趙曉力：信訪的制度邏輯

　　近年來，對中國信訪制度的主要批評，是認(rèn)為信訪并非一種規(guī)范的糾紛解決機制，應(yīng)該用更符合法治的方法來取代。但這些批評未能理解到，為甚么在已經(jīng)建立了行政覆議和行政訴訟制度的今天，大批民眾還是選擇了信訪。是否廢除信訪制度就會取得正本清源的效果？本文認(rèn)為，信訪制度是嵌套在中國現(xiàn)行的整體政府過程中的，除非中國現(xiàn)行政府過程發(fā)生較大的變化，否則，廢除信訪制度，也不會發(fā)揮正本清源的效果。

　　一、逐級上訪與越級上訪

　　中國《憲法》第二十七條規(guī)定：「一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)�！沟谒氖�一條規(guī)定：「中華人民共和國公民對於任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；
對於任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害�！惯@些規(guī)定，可以看做是信訪的憲法依據(jù)。

　　但憲法依據(jù)并不等於制度邏輯。國務(wù)院1996年《信訪條例》把《憲法》第四十一條所說的「向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉」，具體化為「信訪人的信訪事項應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機關(guān)或者其上一級行政機關(guān)提出」（第十條），是行政機關(guān)，而不是任何機關(guān)；
是有權(quán)機關(guān)和其上一級機關(guān)，而不是任何一級政府。2005年新《信訪條例》也基本上維持了這一規(guī)定：「信訪人採用走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出�！梗ǖ谑�六條）

　　中國政府過程的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有五級黨政政府（在農(nóng)村地區(qū)有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部），城市比農(nóng)村少一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（直轄市再少一級──地市級），但又多一級「單位」。上下級黨政政府之間等級森嚴(yán)，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負(fù)責(zé)的嵌套機制。這意味著，中央政府其實并不能形成中央集權(quán)，除了少數(shù)例外，它只能直接管到省、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

　　這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權(quán)力，所以上訪有時候會對上級政府「賦權(quán)」──賦予它管理下級政府的權(quán)力；
如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負(fù)責(zé)的卻是本級政府。

　　這就形成了中國信訪制度的一大特色：容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。比如，廣東省1996年曾制定了《廣東省實行群眾逐級上訪和分級受理制度的暫行辦法》，江蘇省、內(nèi)蒙古自治區(qū)也分別制定了《江蘇省實行逐級上訪和分級受理制度暫行規(guī)定》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)群眾逐級上訪和分級受理辦法（暫行）》等。

　　然而，上訪者在明白這個道理之后，卻有更大的動力進行越級上訪。上訪者傾向於相信，他所反映有問題的政府，跟其上一級政府免不了要「官官相護」，因為如果他反映的問題確實存在，按照這個制度邏輯，上一級政府也是有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的。只有再上一級政府，或者更高級的政府，才沒有官官相護的嫌疑。比如，如果上訪者要反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題，那么在其眼里，縣政府是不可相信的，只有地市級和更高級別的政府，由於對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有直接約束責(zé)任，才可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做出公正的處理。

　　但下管一級和向上負(fù)責(zé)的制度邏輯，又使得哪怕是越級上訪在層層批轉(zhuǎn)之后，最終還是由縣政府來處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上訪者也明白這一點，但他認(rèn)為，如果有更高級政府的「尚方寶劍」在手，縣政府在「官官相護」的時候便會有所忌憚。

　　在上訪者看來，最沒有「官官相護」嫌疑的是中央政府。所以，上訪的最終目的往往是「千方百計進京城」。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%，地級上升0.3%，而縣級反而下降了2.4%.另外，中央和國家機關(guān)受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長1.

　　這也造成了一個以北京為圓心的上訪高發(fā)地域。北京周圍的幾個省份無一例外成為上訪大省。山東某地的法官告訴我，他們當(dāng)?shù)赜袔讉�村莊由於離鐵路比較近，民眾去北京很方便，被稱為「國務(wù)院直屬村」，一有甚么事，村民便乘坐火車到北京上訪，讓當(dāng)?shù)卣�府頭疼不已。河北某縣由於與北京相鄰，到天安門的距離比到省城的距離還近，預(yù)防上訪、維護穩(wěn)定便成為當(dāng)?shù)卣�府的頭等大事。

　　二、反映情況和解決問題

　　然而，向上負(fù)責(zé)、下管一級的政府體制，也決定了中央政府實際上并沒有處理地方事務(wù)的足夠信息和組織資源。中央政府只能管到省部級。面對潮水一樣涌來的上訪者，中央政府實際上難以判斷哪些上訪者的控訴更真實，而信訪者也難以證明自己的問題比別人的問題更重要，需要優(yōu)先解決。中央政府有時需要派工作組到當(dāng)?shù)卣{(diào)查，也就是直接獲得信息，但實際上中央政府不可能事事都派工作組。這導(dǎo)致了上訪能夠解決的問題其實非常有限，據(jù)學(xué)者于建嶸的調(diào)查，上訪實際解決的問題只有千分之二2.

　　不過，對於上級政府來說，上訪者所提供的個案材料雖然無法作為直接處理個案的依據(jù)，但匯總起來，信訪材料還是可以作為發(fā)現(xiàn)總體情況的依據(jù)。比如，北京市1995年《信訪條例》就規(guī)定，「綜合研究信訪情況，及時向本機關(guān)負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門提供信訪信息」是信訪工作機構(gòu)的職責(zé)之一。如果中央政府發(fā)現(xiàn)，最近一段時間反映強制拆遷的信訪材料急劇增加，大致可以判斷，強制拆遷已經(jīng)在地方上成為一個突出問題。

　　倘若上訪者理解了信訪制度的這一邏輯，那么，他就會有意識地把自己的個案問題普遍化，以期引起上級領(lǐng)導(dǎo)的重視。近年來，上訪組織者經(jīng)常採取的一個措施就是組織大規(guī)模的集體上訪，以此顯示問題的嚴(yán)重程度。國家信訪局局長周占順在2003年時指出：「自1993年全國群眾來信來訪總量出現(xiàn)回升以來，已經(jīng)持續(xù)上升了十年�！�…其他地區(qū)群眾來訪特別是群眾集體上訪上升趨勢也很明顯。」3

　　對於集體上訪，國務(wù)院和各省市自治區(qū)的《信訪條例》并不鼓勵。比如國務(wù)院1996年《信訪條例》規(guī)定：「多人反映共同意見、建議和要求的，一般應(yīng)當(dāng)採用書信、電話等形式提出；
需要採用走訪形式的，應(yīng)當(dāng)推選代表提出，代表人數(shù)不得超過五人�！�2005年新《信訪條例》也沿用了這一規(guī)定：「多人採用走訪形式提出共同的信訪事項的，應(yīng)當(dāng)推選代表，代表人數(shù)不得超過五人�！垢魇∈凶灾螀^(qū)《信訪條例》也大都沿用了集體上訪代表不超過五人的規(guī)定，但集體上訪的規(guī)模、人數(shù)、次數(shù)近年來依然有增無減。

　　集體上訪的持續(xù)增加和日趨嚴(yán)重說明了信訪制度又一個錯位：上訪者的目的是解決個人或群體的具體問題，而上級機關(guān)卻希望從個別的信訪中發(fā)現(xiàn)普遍性問題，因為上級機關(guān)是政策的制定者，制定或改變政策的依據(jù)是普遍性問題，而不是具體問題。上級機關(guān)并不是具體問題的解決者，具體問題的解決仍然要通過下級政府�，F(xiàn)行信訪制度的設(shè)計者希望，普遍性問題能夠通過一種個別化的形式反映出來，這樣反映的時候不會對社會穩(wěn)定帶來太大震動。

　　上訪者在明白了這一點之后，反而容易採取一些反其道而行之的策略。上訪者相信，要使自己的具體問題得到解決或者優(yōu)先解決，必須要採取一定的方式使問題顯示出其普遍和嚴(yán)重的一面，而集體上訪和反覆上訪就是一種向政府和社會表明問題普遍和嚴(yán)重的有效手段。一旦一起集體上訪的個案得到優(yōu)先處理，產(chǎn)生的示范效應(yīng)往往鼓勵其他上訪者群起仿效。這就是民間流傳的「大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決」的上訪經(jīng)驗的由來。

　　三、辦信和轉(zhuǎn)信

　　國務(wù)院1996年《信訪條例》規(guī)定了辦理信訪的總的原則是「分級負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)」。2005年新《信訪條例》又強調(diào)「屬地管理、分級負(fù)責(zé)」。其中分級負(fù)責(zé)、屬地或歸口辦理就產(chǎn)生了一個信訪機關(guān)是以辦信為主還是以轉(zhuǎn)信為主的問題。

　　國家信訪局局長周占順2003年指出，群眾信訪問題，「80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問題」。所以，「分級負(fù)責(zé)」意味著，除基層之外，上級信訪部門的主要工作就是向下轉(zhuǎn)信而不是辦信。

　　各省市自治區(qū)《信訪條例》都對人大、政府、法院、檢察院的具體信訪職能作出了具體規(guī)定，最完備的一個歸口管理的規(guī)定是中共中央辦公廳《信訪問題歸口分工處理辦法》（中共中央辦公廳〔1991年〕19號通知），其中對黨紀(jì)、組織、法院、檢察院、公安、司法、監(jiān)察等三十五個方面的信訪職責(zé)作出了規(guī)定。

　　上級工作以轉(zhuǎn)信為主，這些信訪轉(zhuǎn)到基層，基層無法再轉(zhuǎn)，無口可歸，有的地方就形成一個以黨政領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人的工作格局。比如，《青島市信訪案件兩級審議制暫行辦法》規(guī)定：「黨政機關(guān)負(fù)責(zé)同志根據(jù)工作分工，對所屬單位的重要信訪案件，實行包案，負(fù)責(zé)對信訪案件的審議和結(jié)論，必要時親自接待處理�！共⒁�(guī)定「黨政機關(guān)信訪部門對下列信訪案件應(yīng)向本級黨政機關(guān)負(fù)責(zé)同志提請審議：（一）中央、省、市領(lǐng)導(dǎo)同志交辦的重要信訪案件（結(jié)而不服的）；
（二）本地區(qū)重大或疑難的信訪案件（久拖不決的）；
（三）群眾到青島市以上黨政機關(guān)集體上訪的案件（對處理意見不服的）；
（四）有關(guān)部門頂拖不辦、推諉扯皮的信訪案件；
（五）信訪問題涉及幾個地區(qū)或部門管轄，經(jīng)受理單位會同有關(guān)地區(qū)或部門協(xié)商達(dá)不成一致意見的。」江蘇宿遷市《2003年全市信訪工作要點》則要求「要進一步深化和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)信訪接待日制度，市級黨政領(lǐng)導(dǎo)參與信訪接待每月不少於二次，縣（區(qū)）每月不少於四次，市直相關(guān)部門每月不少於一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每天都要有領(lǐng)導(dǎo)接待來訪群眾，為群眾解決實際要採取領(lǐng)導(dǎo)定期接訪、預(yù)約接訪和隨機接訪等形式，保證群眾來訪有人接待，反映事情有人過問�！乖谛碌摹缎旁L條例》中，也明確要求，「各級人民政府、縣級以上人民政府各工作部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪、聽取信訪工作?”ǎ?芯拷餼魴歐霉ぷ髦械耐懷鑫侍�。�?

　　「分級負(fù)責(zé)」、「屬地管理」、「歸口辦理」，最終落實在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人身上，專門的信訪部門和信訪工作人員則負(fù)責(zé)信訪信息上下左右的轉(zhuǎn)送。正是這一點引起了「信訪部門是二郵局」、「信訪制度是典型的人治」的詬病。新《信訪條例》賦予信訪部門更多的協(xié)調(diào)、督辦權(quán)，但其以轉(zhuǎn)信為主的功能不會改變。

　　四、「信訪」和「走訪」

　　新《信訪條例》列舉了信訪的形式為「書信、電子郵件、傳真、電話、走訪」，并處處透出不鼓勵「走訪」，而鼓勵書信、電話、傳真、電子郵件等狹義「信訪」的信息。但是，實際中人們一提到「上訪」，想到的卻總是千里迢迢的「走訪」，而不是利用現(xiàn)在愈來愈發(fā)達(dá)的通信方式的狹義「信訪」。

　　新《信訪條例》非常強調(diào)信訪渠道的建設(shè)，要求各級政府要「向社會公布信訪工作機構(gòu)的通信地址、電子信箱、投訴電話」，尤其是要「建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利」。如果這個信息系統(tǒng)建立起來，人們真的就會在家里坐在電腦前「上訪」，不用到政府門口、到北京、到天安門上訪了嗎？

　　實際上，許多上訪者之所以選擇「走訪」，尤其是「集體走訪」、「重複走訪」，并非是他們不了解信訪部門的聯(lián)系方式，也并非是他們?nèi)狈νㄐ攀侄危�不會上網(wǎng)，其中的奧妙，無非是在政府對游行、示威嚴(yán)格管制的情形下，「走訪」尤其是「集體上訪」不過是民眾以上訪名義進行的游行示威，一種公開施加壓力的手段。其他非走訪的「信訪」，最多只能傳遞信息，而不能施加壓力。沒有附加壓力的信息，其重要性、緊迫性只會排在附加壓力信息之后。

　　上訪者明白了這一點，就越發(fā)不會選擇最便捷的通訊手段。一封電子郵件是最沒有壓力的，最不耗費信訪部門和領(lǐng)導(dǎo)人的資源，但最節(jié)約資源的方式，就是最無力、最沒用的方式。與其發(fā)這樣一封電子郵件，還不如在人氣旺盛的網(wǎng)上論壇發(fā)一個帖子，有時候還能產(chǎn)生輿論壓力，引起領(lǐng)導(dǎo)人的重視。其實最有用的，仍然是集體上訪、反覆上訪�？梢灶A(yù)計，即使這套全國信訪信息系統(tǒng)建立起來，千千萬萬的上訪者仍然不會去使用這種方便。在信訪問題上，光提供方便是沒有用的。

　　新《信訪條例》對走訪過程中的潛在壓力傳遞機制進行嚴(yán)格管制，規(guī)定上訪者不得「在國家機關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，(點擊此處閱讀下一頁)

　　圍堵、沖擊國家機關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通」，不得「在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所」（第二十條），試圖以此把走訪者驅(qū)趕到設(shè)計好的狹義「信訪」的軌道內(nèi)。但是，即使這樣做成功了，沒有壓力傳遞方式，如何促動各級官員重視信訪？沒有壓力傳遞方式傳達(dá)的事件嚴(yán)重程度的信息，在潮水一樣涌來的「信件」、「電子郵件」中，又如何判斷輕重緩急？

　　五、信訪制度的未來轉(zhuǎn)型

　　理解了現(xiàn)行信訪制度的制度邏輯后，我們大約可以對未來信訪制度的轉(zhuǎn)型提出以下看法。

　　第一，改變信訪向上負(fù)責(zé)的關(guān)鍵是信訪向人大框架轉(zhuǎn)移。信訪制度是嵌套在中國現(xiàn)行「向上負(fù)責(zé)、下管一級」的政府體制之中的。在這個體制沒有改變之前，信訪制度仍將發(fā)揮不可替代的作用，因此，對信訪的功能，不能輕易否定。改變「向上負(fù)責(zé)」的關(guān)鍵是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。如果當(dāng)?shù)厝舜竽軌虮O(jiān)督當(dāng)?shù)卣�府，由上級政府來監(jiān)督當(dāng)?shù)卣�府的必要性就降低了。所以，將信訪與人大制度結(jié)合，有利於促進信訪制度從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。目前可以考慮的是，直接選舉產(chǎn)生的縣鄉(xiāng)人大代表應(yīng)接受本選區(qū)選民針對當(dāng)?shù)卣�府的信訪，并據(jù)此在人大框架內(nèi)進行調(diào)查、聽證，然后對政府提出監(jiān)督要求。

　　不過，這樣做需要解決一個法律問題。中國現(xiàn)行信訪法律體系由國務(wù)院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)，但都是比照行政機關(guān)接受信訪的模式，由人大內(nèi)部信訪部門負(fù)責(zé)，而沒有發(fā)揮人大代表的作用。人大代表向下負(fù)責(zé)、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實施新《信訪條例》的同時，應(yīng)該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監(jiān)督法》相配套。另外，立法不應(yīng)是閉門造車，信訪向人大轉(zhuǎn)型，最好在北京周圍的信訪高發(fā)區(qū)域先行試點。

　　第二，「涉法信訪」的增加要求進行有針對性的司法改革。在于建嶸調(diào)查的632位進京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前曾就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的?椎?2.9%；
認(rèn)為法院不依法辦事判決敗訴的??4.9%4.這從一個側(cè)面表明目前「涉法信訪」的嚴(yán)重性。現(xiàn)在許多高級法院、中級法院明文規(guī)定某些敏感、群體性訴訟不予立案或「暫不受理」，直接與《訴訟法》的規(guī)定相違背，嚴(yán)重地說是一種瀆職行為，對此應(yīng)堅決糾正。另外，中國實行二審終審制，使得不服二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審?fù)猓�只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結(jié)合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

　　第三，政府應(yīng)該對新聞媒體的監(jiān)督採取更加容忍的態(tài)度。除了要恢復(fù)黨報群工部接受信訪的優(yōu)良傳統(tǒng)外，各級政府目前起碼應(yīng)該容忍本轄區(qū)媒體對外轄區(qū)的批評性報導(dǎo)，中央政府應(yīng)默許各地方媒體對外地的批評性報導(dǎo)。發(fā)達(dá)的、競爭性的新聞媒體，會促使專業(yè)新聞從業(yè)人員對社會熱點現(xiàn)象的表現(xiàn)和原因做出深入全面的調(diào)查，這就減少上級政府通過群眾信訪了解總體情況的需求。大量事例表明，新聞媒體的監(jiān)督，社會輿論的壓力，有時候要比主要領(lǐng)導(dǎo)的批示在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題方面發(fā)揮更大的作用。

　　註釋

　　1〈國內(nèi)首份信訪報告獲高層重視〉，《南方周末》，2004年11月4日，www.nanfangdaily.com.cn/zm/20041104/xw/szxw1/200411040012.asp.

　　2同註1.

　　3〈國家信訪局局長：80%上訪有道理〉，《半月談》，2003年11月20日，www.china.org.cn/chinese/2003/Nov/446032.htm.

　　4同註1.

　　趙曉力法學(xué)博士，清華大學(xué)法學(xué)院副教授。

　　《二十一世紀(jì)》（http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c）《二十一世紀(jì)》2005年6月號總第八十九期

　　來源：http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0412085.htm

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