高,華：從歐盟憲法公決看歐洲一體化

　　[內容提要] 《歐盟憲法條約》公決受阻，使歐盟一體化進程再一次遭遇危機。這一結果將對歐洲經濟政治產生一系列消極影響，也反映了歐盟內部難以協(xié)調的根本性矛盾。然而，這并非歐洲一體化事業(yè)的終結，歐洲建設的發(fā)展道路過去是，今后仍然是：分歧、爭論、妥協(xié)、前進。

　　[關 鍵 詞] 歐盟憲法條約 歐洲一體化 政治危機 前景

　　2005 年5 月29 日，法國公民投票否決了《歐盟憲法條約》。6 月1 日，荷蘭緊隨其后也投了否決票。

6 月6 日，英國宣布擱置對《歐盟憲法條約》的全民公決。在波蘭、捷克等未履行批準程序的國家，對憲法的支持率也進一步下滑。人們期盼已久的《歐盟憲法條約》生效受阻，歐盟陷入自成立以來最深刻的政治危機，并因此對歐洲一體化進程產生了連鎖反應。未來的歐洲一體化走勢如何，十分值得關注。

　　一、歐盟一體化進程歷史上曾經遭遇五次危機

　　從近60 年的歷史看，這并不是歐盟一體化進程遭遇的第一次危機，而已是第六次。1954 年，法國國民議會拒絕簽署一項有關建立歐洲防務集團的條約。這促使歐洲領導人把重點轉向經濟，并于1957 年創(chuàng)建歐洲經濟共同體。

　　1965 年，法國總統(tǒng)夏爾·戴高樂反對管理歐洲經濟共同體的部長理事會把決策機制從全體通過改為多數投票通過，法國連續(xù)6 個月拒絕出席歐共體會議。這一爭端最終因法國在所謂的盧森堡妥協(xié)中贏得事實上的否決權而得到解決。這一否決權允許歐盟成員國阻止通過有疑義的、事關“重大國家利益”的協(xié)議。

　　1992 年，丹麥選民在公投中否決《馬斯特里赫特條約》。該條約把歐洲共同體改為歐盟，創(chuàng)立單一的歐洲貨幣，制定共同的外交和安全政策。經過談判后，丹麥政府在歐元、政治避難、移民和歐洲公民身份等政策上獲得讓步，丹麥選民在1993 年舉行的公投中通過了該條約。

　　1996 年，歐盟在瘋牛病爆發(fā)后對英國牛肉實施禁運。英國首相約翰·梅杰繼而宣布，英國將根據一項“不合作政策”阻止歐盟的決策。梅杰在次年的大選中落敗。他的繼任者托尼·布萊爾對歐盟采取合作態(tài)度，這一禁令在1998 年取消。

　　2001 年，愛爾蘭選民否決了《尼斯條約》。該條約旨在精簡歐盟機構并為歐盟東擴做好準備。愛爾蘭人擔心該條約有可能會損害愛爾蘭的中立狀態(tài)。后來一項承諾該條約不會對愛爾蘭的中立造成影響的宣言解決了這一問題。愛爾蘭在2002 年的第二次公投中批準了《尼斯條約》。

　　二、造成本次危機的原因

　　歐盟為何會遭遇這場前所未有的嚴重危機?這一事件背后究竟隱藏的是什么?有必要加以剖析。

　　憲法條約遭否決的第一個原因是法國出現(xiàn)政治體制的危機。在憲法條約全民公決之前，法國進行了為期數月的激烈的政治辯論，形成對立的兩大陣營。支持憲法條約的陣營認為歐洲能為全球秩序的紊亂找到積極的答案，歐洲能夠有效融入經濟全球化之中，能夠建立共同的外交陣線甚至能建立共同的軍隊，能夠建立足以改善社會與經濟生活的體制。這一派代表了大多數社會黨領導人、綠黨、中間派和以希拉克為首的右派領導人的聲音。反對憲法條約的陣營強調的是失業(yè)、日益加劇的差距和社會的不平等。這一派代表了傳統(tǒng)的極左派共產黨人、一部分社會黨人和極右派(國民陣線)的聲音。

　　憲法條約遭否決的第二個原因是法國的民眾情緒。這次公投中一個怪異的現(xiàn)象是，許多法國人并不反對歐洲統(tǒng)一，卻反對歐盟憲法，其原因首先是對歐盟憲法的心理認同障礙。歐盟憲法規(guī)定，未來的歐盟將不再是一個主權國家的聯(lián)合體，而是各主權國家需部分上繳其主權，這對歷史上一直把法蘭西主權看得很重的法國人來說，是一個極大的心理障礙。此外，法國民眾對歐盟內部經濟水平參差不齊表示擔憂。自2004 年5 月歐盟擴大后，法國人對新歐盟成員國一直心存疑慮，對未來歐洲經濟自由化的進程也抱著一種本能的抵觸，許多法國人不能認同土耳其成為歐盟新成員。以上種種心理狀態(tài)，再加上對今年拉法蘭政府經濟政策不滿，造成法國人遷怒于歐盟憲法。

　　憲法條約遭否決的第三個原因是歐洲人和歐洲計劃之間確實存在很大的差距，歐盟領導人與廣大公眾所關注的問題未處于同一層面。領導人高度關注的問題是如何盡快實現(xiàn)歐洲一體化，目標是建立一個足以與美國抗衡的歐洲實體。而歐洲公眾并非無視歐洲一體化的重要性，但他們關心的是街頭犯罪、毒品泛濫、稅后收入、醫(yī)療服務和教育水平，認為目前面臨的緊迫問題是就業(yè)、全球化的影響、安全、移民和有組織的犯罪等，要求歐洲領導精英們就此給出答案，制定一些必不可少的規(guī)則，帶領歐洲向前進。許多民眾認為，這個歐洲過于遠離現(xiàn)實，遠離公眾所關心的事情，不考慮人民的社會利益，不能保護歐洲公民免受世界經濟和社會變遷的影響，由此對國家主權和民主管理逐漸減弱的官僚政府感到失望。正因為上層對公眾宣傳解釋不夠，沒有盡全力讓大家理解歐盟擴大給法國帶來的好處，憲法公決未能贏得較高的支持率就可以理解了。

　　憲法條約遭否決的第四個原因是歐盟新老成員國之間的分歧。歐盟新成員國正在分享加入歐盟獲得的好處，努力維護給它們帶來穩(wěn)定的原則，希望歐盟進一步擴大，讓整個歐洲變得更加強大、更加繁榮，同時希望歐盟能夠更多地在歐盟的總體上考慮和解決問題，而不是讓成員國，特別是較大的成員國擁有更多的權力。與之相反，歐盟老成員國的民眾擔心的是失業(yè)、全球化，認為新成員國搶走了自己的就業(yè)機會等。其中一部分人轉而反對歐盟，認為它的經濟過分自由化，不能把握自己的命運，不能給人以安全感，擔心歐盟向更廉價的勞動力和商品敞開大門會加劇全球化威脅，所以反對歐盟及其憲法。

　　三、歐盟憲法危機的影響

　　歐盟憲法危機發(fā)出了三個信號。[1]首先它發(fā)出了反對經濟改革的信號；
第二是反對移民和勞動力流動的信號；
第三是土耳其入盟問題遭到致命打擊的信號。

　　《歐盟憲法條約》遭到否決帶來的影響是多方面的。首先它阻擋了歐洲的前進勢頭，使歐盟政治一體化和聯(lián)合發(fā)展進程受挫，為它繼續(xù)推進“巴塞羅那進程”、在中東事務中發(fā)揮更大的作用減了分。其次，它對歐洲的經濟產生負面影響，放慢了歐洲經濟改革速度。在過去五年里，歐洲經濟增長率一直是美國的一半，而歐洲兩個主要國家德國和法國的失業(yè)率卻是美國的兩倍。美歐貿易逆差大，部分是由于美國的經濟增長率比歐洲高得多。歐盟憲法失敗將會使歐洲國家更難以進行艱苦的改革，而要想提高競爭力，又必須進行改革。

　　否決歐盟憲法的結果也會對處理貨幣政策產生消極影響，對歐元的完善至關重要的財政紀律將受損。歐元區(qū)國家可能會把民眾投票否決歐盟憲法當成是增加開支平息民眾不滿情緒的借口。歐元可能會繼續(xù)走低，使美國對歐洲的出口商品價格更高，歐元和美元的匯率可能會更加漲落不穩(wěn)。

　　歐盟憲法危機還將對美國外交和經濟政策產生消極影響。[2]自從第二次世界大戰(zhàn)結束以來，美國外交政策的正統(tǒng)作法一直是支持建立一個統(tǒng)一的、融合的歐洲，因為這有助于整個世界的穩(wěn)定與繁榮。盡管歐美之間存在很多分歧，但是在推廣民主、尊重人權和消除大規(guī)模毀滅性武器和恐怖主義威脅以及重視自由市場資本主義等問題上，歐洲與美國的價值觀相似。美國迫切需要一個強大、團結、向外看的歐洲伙伴。如果歐盟憲法得以通過，有了歐洲首任“外交部長”，就會逐漸有一個召集歐洲支持美國立場的活動中心。在美國采取單邊行動的能力受到嚴重的軍事和預算限制的情況下，統(tǒng)一的歐洲可以給予美國更加協(xié)調一致的合作。然而，法國的否決會導致截然相反的結果。它將大大縮小歐盟進一步擴大從而吸收土耳其、烏克蘭等美國重要盟友的可能性，給歐盟“核心集團”帶來種種意見不一且無法實行的計劃。歐洲的經濟改革對美國出口至關重要。目前歐洲的決策與美國利益直接沖突，尤其是在美國產品進入歐洲的問題上。另外，世貿組織多哈回合談判想取得成功，法國的支持十分重要，但是目前想爭取法國支持難度只會加大。

　　俄羅斯則認為，歐盟于不經意間給俄羅斯提供了加強其在獨聯(lián)體鄰國中影響力的機會。[3]在歐盟發(fā)生憲法危機的背景下，那些原本寄希望于歐盟與北約、力圖擺脫俄羅斯影響的前蘇聯(lián)國家如烏克蘭、格魯吉亞和摩爾多瓦等，其希望突然破滅或下降。在此情形下，俄羅斯獲得了有可能將昔日盟友團結在自己周圍的又一機會。

　　此外，中歐關系可能因歐盟行動決策能力受損而進入起伏期。法國公投否決歐盟憲法，雖是歐洲內部事務，但直接影響到歐盟內部的行動決策能力。尤其是公投風波可能波及法國總統(tǒng)希拉克的政治命運，而希拉克又是在歐盟內部不遺余力推動歐盟解除對華軍售禁令的領袖，無論從歐盟行動決策能力還是從希拉克的個人政治命運來看，法國公投都緊密牽動著今年下半年的中歐關系，尤其是中國爭取歐盟軍售解禁和歐盟承認中國的完全市場經濟地位。

　　四、歐盟一體化的前景

　　歐盟憲法是歐洲聯(lián)合歷史上第一次以憲法形式擬定的公約，是歐洲從經濟共同體走上政治共同體的決定性一步。實現(xiàn)歐盟一體化，建立一個高效的歐盟是歐盟憲法的目標。首先，憲法條約比以前的所有條約都著重強調了歐洲社會文化模式的原則和價值，承認作為歐洲經濟基礎的社會市場經濟、承認充分就業(yè)、承認將歐洲基本權利憲章融入其中。其次，憲法條約帶來了一些制度上的改進，其中最重要的當屬設立歐洲總統(tǒng)和歐洲外交部長。有人擔心歐盟會僅僅局限于小型自由貿易區(qū)的范疇，而憲法條約可以打消這些顧慮。它還為歐盟規(guī)定了各項原則，使之開始有能力確保自己在世界上的安全，并逐漸成為一個真正強大的政治實體。最后，歐洲議會和歐洲理事會作用的明顯加強將利于消除人們對歐盟委員會因決策過程缺乏監(jiān)管而可能出現(xiàn)官僚主義傾向的擔心。

　　歐盟憲法文本體現(xiàn)了多方面的進步。1．對投票中的有資格多數票作了新的規(guī)定，歐洲人口最多的國家如法國和德國，在其中所占的分量增加了。2．設立任期兩年半的歐盟理事會主席，使之對歐盟的工作可以有一個時間較長的連貫性的考慮。3．多數投票制將成為規(guī)則，使歐盟更具效能。4．建立人民提議權能夠使百萬公民直接參與歐盟的民主生活。5．加強歐洲議會的作用使部長理事會和歐洲議會的地位平等了。6．加強對各國議會的監(jiān)督。7．保護公用事業(yè)。8．在實施歐盟各項政策時考慮到了社會的要求。

9．加強歐盟的行動能力，便于與大規(guī)模的跨國犯罪、恐怖主義、販賣婦女兒童的行為以及毒品走私作斗爭。10．設立歐洲外交部長職位，使世界更好地聽到歐洲的聲音。11．建立歐洲裝備局，加強了歐洲防務。12．建立歐洲成員國之間的“互相條款”，在領土遭到攻擊或發(fā)生自然災害的時候可以互相幫助。憲法條約為歐洲提供了一個歷史機遇，有關歐盟25 個成員國管理的一些規(guī)則將會以某種方式得到實施。

　　歐盟憲法需要得到歐盟25 個成員國的一致批準才能生效。然而，目前只有9 個國家通過了該憲法。由法國、荷蘭公投引發(fā)的憲法危機遲滯了歐洲一體化進程。但是，歐盟未來前景究竟如何，取決于歐洲人自身如何看待危機和如何采取有利的措施擺脫危機。

　　法國與荷蘭對歐盟憲法的否決肯定會在整個歐洲掀起有關未來歐盟經濟和社會模式的激烈辯論。憲法批準受挫必然引起人們一系列的深層反思：歐盟理念是否被推銷過頭了?在歷史上釋放過巨大能量的歐洲，當今的缺乏是什么?是敞開胸襟迎接八面來風，還是退縮一隅孤芳自賞?是抓住經濟全球化機遇，進行深入的社會經濟改革，還是故步自封、拒絕競爭機制?總之，應該重新審視歐盟，思考它的性質、它所能為和所不能為以及它的未來發(fā)展方向。歐盟在憲法條約遭否決后有以下幾種選擇：1．繼續(xù)批準程序。2．不再重新談判。3．維持現(xiàn)狀。4．推行多速發(fā)展的歐洲。5．采取“摘櫻桃”策略(即再次考慮如何改革歐盟時，重新提到條約的部分內容)。但無論進行哪種選擇，歐盟都不可避免地將經歷一個“療傷期”。具體內容涉及民主咨詢、延長憲法批準日期、給那些尚在猶豫的國家一個“寬容期”、對憲法作適當的修改等。如：捷克要求把憲法文字壓縮到20 頁以內，使它不僅為政治精英也為百姓所理解。法國新政府已開始施行新政，目標為降低失業(yè)率，重建政府與人民間的信任。歐盟未來必須注重加強內部建設，鞏固自我。其中包括增加凝聚力；
建立共同外交策略；
平衡東西部經濟發(fā)展差距；
增強擴展后的力量。

　　法荷拒絕《歐盟憲法條約》，只是推遲了憲法的批準時限，歐盟一體化進程不會因一時挫折而中斷。歐洲政治聯(lián)合的步伐不會因此而完全停頓，現(xiàn)有條約仍可按照2001 年《尼斯條約》修改后的版本繼續(xù)執(zhí)行，即使沒有通過新條約，歐盟仍可解決提高部長會議透明度等問題。由此可見，在歐洲一體化問題上，速勝論是站不住腳的，歐盟一體化的藍圖決非一朝一夕可以實現(xiàn)，與經濟一體化相比，政治一體化取得進展必須經過更加詳細的準備和努力；
懷疑論也是不可取的，歐盟沒有“行將就木”，并未隨憲法危機走到盡頭�？v觀歐洲一體化事業(yè)半個多世紀以來的發(fā)展歷程，歐洲建設總是在危機重重、心理自療和完美理想的更疊交替中艱難前行。歐洲人的行為軌跡一直是：提出議題，進行討論，發(fā)生分歧，達成妥協(xié)，付諸實施。不僅歐盟憲法條約，而且目前還正在爭執(zhí)的一系列問題，都將會循著這條路線前進。

　　[1] 法里德·扎卡里亞：《歐洲怎么了》，美《新聞周刊》2005 年6 月13 日。

　　[2] 美國前財政部副部長、美國前駐歐盟大使斯圖爾特·艾森施塔特：《歐洲分裂可能會使美國遭殃》，英《金融時報》2005 年6 月13 日。

　　[3] 斯韋特蘭娜·加莫娃、伊琳娜·巴拉米澤和揚娜·謝爾蓋耶娃：《歐洲幫助我們》，俄《新消息報》 2005年6 月2 日。

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