被告而對自己的行為負責。為此,行政訴訟的被告不應(yīng)僅限于行政機關(guān)，而應(yīng)從解決社會糾紛和保護相對人訴權(quán)的目的出發(fā)，將行政訴訟被告的范圍擴充至公務(wù)法人，如足球協(xié)會、會計師協(xié)會等行業(yè)協(xié)會。

三是完善行政訴訟第三人制度。應(yīng)當根據(jù)行政訴訟的基本原理對行政訴訟第三人的范圍進行重新界定，應(yīng)適當放寬行政訴訟第三人的條件,讓與被訴行政行為有利害關(guān)系的人(包括行政主體)都能作為當事人參加行政訴訟,保護自身的合法權(quán)益。

　　(四)構(gòu)建獨立的行政訴訟程序。保障人權(quán)是行政訴訟追求的目的,而正當程序是人權(quán)保障目標實現(xiàn)的最佳中介。借鑒各國行政訴訟程序制度的經(jīng)驗,結(jié)合我國十多年的行政審判實踐,筆者認為,我國應(yīng)當根據(jù)行政訴訟的特點構(gòu)建獨立、完整、可操作的行政訴訟程序,使之從民事訴訟中完全脫離開來,具體可從以下五個方面著手:

　　第一,延長起訴期限。可根據(jù)行政機關(guān)是否送達行政決定、是否告知訴權(quán)等不同情況,確定不同的期限規(guī)則。具體可以送達行政決定的時間為起訴期限的起算點,送達行政決定并告知訴權(quán)的,起訴期限為十五日至三個月;送達行政決定但沒有告知訴權(quán)的,起訴期限為二年;未送達行政決定的,起訴期限從當事人知道或應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起二年;最長期限確定為二十年為宜。確立期限中斷和延長制度,規(guī)定當事人在法定時效期限內(nèi)有過權(quán)利主張的,起訴時效可以重新計算;當事人有正當理由時可以延長起訴期限。此外,還應(yīng)相應(yīng)地修改行政99人權(quán)入憲與我國行政訴訟制度的完善復(fù)議法,以協(xié)調(diào)行政復(fù)議申請期限和起訴期限的沖突。

　　第二,增設(shè)行政訴訟簡易程序,實行案件繁簡分流。對于案情簡單、爭議標的較小、案情性質(zhì)輕微且影響不大的行政案件,由雙方當事人協(xié)商或者法院審查后決定是否適用簡易程序。同時,起訴、答辯、庭前證據(jù)交換、庭審調(diào)查、法庭辯論程序也要相應(yīng)簡化,以提高訴訟效率。

　　第三,引入行政訴訟調(diào)解機制。行政訴訟調(diào)解主要適用于當事人以民事爭議的解決為最終目的的案件、行政機關(guān)有義務(wù)作為而不作為或者拒絕作為的案件以及行政賠償、行政補償、行政合同案件。應(yīng)當將合法性原則確立為行政訴訟調(diào)解的基本原則,堅持在對行政行為的合法性進行審查的基礎(chǔ)上,依法進行調(diào)解。

　　第四,完善行政訴訟證據(jù)制度。可以根據(jù)案件的不同性質(zhì)和情況,確立以“明顯優(yōu)勢證明標準”為原則,“優(yōu)勢證明標準”和“排除合理懷疑證明標準”為補充的證明標準。在證據(jù)的調(diào)取、調(diào)查方面,應(yīng)強化職權(quán)主義,加大法院的證據(jù)調(diào)取權(quán)和證據(jù)調(diào)查權(quán),彌補原告對抗能力的先天不足,真正實現(xiàn)行政訴訟中的實體正義。

　　第五,重構(gòu)行政判決的種類。從國外的經(jīng)驗和我國的實際需要出發(fā),行政訴訟法在修改時應(yīng)設(shè)定以下行政判決種類:(1)撤銷判決。適用于行政機關(guān)實施了違法行為,(點擊此處閱讀下一頁)

　　原告請求對之予以撤銷時。撤銷判決又分單純撤銷和撤銷后重新作出兩種。(2)禁令判決。即禁止行政機關(guān)實施一定的行為,主要適用于行政機關(guān)違法實施某種行為時。(3)履行判決。適用于行政機關(guān)不履行法定職責時。(4)確認判決。即確認某種法律關(guān)系是否存在或行政機關(guān)的行為是否違法。(5)變更判決。適用于顯失公正的行政處罰案件、行政裁決案件和行政合同案件等。(6)駁回訴訟請求判決。適用于原告的訴訟請求不成立時。(7)情況判決。適用于原告的請求合理,但出于公共利益的考慮,法院不能完全支持原告的請求時。(8)自為判決。當法院判決行政機關(guān)重新作為而行政機關(guān)不作為時,法院可以代替行政機關(guān)作為。

　　(五)創(chuàng)新行政審判體制。行政審判體制的改革是一項系統(tǒng)工程,涉及國家政治體制、司法體制整體性的結(jié)構(gòu)化改革,近期可以實現(xiàn)的目標是圍繞行政審判的獨立性、公正性和權(quán)威性,創(chuàng)建一些保障性的制度。一是提高行政案件的審級。基層法院不再受理行政案件,一審行政案件由中級法院受理。凡是以政府為被告的行政案件,原告有權(quán)要求由與被告的上級政府同級的人民法院管轄。二是擴大選擇管轄和指定管轄的范圍。允許原告選擇被告所在地以外的第三地人民法院管轄或者通過上級人民法院指定管轄,建立交叉管轄制度。三是建立行政審判巡回法庭。在現(xiàn)有行政審判體制的基礎(chǔ)上,設(shè)立最高法院和省高級法院行政審判巡回法庭,處理當事人訴訟不便的行政案件、中級法院應(yīng)當受理而拒絕受理的行政案件、執(zhí)行機關(guān)拖延執(zhí)行或抗拒執(zhí)行判決的案件。四是完善行政訴訟案件與非訴行政案件的執(zhí)行措施。以行政相對人為被執(zhí)行人的,由行政機關(guān)依據(jù)行政強制法的有關(guān)規(guī)定負責執(zhí)行法院的判決；
以行政機關(guān)為被執(zhí)行人的，由人民法院負責執(zhí)行。同時，健全對拒不執(zhí)行法院裁判的責任追究程序，對拒不執(zhí)行法院裁判的被告方的行政首長由權(quán)力機關(guān)予以罷免。五是建立法官的職務(wù)保障、生活保障安全保障和任職資格及晉升制度,保障法官能夠無私無畏地公正司法。

　　(六)建構(gòu)行政法院制度。從依法治國的長遠考慮,解決我國行政審判體制問題的最根本出路是建立專門的行政法院。行政法院的設(shè)置不應(yīng)與行政區(qū)劃重疊,可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況和人口分布情況以及便利訴訟的原則,按地域劃分若干司法管轄區(qū)設(shè)置。行政法院的經(jīng)費由國家財政撥付,人、財、物權(quán)由最高行政法院集中掌握,不再依賴于地方,也不再受其他行政機關(guān)控制。建構(gòu)我國的行政法院制度是法治社會發(fā)展的必然趨勢,應(yīng)該成為整個司法制度改革的一個突破口。

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