我國(guó)公共服務(wù)改革和發(fā)展中的政府監(jiān)管問(wèn)題

　　內(nèi)容摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在公共服務(wù)（Public Services）供給方面發(fā)揮著直接提供、資金供給和監(jiān)管三種作用。目前我國(guó)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了供給主體多元化，但存在覆蓋領(lǐng)域窄、財(cái)政供養(yǎng)不規(guī)范、績(jī)效管理不嚴(yán)格、過(guò)度市場(chǎng)化又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管等問(wèn)題。深化事業(yè)單位改革、改善公共服務(wù)必須要完善政府管理體制，通過(guò)必要的財(cái)政支持提供全覆蓋的基本公共服務(wù)，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估、強(qiáng)化政府監(jiān)管，以保證公共服務(wù)全覆蓋、高效率和高質(zhì)量。

　　關(guān)鍵詞：公共服務(wù)，政府監(jiān)管，政府內(nèi)部監(jiān)管

　　為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展及建立和諧社會(huì)，必須加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能。十六屆四中全會(huì)明確提出：“推動(dòng)政府依法行政，加快轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。如何動(dòng)員多種資源、通過(guò)多種形式有效地提供公共服務(wù)，如何在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)建立有效的管理制度以保證公共服務(wù)提供的公平性、質(zhì)量和效率，是黨和政府在執(zhí)政理念、制度建設(shè)和行政能力上面臨的多重挑戰(zhàn)。?

　　一、公共服務(wù)與公共服務(wù)監(jiān)管?

　�。ㄒ唬┕�共服務(wù)與政府責(zé)任?

　　“公共服務(wù)是指提供給大眾的具有以下特性的任何一種服務(wù)：在這些服務(wù)的提供過(guò)程方面存在著潛在的嚴(yán)重市場(chǎng)失靈（被寬泛地解釋為公平與效率原因），這說(shuō)明了政府介入的合理性，政府介入的方式包括生產(chǎn)、資助和監(jiān)管”（Grout & Stevens，2003）。這里所討論的公共服務(wù)，是指?jìng)鹘y(tǒng)上在我國(guó)由事業(yè)單位提供的科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等具有準(zhǔn)公共物品或半公共物品特征的社會(huì)服務(wù)事業(yè)。?

　　由于存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、不對(duì)稱信息、外部性以及社會(huì)公平問(wèn)題等，不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制提供公共服務(wù)。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府都必須深度介入和積極干預(yù)公共服務(wù)的供給。政府干預(yù)的主要方式包括直接提供公共服務(wù)、付費(fèi)購(gòu)買公共服務(wù)和對(duì)多種服務(wù)供給主體進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)傳統(tǒng)的公共服務(wù)如基礎(chǔ)教育，世界上大部分國(guó)家都由政府開(kāi)辦的機(jī)構(gòu)直接提供。在基本醫(yī)療服務(wù)方面，英法等國(guó)主要由政府直接開(kāi)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供；
美國(guó)、荷蘭等國(guó)也有政府開(kāi)辦的醫(yī)院，但更多依靠政府、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和個(gè)人提供資金，向盈利和非盈利的醫(yī)院購(gòu)買服務(wù)，同時(shí)由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織等對(duì)服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管。?

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本特征就是政府在向全民提供基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療保障服務(wù)等基本公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任。與現(xiàn)代財(cái)政制度相伴而生的就是有效的公共審計(jì)制度，保證政府開(kāi)支的公平性和有效性。?

　�。ǘ�）公共服務(wù)監(jiān)管?

　　在過(guò)去二十多年，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，其主要內(nèi)容之一就是在傳統(tǒng)的、政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，即分離政府作為公共服務(wù)購(gòu)買者和供給者的職能，引入其它非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，通過(guò)一種競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。一些發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家也在不同程度上實(shí)施公共服務(wù)的市場(chǎng)化取向的改革。建立完善的監(jiān)管體系、加強(qiáng)政府監(jiān)管職能是改革的重要內(nèi)容之一。?

　　廣義上的監(jiān)管是指監(jiān)管者“運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”，以干預(yù)各種行為主體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，包括產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量、進(jìn)入和退出等經(jīng)濟(jì)性內(nèi)容以及安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)性內(nèi)容（Breyer，1982；

Hood等，1999）。監(jiān)管是克服自然壟斷、信息不對(duì)稱、外部性以及解決公平性問(wèn)題的重要手段。?

　　相對(duì)于傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)（Administrative System）的層級(jí)制結(jié)構(gòu)和命令與控制模式，監(jiān)管的本質(zhì)與核心在于它是一種基于規(guī)則的管理。隨著市場(chǎng)的擴(kuò)展和分工的深化，交易活動(dòng)的復(fù)雜程度越來(lái)越高，政府在通過(guò)有效的監(jiān)管以保證市場(chǎng)有效運(yùn)行及社會(huì)和諧發(fā)展方面的作用變得越來(lái)越重要。過(guò)去一個(gè)世紀(jì)全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程，同時(shí)也是政府監(jiān)管職能不斷擴(kuò)展和完善的過(guò)程，這導(dǎo)致了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家作為監(jiān)管國(guó)家（Regulatory State）的興起（Moran 2002; Glaser & Shleifer, 2003）。?

　　公共服務(wù)監(jiān)管是指，政府運(yùn)用公共權(quán)力制定和實(shí)施規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，以約束（政府內(nèi)或政府外）獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，以確保公共服務(wù)的提供效率和公平。?

　　從監(jiān)管所約束的對(duì)象的角度來(lái)看，對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管可以分為政府內(nèi)監(jiān)管（regulation inside government或regulation within government）和商業(yè)性監(jiān)管（regulation of business）。?

　　英國(guó)監(jiān)管領(lǐng)域劃分，包括政府內(nèi)部監(jiān)管（略）

　　資料來(lái)源：OECD 2004。

　　商業(yè)性監(jiān)管是指對(duì)私人機(jī)構(gòu)商業(yè)行為的監(jiān)管，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)所有市場(chǎng)參與者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所進(jìn)行的監(jiān)管，通過(guò)監(jiān)管糾正市場(chǎng)缺陷，保證有效競(jìng)爭(zhēng)（Breyer，1982）。?

　　政府內(nèi)監(jiān)管是一個(gè)較新的概念，是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要發(fā)展領(lǐng)域之一，它是指“某一公共行政部門(mén)具有授權(quán)，能夠在保持距離的情況下監(jiān)管另一部門(mén)、運(yùn)用一攬子工具來(lái)審核被監(jiān)管部門(mén)的行為并在必要時(shí)?予以糾正”（Hood，et. al，1999；
OECD，2004）。在傳統(tǒng)的?行政管理體制下，政府政策制訂和實(shí)施、資金使用和審計(jì)、行為監(jiān)督和管理等實(shí)行一體化（Yarrow， 2004）。由于傳統(tǒng)行政管理模式所暴露的激勵(lì)問(wèn)題、部門(mén)利益問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)、政府機(jī)構(gòu)之間以及不同級(jí)別的政府之間施加有效的控制措施就變得十分必要，這就導(dǎo)致了政府內(nèi)監(jiān)管的興起（Hood等，1999）。傳統(tǒng)的政府內(nèi)監(jiān)管部門(mén)包括公共審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)等。在一些領(lǐng)域，如教育和衛(wèi)生，政府主辦的機(jī)構(gòu)是公共服務(wù)的主要提供者，政府設(shè)立了專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，這樣，公共服務(wù)的政策、供給和監(jiān)管在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)某種形式上的分離。?

　　公共服務(wù)監(jiān)管的主要內(nèi)容包括準(zhǔn)入資格、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、成本效益、普遍服務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)秩序、公共補(bǔ)貼、不分配利潤(rùn)政策的執(zhí)行等（詳見(jiàn)課題組報(bào)告）。?

　　二、我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)管理體制的歷史沿革和存在的問(wèn)題?

　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，公共服務(wù)改革已成為一個(gè)世界性話題。已經(jīng)建立了政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給體系的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其改革的重心在于更多地引入市場(chǎng)機(jī)制以提高公共服務(wù)的效率；
而中東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家則是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向?qū)�傳統(tǒng)的、政府包攬一切的公共服務(wù)體系進(jìn)行重構(gòu)；
發(fā)展中國(guó)家則希望通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制廣泛動(dòng)員各種資源增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力。中國(guó)公共服務(wù)改革有獨(dú)特的歷史起點(diǎn)，我們面臨的問(wèn)題是：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)落后的現(xiàn)階段，如何在加強(qiáng)政府對(duì)提供全覆蓋的基本公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量來(lái)改善公共服務(wù)供給范圍和提高效率。盡管起點(diǎn)不同，但問(wèn)題的本質(zhì)都是：政府應(yīng)該干預(yù)什么、如何進(jìn)行干預(yù)。?

　　（一） 計(jì)劃體制下的“命令與控制”模式?

　　新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了國(guó)家包辦一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)也成為國(guó)家的一項(xiàng)重要任務(wù)并內(nèi)在于計(jì)劃體系之中，而提供公共服務(wù)的主體是千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)“事業(yè)單位”，這些事業(yè)單位接受“政府主管部門(mén)”的直接管理。在這種典型的“命令與控制”模式中，國(guó)家直接提供服務(wù)，擁有全部相關(guān)資產(chǎn)，借助于行政指令通過(guò)一套完整的層級(jí)體系將資源分派到事業(yè)單位。在同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制下，這種行政主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式在提供與我國(guó)發(fā)展階段相適應(yīng)的公共服務(wù)方面取得了一定的效果，其中包括在廣大農(nóng)村建立了初步的醫(yī)療衛(wèi)生體系和基礎(chǔ)教育體系。但公共服務(wù)的供給仍然存在嚴(yán)重短缺。?

　�。ǘ�）市場(chǎng)化指向的公共服務(wù)體系重構(gòu)?

　　1978年改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，人民收入水平也出現(xiàn)了大幅度提高，導(dǎo)致公共服務(wù)的需求增加。同時(shí)收入水平差距的拉大以及價(jià)值觀和個(gè)人偏好的多樣化還引起了公共服務(wù)需求的多樣化。在事業(yè)單位改革和公共服務(wù)體系重構(gòu)的過(guò)程中，為了不斷擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍、滿足多樣化需求、改進(jìn)效率，就需要鼓勵(lì)包括國(guó)有的事業(yè)單位、民間商業(yè)機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多種主體更有效地提供公共服務(wù)。?

　　在公共服務(wù)供給方面，政府沒(méi)有為提供全覆蓋的基本公共服務(wù)提供財(cái)政保障，而是通過(guò)“脫鉤、下放”的事業(yè)單位改革，使很多事業(yè)單位成為相對(duì)獨(dú)立自主的管理主體和利益主體。社會(huì)資本開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，并且在迅速成長(zhǎng)，國(guó)家統(tǒng)包、直接提供全部(但并非全覆蓋)公共服務(wù)的格局已經(jīng)打破。在教育領(lǐng)域，2004年底，全國(guó)民辦教育機(jī)構(gòu)7.8萬(wàn)所，在校學(xué)生1769萬(wàn)人，占總數(shù)的比例分別為15%和7%。醫(yī)療領(lǐng)域，大量民辦盈利性機(jī)構(gòu)主要集中在診所、衛(wèi)生所、護(hù)理站或醫(yī)務(wù)室，政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)中擁有81%的醫(yī)院病床和97%的衛(wèi)生院病床。但公立醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是醫(yī)療和藥品收入，客觀上已經(jīng)高度市場(chǎng)化。根據(jù)衛(wèi)生部2003年的統(tǒng)計(jì)，2002年公立醫(yī)院財(cái)政平均補(bǔ)助僅占醫(yī)院總收入的8.7%，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位通過(guò)服務(wù)收費(fèi)（包括藥品零售）從市場(chǎng)上獲取的收入占總收入的90%以上。2002年政府在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面的支出僅占全社會(huì)總支出的15%（OECD國(guó)家2002年平均為72%，美國(guó)為44%），占財(cái)政總支出的比例不足4%（OECD國(guó)家大部分在20%以上，市場(chǎng)化程度最高的美國(guó)為24%）。大多數(shù)公立醫(yī)院逐步向市場(chǎng)化和逐利化的方向發(fā)展，應(yīng)承擔(dān)的基本醫(yī)療服務(wù)功能日益弱化。

　　政府在基本公共服務(wù)特別是基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生保障方面財(cái)政投入不足，且有限的財(cái)政投入在分配上嚴(yán)重不公平，使得一些低收入人群很難享受到基本公共服務(wù)。公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了多種所有制的供給主體，但在市場(chǎng)化取向的改革中忽略了政府監(jiān)管體系的建立，影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。?

　　（三）我國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管存在的問(wèn)題?

　　一方面，政府在基礎(chǔ)公共服務(wù)供給方面財(cái)政保障不足，各級(jí)政府、各個(gè)管理部門(mén)、各類事業(yè)單位在公共服務(wù)供給方面的職能和責(zé)任不清楚、不落實(shí)，沒(méi)有建立政府內(nèi)的有效監(jiān)管機(jī)制。另一方面，過(guò)度的市場(chǎng)化以及滯后的監(jiān)管體系建設(shè)導(dǎo)致教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障等公共服務(wù)領(lǐng)域普遍存在價(jià)格高、質(zhì)量差、效率低、服務(wù)供給不公平、腐敗嚴(yán)重等問(wèn)題，引起人民群眾嚴(yán)重不滿。?

　　1.政府職能不清?

　　從總體上看，現(xiàn)代預(yù)算制度的缺失、公共審計(jì)的不完善、中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)方面劃分不合理，導(dǎo)致了為全社會(huì)提供基本公共服務(wù)方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理體制上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的模式，很多政府主管部門(mén)同時(shí)扮演著事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費(fèi)者、監(jiān)管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，政府多重角色之間存在嚴(yán)重利益沖突，妨礙了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和效率的改進(jìn)。?

　　2.管理權(quán)責(zé)不明?

　　目前，在科、教、文、衛(wèi)、體等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)主管部門(mén)承擔(dān)了相應(yīng)的政策和管理職能，而另外眾多職能部門(mén)參與登記、人事、財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥付、價(jià)格等方面管理。盡管從表面上看來(lái)，在社會(huì)公共服務(wù)各領(lǐng)域都設(shè)立了相關(guān)的“負(fù)責(zé)”機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上，各主管部門(mén)的責(zé)任或者是模糊的，或者是不合理的，“越位、錯(cuò)位、缺位”的現(xiàn)象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可問(wèn)責(zé)的管理體制導(dǎo)致了目前公共服務(wù)出現(xiàn)的價(jià)格、質(zhì)量、效率和覆蓋不足等問(wèn)題。?

　　3.監(jiān)管規(guī)則不完善、執(zhí)行機(jī)制不健全?

　　經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已經(jīng)建立了公共服務(wù)的基本法律法規(guī)體系。但監(jiān)管規(guī)則體系還存在著很多問(wèn)題，集中體現(xiàn)在以下兩方面：第一，規(guī)則體系缺乏統(tǒng)一性，不同位階和部門(mén)的法律法規(guī)之間存在沖突，地方法規(guī)與國(guó)家法規(guī)之間存在矛盾；
第二，法規(guī)體系陳舊落后，不能適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的要求。?

　　更大的問(wèn)題還在于規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制不健全。首先，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間過(guò)于密切的關(guān)系，使得監(jiān)管規(guī)則很難得到有效執(zhí)行；
其次，政事不分還使得規(guī)則執(zhí)行缺乏公平性，在很多領(lǐng)域存在基于部門(mén)、所有制或地區(qū)的歧視；
第三，現(xiàn)有的司法體制和行政管理能力也制約了規(guī)則的執(zhí)行能力。?

　　4.監(jiān)管治理機(jī)制不健全?

　　有效的監(jiān)管治理（regulatory governance）要求監(jiān)管功能的實(shí)現(xiàn)不僅要注重各種工具的設(shè)計(jì)、實(shí)施以及工具之間的協(xié)調(diào)配合，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　還要注重更為寬泛的問(wèn)題，如透明度、可問(wèn)責(zé)性、效率、適應(yīng)性和一致性。?

　　在政府對(duì)公共服務(wù)管理的過(guò)程中，政府部門(mén)仍然發(fā)揮著主導(dǎo)甚至唯一的作用，包括行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者保護(hù)群體、服務(wù)提供機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者的積極性如媒體的作用未得到有效調(diào)動(dòng)。?

　　三、在完善公共服務(wù)體制的過(guò)程中加強(qiáng)政府監(jiān)管?

　　建立有效的監(jiān)管體系，對(duì)于公共服務(wù)事業(yè)改革和持續(xù)發(fā)展，對(duì)于政府公共服務(wù)職能的完善，對(duì)于有效的公共服務(wù)管理體制的建立，都具有基礎(chǔ)性的作用。?

　�。ㄒ唬┩晟粕鐣�(huì)公共服務(wù)的法律框架?

　　在憲法層面進(jìn)一步明確政府提供基本公共服務(wù)的義務(wù)，要求政府采取必要的措施建立覆蓋全社會(huì)的公共服務(wù)體系，以保障全體公民享受基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。?

　　建立和完善現(xiàn)代公共財(cái)政制度，建立規(guī)范的財(cái)政供養(yǎng)制度，并通過(guò)相關(guān)法律明確中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。?

　　建立、修正相關(guān)的法律，明確政府、公民和不同形式的組織部門(mén)在提供和消費(fèi)公共服務(wù)方面的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。明確包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的不同服務(wù)供給主體的法律地位和稅負(fù)義務(wù)。

　　以貫徹依法行政綱要，實(shí)施行政許可法為契機(jī)，建立依法行政的理念、程序和實(shí)施機(jī)制，并在法律上保證公共服務(wù)事業(yè)放開(kāi)準(zhǔn)入、依法監(jiān)管。?

　　（二） 合理界定政府職能?

　　界定政府在公共服務(wù)領(lǐng)域作為服務(wù)供給者、出資者和監(jiān)管者的不同職能。?

　　改變“政事不分、管辦不分”的局面，建立合理、透明的檢查和考核機(jī)制，在事業(yè)單位內(nèi)部建立起完善的治理機(jī)制。充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢等部門(mén)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)（performance auditing）的重要作用。?

　�。ㄈ�） 建立多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系?

　　強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，形成包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、多種行業(yè)自律組織、多級(jí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、多渠道的傳媒和公眾監(jiān)督在內(nèi)的現(xiàn)代監(jiān)管體系。在由政府部門(mén)提供公共服務(wù)的領(lǐng)域加強(qiáng)“政府內(nèi)監(jiān)管”，改變政府部門(mén)自己制定政策、自己執(zhí)行政策、自我進(jìn)行評(píng)估的格局。公共服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管體系建設(shè)，應(yīng)該納入到我國(guó)行政管理體制改革的總體安排之中。?

　　政府對(duì)公共服務(wù)的有效監(jiān)管應(yīng)該遵從現(xiàn)代監(jiān)管體系的一些基本原則，這些原則反映了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)的一些本質(zhì)特征：第一，公平對(duì)待參與市場(chǎng)交易的各種市場(chǎng)主體；
第二，監(jiān)管內(nèi)容清楚，監(jiān)管程序完善，監(jiān)管過(guò)程透明；
第三，建立一支包括行業(yè)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師、會(huì)計(jì)師、財(cái)務(wù)分析師等組成的穩(wěn)定的專家隊(duì)伍；
第四，及時(shí)而公平地進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究；
第五，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于被監(jiān)管主體，保證不被監(jiān)管對(duì)象俘獲；
第六，通過(guò)立法建立相關(guān)的制度對(duì)監(jiān)管者實(shí)施監(jiān)管和考核，追究相關(guān)責(zé)任。其中，建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制是政府管理體制改革和監(jiān)管體系建設(shè)的核心任務(wù)，也是建立依法行政的現(xiàn)代行政管理體制的基本要求。?

　　中國(guó)公共服務(wù)監(jiān)管體系框架（略）

　�。ㄋ模� 提高政府的監(jiān)管能力?

　　必須加快政府管理社會(huì)服務(wù)事業(yè)能力，其中主要包括建立完善的監(jiān)管組織體系，規(guī)范透明的監(jiān)管程序，專業(yè)化和有責(zé)任心的監(jiān)管隊(duì)伍，以及建立以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的高效監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)。

　　四、結(jié)論?

　　在全面建設(shè)小康和建立和諧社會(huì)的過(guò)程中，政府必須切實(shí)履行向全社會(huì)公平、有效地提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，其中最基本也最重要的就是在完善的預(yù)算和審計(jì)制度基礎(chǔ)上，履行提供基本公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任。現(xiàn)實(shí)的情況是，在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了多種所有制形式的服務(wù)供給主體，所以，政府應(yīng)同時(shí)履行作為公共服務(wù)生產(chǎn)者、購(gòu)買者和監(jiān)管者的多重職責(zé)。目前，無(wú)論是政府內(nèi)的監(jiān)管，還是針對(duì)不同所有制主體的商業(yè)性監(jiān)管都嚴(yán)重滯后于公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，政府監(jiān)管職能的缺位是導(dǎo)致公共服務(wù)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)諸多矛盾的重要原因之一。?

　　公共服務(wù)管理體制建設(shè)的基本思路是：在建立和完善全覆蓋、高效率、基本公平的公共服務(wù)體系過(guò)程中，政府監(jiān)管體系建設(shè)要同政府財(cái)政責(zé)任的強(qiáng)化、服務(wù)主體的有效治理、競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)供給格局的形成等方面的改革同步推進(jìn)。如果選擇主要依靠政府舉辦的機(jī)構(gòu)作為提供公共服務(wù)的主體，則監(jiān)管體制建設(shè)的重心應(yīng)是建立高效的“政府內(nèi)監(jiān)管”體系，以一種保持距離型的方式實(shí)現(xiàn)政策制定、監(jiān)管和服務(wù)供給的有效協(xié)調(diào)和制衡。如果選擇鼓勵(lì)多種服務(wù)供給主體以競(jìng)爭(zhēng)性的方式提供公共服務(wù)，則監(jiān)管改革的重心則是建立包括政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者保護(hù)組織參與以及傳媒監(jiān)督在內(nèi)的完善的現(xiàn)代監(jiān)管體系。這對(duì)于提高公共服務(wù)部門(mén)的效率、確保社會(huì)公平有著重要而長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。監(jiān)管是在一定的政治、法律和經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)揮作用的。突出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府監(jiān)管職能，不一定要求馬上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同政府政策部門(mén)在組織上的分離，但從長(zhǎng)期看，建立功能明確、組織獨(dú)立、問(wèn)責(zé)機(jī)制嚴(yán)格的多維度監(jiān)管體系，是建立一個(gè)公平、高效、完善的公共服務(wù)體系的基本發(fā)展方向。?

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　　作者：發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部 高世楫?陳偉　張安（國(guó)家發(fā)展改革委?經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）

　　來(lái)源: 國(guó)研網(wǎng)國(guó)研報(bào)告

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