張紅宇：關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)過程中若干問題的思考

　　「內(nèi)容提要」城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，要求以政府行為為主導(dǎo)，通過統(tǒng)籌方式處理好新時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展。對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，要善于觀察、認(rèn)真分析，調(diào)整政策思路。從此角度出發(fā)，本文對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中出現(xiàn)的新情況和新問題進(jìn)行了梳理，并提出了相應(yīng)的對策措施。首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有明顯的階段性特征，初級階段重點(diǎn)應(yīng)該是支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，主要注重效率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)則是調(diào)整國民收入分配格局，更加注重社會公平。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，除了要關(guān)注勞動力流動現(xiàn)象外，更要關(guān)注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題，實(shí)現(xiàn)勞動力大范圍流動向產(chǎn)業(yè)大區(qū)域、大規(guī)模轉(zhuǎn)移過渡，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，這是重要的制度創(chuàng)新。第三，工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化構(gòu)成了現(xiàn)代化的主題，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，要特別重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短腿的問題，努力做到工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展決不能以犧牲資源作為經(jīng)濟(jì)粗放增長的代價(jià)。第五，要高度重視農(nóng)村公共品的供給，政府應(yīng)義不容辭地承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共品供給，促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)健康發(fā)展。第六，要消除二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度大同，必須通過大量過渡性中間制度安排，逐步實(shí)現(xiàn)。全文在分析了上述推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中六個(gè)方面問題的基礎(chǔ)上，認(rèn)為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須堅(jiān)持政府是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體、產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)、改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力、循序漸進(jìn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的客觀規(guī)律的發(fā)展理念。

　　「關(guān)鍵詞」城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/新問題/新觀察/新對策

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，作為一種全新的發(fā)展理念，要求以政府行為為主導(dǎo)，通過統(tǒng)籌方式處理好新時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在的二元結(jié)構(gòu)，不可能在短期內(nèi)予以消除，一些問題的解決，可能需要長時(shí)期的過程；
一些矛盾的化解，也需要采取過渡性的中間制度安排，還有一些矛盾和問題則是在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中逐漸暴露的。對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中出現(xiàn)的若干矛盾和問題，要善于觀察，認(rèn)真總結(jié)，要有新的思維，從而調(diào)整好我們的政策思路，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的健康發(fā)展。

　　一、階段性發(fā)展與戰(zhàn)略選擇

　　我國目前正處在一個(gè)十分重要的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段。按照世界銀行2002年《世界發(fā)展報(bào)告》的分類，人均GNP 在755美元以下的為低收入國家，755～2995美元為低中等收入國家，2995～9266美元的為高中等收入國家，9266美元以上的為高收入國家。國務(wù)院發(fā)展研究中心分析，按匯率法計(jì)算我國人均GDP 在1999年超過780美元，開始邁出低收入國家行列（注：引自王夢奎等著：《新階段的中國經(jīng)濟(jì)》，人民出版社，2002年版。）。2003年我國人均GDP達(dá)到1000美元水平，開始進(jìn)入工業(yè)化中期階段。按照我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中長期目標(biāo)，到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)時(shí)，要求人均GDP 達(dá)到3000美元。因此，這是一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，存在著兩種可能性結(jié)果：把握得好，我國經(jīng)濟(jì)社會就會保持持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的勢頭，有可能在短時(shí)期內(nèi)跨進(jìn)發(fā)展新階段；
把握不好，喪失機(jī)遇，發(fā)展則可能陷入停滯徘徊境況。

　　國際經(jīng)驗(yàn)表明，走出低收入國家并向中等收入國家邁進(jìn)的時(shí)期，對任何國家的成長都是一個(gè)極為重要的歷史階段。上個(gè)世紀(jì)六七十年代，一些東亞國家和拉美國家在人均GDP 達(dá)到1000美元以后，相繼經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段。但經(jīng)歷了20年的發(fā)展后，日本、韓國、新加坡等東亞國家通過調(diào)整政府行為，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)施積極干預(yù)，一方面促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和支柱產(chǎn)業(yè)迅速成長發(fā)展，做大經(jīng)濟(jì)總量；
一方面努力縮小工農(nóng)收入差距，減少社會沖突，追求社會公平。結(jié)果日本在1986年人均GNP 達(dá)到12840美元，韓國（1997年）新加坡（1991年）人均GNP 分別達(dá)到10550美元和14960美元，人均GNP 分別增長十幾倍，從而進(jìn)入高收入國家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的長期發(fā)展進(jìn)程》，《開放導(dǎo)報(bào)》，2005年第1期。）；
而巴西、阿根廷、墨西哥等拉美國家在保持投資和消費(fèi)增長，控制物價(jià)上揚(yáng)以及確立國家產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展目標(biāo)，特別是在縮小居民收入差距以及克服社會公平矛盾，消除社會不穩(wěn)定方面，多年來政府缺乏持續(xù)穩(wěn)定的戰(zhàn)略思路，對各種矛盾和問題也沒有采取積極干預(yù)政策，政府調(diào)控表現(xiàn)出一系列的行為偏差。簡言之，拉美國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯，關(guān)鍵是一方面缺乏支撐國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的產(chǎn)業(yè)體系，另一方面又放任居民收入差距無限擴(kuò)張，惡化社會公平指數(shù)，而政府無所作為，不能統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，更強(qiáng)化這種衰退的趨勢。因而與東亞國家相比出現(xiàn)巨大落差。同樣在人均GDP 達(dá)到1000美元的20年后，阿根廷1981年人均GNP 只有2560美元，而巴西、墨西哥的人均GNP 直到1995年和1994年也僅為3690美元和4590美元，至今仍徘徊于發(fā)展中國家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的長期發(fā)展進(jìn)程》，《開放導(dǎo)報(bào)》，2005年第1期。）。

　　從國內(nèi)的實(shí)踐看，盡管我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為一種發(fā)展理念，早期也并沒有成為不同區(qū)域各級政府的自覺行為。但沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)客觀上擁有比中西部地區(qū)更多的經(jīng)濟(jì)社會資源稟賦，在改革開放過程中，率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上要求政府作為行為主體，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面表現(xiàn)出足夠的自覺行動。事實(shí)上，江蘇、上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌歷程可以追溯到上世紀(jì)80年代中期，從江蘇蘇南地區(qū)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，上海依靠聯(lián)營企業(yè)，開始以工補(bǔ)農(nóng)的實(shí)踐，到目前江蘇、上海開始全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展方略，江蘇、上海的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以明顯地分為三個(gè)階段。在早期階段，當(dāng)蘇南地區(qū)和上海市人均GDP 達(dá)到800～1000美元時(shí)，“以工補(bǔ)農(nóng)”的實(shí)踐主要表現(xiàn)在通過興辦農(nóng)村工業(yè)，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，并利用國家免征為社員生活生產(chǎn)服務(wù)企業(yè)所得稅的條件，以工業(yè)生產(chǎn)利潤補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)經(jīng)營，建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，同時(shí)開始興辦農(nóng)村社會事業(yè)等；
到了90年代初期，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境比較寬松，江蘇蘇南地區(qū)和上海等地抓住機(jī)遇，大力調(diào)整生產(chǎn)力布局，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)社會化，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，這一時(shí)期，江蘇蘇南地區(qū)和上海農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大，農(nóng)村社會各項(xiàng)事業(yè)迅速發(fā)展，城市化速度也明顯加快。到90年代中后期，這些地方人均GDP 已達(dá)到和超過了2000美元，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造了更加有利的條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)入第二個(gè)時(shí)期。黨的十六大以后，江蘇蘇南地區(qū)和上海人均GDP 達(dá)到5000美元以上，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)入全面推進(jìn)的第三個(gè)時(shí)期。由于經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，政府開始將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)放在改變二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，政策由早期做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，扶持產(chǎn)業(yè)成長，開始向關(guān)注社會公平，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距，提供農(nóng)村公共品，全面發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)轉(zhuǎn)變。2004年，江蘇蘇南地區(qū)、上海城鄉(xiāng)居民收入差距縮小到1∶2左右，大大低于全國平均水平。同時(shí)加大了對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度，極大改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，農(nóng)村面貌開始發(fā)生根本性變化。

　　作為西部地區(qū)的成都市，在2003年開始實(shí)施城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略過程中，通過政府行為引導(dǎo)，堅(jiān)持以縣城和有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以建立健全市場化配置資源的機(jī)制為關(guān)鍵，以改變農(nóng)民生產(chǎn)、生活的居住方式為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。以優(yōu)化資源配置為重點(diǎn)，大力推進(jìn)工業(yè)向城區(qū)集中，以發(fā)育大戶經(jīng)營為載體，土地向規(guī)模經(jīng)營大戶集中，以尊重農(nóng)民意愿為前提，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。重點(diǎn)抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)和農(nóng)村扶貧開發(fā)“三大重點(diǎn)工程”，有力地促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，效果也開始顯現(xiàn)。

　　總之，人均GDP 達(dá)到1000美元是個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這一階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿著機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也充滿著矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。在這一關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系正在發(fā)生和將要發(fā)生深刻變化，如何通過政府行為調(diào)整，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，按照“兩個(gè)趨向”論斷，充分發(fā)揮好工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用，發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，把握住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段性特征，適時(shí)作出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性戰(zhàn)略目標(biāo)選擇十分重要。2004年，東部地區(qū)的上海、北京、浙江和江蘇，人均GDP 已分別達(dá)到5227、3464、2876和2502美元，實(shí)際上已進(jìn)入工業(yè)化中期階段的后期。河南、湖北和湖南作為中部地區(qū)，人均GDP 則分別為1100、1266和1011美元，處于典型工業(yè)化中期階段。而貴州、甘肅和云南人均GDP 僅分別為492、719和809美元（注：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)摘要（2005）》計(jì)算。），大致處于工業(yè)化初期階段。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的梯度特征十分明顯。因此，我們只能通過設(shè)置區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，通過不同的階段發(fā)展來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)。

　　從我國實(shí)踐看，早期工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村更多地表現(xiàn)為政府對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，即一方面利用我國農(nóng)業(yè)勞動力資源豐富、成本較低的優(yōu)勢，加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，提升工業(yè)化水平，做大經(jīng)濟(jì)總量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力增加農(nóng)業(yè)投入，提升農(nóng)業(yè)機(jī)械和現(xiàn)代技術(shù)裝備水平，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，對農(nóng)業(yè)注入現(xiàn)代化要素，提升農(nóng)業(yè)競爭力，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。爾后，隨著人均GDP 水平不斷提高，在經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移達(dá)到一定程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的重點(diǎn)要及時(shí)由支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)向調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，加大對農(nóng)民收入的支持力度，為農(nóng)村提供更多公共品，支持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距。關(guān)注基本醫(yī)療援助、義務(wù)教育實(shí)施、社會保障網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等社會公平性問題。換言之，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛進(jìn)入工業(yè)化中期階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)在于刺激經(jīng)濟(jì)總量增長，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)的競爭力；
而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了足夠的實(shí)力后，要及時(shí)調(diào)整政府行為，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)領(lǐng)域由經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向追求社會公平。這是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的必然選擇，也是東亞國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成功的經(jīng)驗(yàn)的啟示。片面追求經(jīng)濟(jì)增長的政府統(tǒng)籌行為不可取，而過早地把經(jīng)濟(jì)增長型社會變成一個(gè)分配公平型社會也是十分危險(xiǎn)的。

　　二、勞動力流動與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

　　農(nóng)村勞動力流動與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是任何一個(gè)國家工業(yè)化成長階段繞不開的話題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，同樣繞不開這兩大問題。過去的討論，關(guān)于農(nóng)村勞動力流動的必要性論述得已經(jīng)十分充分，特別是我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移非常適用于劉易斯關(guān)于在勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模型。該模型認(rèn)為，由于發(fā)展中國家普遍存在著二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門存在著無限勞動力供給。一方面相對于資本和土地，剩余勞動力大量存在，且邊際生產(chǎn)率為零或負(fù)數(shù)；
另一方面，農(nóng)業(yè)勞動者的工資僅能維持最低生活水平。而現(xiàn)代工業(yè)部門的勞動生產(chǎn)率較高，工業(yè)部門上只要提供略高于農(nóng)業(yè)部門的工資便可以得到綿綿不斷的農(nóng)村勞動力供給。在這個(gè)過程中，工業(yè)部門由于得到低成本的勞動力供給而不斷增長，而農(nóng)業(yè)在擠出剩余勞動力后勞動生產(chǎn)率又得以提高，農(nóng)民收入也因此增加，整個(gè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)部門停止勞動力輸出的“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。劉易斯模型較好地解釋了近十多年為什么我國有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)間流動，又解釋了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于現(xiàn)代工業(yè)部門和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)，因而總是中西部地區(qū)的農(nóng)民向東部地區(qū)流動的現(xiàn)象。同樣，2004年以來，隨著糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求形勢變化，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，加上政府對農(nóng)業(yè)的扶持，農(nóng)業(yè)經(jīng)營一度改變了排斥勞動力現(xiàn)象，并重新成為吸納勞動力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，以至于廣東、浙江和上海等地出現(xiàn)了外地流動勞動力供給減少，就業(yè)勞動力要求工資增加，福利改善的要求增加的現(xiàn)象。對此，劉易斯模型也給出了解釋的答案：一旦農(nóng)業(yè)勞動力減少到一定階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出開始下降，農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，價(jià)格上漲。而農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移后，農(nóng)業(yè)工人的工資上升。這迫使工業(yè)部門支付的工資提高，其積累能力達(dá)到新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　然而，劉易斯模型同樣可以解釋在不同區(qū)域間資源要素的流動由不均衡到均衡發(fā)展的過程。事實(shí)上，當(dāng)生產(chǎn)要素可以在空間上無成本自由流動時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)將促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)椴煌瑓^(qū)域有不同的資源稟賦，發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)、資本要素豐裕而勞動力相對短缺，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)資本、技術(shù)短缺而勞動力相對豐裕?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　資源稟賦不同決定了要素相對價(jià)格不同，在市場經(jīng)濟(jì)作用下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力可向發(fā)達(dá)地區(qū)流動，發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)、資本也可向欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動，從而改變不同區(qū)域間要素資源的相對價(jià)格，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格在區(qū)域間的均衡化和協(xié)調(diào)發(fā)展。這其實(shí)是非常符合梯度推移和非均衡發(fā)展理論的。

　　解釋勞動力流動和要素資源在區(qū)域間流動的合理性，其要義在于說明城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來，特別是勞動力流動一定要與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移結(jié)合起來。最近幾年，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)率先發(fā)展，西部開發(fā)、振興東北、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略開始實(shí)施，促使資源的區(qū)域優(yōu)化配置以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，突破口就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。過去理論和實(shí)踐關(guān)注的更多是勞動力作為要素資源的流動和配置，而作為資本、技術(shù)載體的產(chǎn)業(yè)在開放的市場經(jīng)濟(jì)條件下，也有區(qū)域間轉(zhuǎn)移以及改變要素資源相對價(jià)格的沖動。換言之，勞動力要素資源在東西區(qū)域間的流動，促使了東部地區(qū)率先現(xiàn)代化的發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)作為資源要素在東西區(qū)域間的轉(zhuǎn)移，同樣可以促進(jìn)西部開發(fā)、東北振興和中部崛起區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，東部發(fā)達(dá)地區(qū)將紡織、機(jī)械、食品加工、建筑建材等資本、技術(shù)含量相對較低，勞動力資源密集的低端產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，對發(fā)達(dá)地區(qū)而言是降低土地、勞動力和能源成本的最優(yōu)選擇。對中西部地區(qū)而言，則可以通過相對低成本的土地、勞動力和能源等資源要素，吸納異地產(chǎn)業(yè)安置，形成東部發(fā)達(dá)地區(qū)與其他區(qū)域分工合作，資源優(yōu)勢互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)格局。這既有利于促進(jìn)中西部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又有利于在更大范圍內(nèi)使各種資源得到優(yōu)化配置。

　　與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移一開始就要注意形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。所謂產(chǎn)業(yè)集群是圍繞某個(gè)特定的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)所形成的企業(yè)集合，區(qū)域內(nèi)的企業(yè)在產(chǎn)業(yè)上具有關(guān)聯(lián)性，便于相互共享能源、技術(shù)、勞動力、信息等要素資源，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外部經(jīng)濟(jì)雙重效應(yīng)。防止在同一區(qū)域范圍內(nèi)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多層次、多單元重復(fù)和無序競爭。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集群形成有利于城鄉(xiāng)互動，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。因此，各級政府部門要加大工作力度，將公共政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和培育產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展和壯大。

　　最近幾年，浙江省在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中以壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)集聚的突破口，在區(qū)域范圍內(nèi)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚，促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)，努力形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整聯(lián)動的新機(jī)制。其中最有特色的做法就是做大做強(qiáng)塊狀經(jīng)濟(jì)，即以縣城和中心鎮(zhèn)為依托，以同質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚為支撐，把各類企業(yè)，專業(yè)市場和城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，形成工業(yè)化支撐城市化，城市化提升工業(yè)化的發(fā)展格局。2003年浙江全省已形成300多個(gè)產(chǎn)值超10億元的塊狀經(jīng)濟(jì)，大大提升了浙江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

　　從全球經(jīng)濟(jì)一體化歷程看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在不同國家和地區(qū)間實(shí)施優(yōu)化配置的實(shí)踐屢見不鮮。上世紀(jì)六七十年代日本成為世界工廠是歐美國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，爾后韓國、臺灣等國家和地區(qū)成為世界工廠也是歐美、日本等國實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。最近十多年間，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)繼續(xù)成為外資、合資企業(yè)的集聚地區(qū)，都是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，要素資源市場化程度提高，一些低端產(chǎn)業(yè)由東部向中西部轉(zhuǎn)移發(fā)展，這是符合梯度經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論和經(jīng)濟(jì)全球一體化客觀規(guī)律的必然選擇。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既是縮小區(qū)域產(chǎn)業(yè)差距和協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇和必然要求，也是優(yōu)化配置資源要素，構(gòu)建不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系的必要條件。而且，這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移使農(nóng)村勞動力非農(nóng)化可以就地實(shí)現(xiàn)，客觀上促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)勞動力大范圍流動向產(chǎn)業(yè)大區(qū)域、大規(guī)模轉(zhuǎn)移過渡，本質(zhì)上是重大的制度性創(chuàng)新。當(dāng)然，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既要考慮各種資源的優(yōu)化配置和資源效率提高問題，更要考慮這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性，切不能轉(zhuǎn)移污染，以破壞人與自然的和諧發(fā)展為置換代價(jià)。

　　三、工業(yè)化、城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要貫穿于工業(yè)化、城市化的發(fā)展過程，也要貫穿于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程。從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須改變落后的農(nóng)業(yè)與先進(jìn)的工業(yè)，貧困的農(nóng)村與繁榮的城市并存的現(xiàn)象�？傊�，伴隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展，政府要高度重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，三篇文章要一起做。

　　之所以關(guān)注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，是因?yàn)閲�民�?jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中要相互協(xié)調(diào)和相互帶動。一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門和一個(gè)行業(yè)的快速發(fā)展，必然要求與其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門和行業(yè)也要隨之快速發(fā)展。國家現(xiàn)代化是由工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等多種積極因素共同發(fā)展的結(jié)果，其中任何一個(gè)方面作用的發(fā)揮都不可忽視。工業(yè)化、城市化的發(fā)展為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供前提，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化又是工業(yè)化、城市化發(fā)展的基礎(chǔ)，正如“木桶定律”原理一樣，最大容量不取決于桶壁的長邊，而取決于短邊。如果現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不發(fā)展，是條短邊，工業(yè)化、城市化的容量也絕對大不了，持續(xù)發(fā)展也是不可能的。因此，在促進(jìn)工業(yè)化、城市化的發(fā)展過程中，一定要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的高度，重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，這是適合發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀規(guī)律的必然要求，也是科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

　　費(fèi)景漢—拉尼斯認(rèn)為，農(nóng)業(yè)部門的現(xiàn)代化既重要又困難。其重要性在于若不持續(xù)提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提供更多的農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)業(yè)部門釋放的勞動力就不能得到重新配置。因此，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門必須不斷吸納現(xiàn)代要素資源成分，努力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的困難在于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，不僅取決于農(nóng)民獲得現(xiàn)代化投入品的程度，還取決于勞動力、土地等資源要素的市場化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅與工業(yè)化有密切的關(guān)系，而且取決于土地、勞動力、資本等要素資源市場化進(jìn)程，最終取決于城市化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)要從工業(yè)部門獲得現(xiàn)代要素資源的投入和更多的消費(fèi)品，而隨著現(xiàn)代要素投入品增加，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率極大提高，特別是勞動力和土地的市場化配置，農(nóng)民獲得相應(yīng)的利益后，農(nóng)民就可能放棄自給自足的生產(chǎn)方式，農(nóng)村開始城市化。工業(yè)化、市場化和城市化促進(jìn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展又進(jìn)一步推動勞動力流動，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，從而為工業(yè)化、城市化的更大進(jìn)步創(chuàng)造了廣闊的前景。

　　問題是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展任務(wù)艱巨。從現(xiàn)階段看，農(nóng)業(yè)與工業(yè)兩部門的勞動生產(chǎn)率表現(xiàn)出強(qiáng)烈的二元結(jié)構(gòu)特征。2004年，第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）勞動力就業(yè)人數(shù)仍高達(dá)3.53億，經(jīng)營耕地總量約為1.3億公頃，勞均為0.37公頃，創(chuàng)造產(chǎn)值為20768億元，人均為0.59萬元。以單一的各產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率來衡量，無論是采取比較勞動生產(chǎn)率指標(biāo)、二元對比系數(shù)或二元反差指數(shù)測定，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段其他國家的水平，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于自身工業(yè)化進(jìn)程。從比較勞動生產(chǎn)率來講，2004年第一產(chǎn)業(yè)勞動力人均創(chuàng)造GDP 為0.59萬元，第二產(chǎn)業(yè)勞動力人均GDP 為4.28萬元，第三產(chǎn)業(yè)勞動力人均GDP 為1.9萬元，第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率分別是第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的7.25倍和3.2倍；
從二元對比系數(shù)，即農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率與工業(yè)比較勞動生產(chǎn)率的比率來看，有資料分析表明，發(fā)展中國家系數(shù)比較一般為0.31～0.45，發(fā)達(dá)國家一般為0.52～0.86，我國是0.138，甚至低于發(fā)展中國家水平；
從二元反差指數(shù)，即工業(yè)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重與勞動力比重之差的絕對值，反差指數(shù)越小，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的差距越小，農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展越均衡（注：引自任保平：《加快二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第6期。）。我國2004年第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)偏差高達(dá)29.7個(gè)百分點(diǎn)。即使考慮到我國農(nóng)業(yè)勞動力普遍存在的兼業(yè)現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低下和勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差明顯也是不爭的事實(shí)。

　　農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率長期偏低，勢必影響農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品的提供。最近幾年，糧食供求關(guān)系失衡，農(nóng)產(chǎn)品供給不能充分滿足國民經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展要求，使農(nóng)業(yè)一再成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。如何克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、供給調(diào)整滯后于市場需求變化，容易遭受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)雙重影響以及投資回報(bào)率低等弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)特征，發(fā)揮農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟(jì)和社會、生態(tài)與環(huán)境的多功能產(chǎn)業(yè)特征，要求在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中充分考慮工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間存在的相互依存和相互制約關(guān)系，使工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，要用工業(yè)化理念來謀劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，要用現(xiàn)代的生產(chǎn)方式改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)裝備農(nóng)業(yè)，用社會化的生產(chǎn)組織方式來推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。其次，要大力發(fā)展農(nóng)用工業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供技術(shù)先進(jìn)、質(zhì)量優(yōu)良的各類農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)成本；
提供多種優(yōu)質(zhì)、高效、低殘留的農(nóng)業(yè)投入品，通過科技發(fā)展改造農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供有力的科技支撐，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。再次，要促進(jìn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)對接，調(diào)整工業(yè)布局，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；
大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展要把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為突破口，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化增值；
突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)從事初級農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)的局限性，實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)一體化生產(chǎn)；
大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)企業(yè)，建立農(nóng)戶與企業(yè)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)效益。突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉低效、自給半自給的局限性，堅(jiān)持利用國內(nèi)國際兩個(gè)市場和兩種資源，努力提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

　　應(yīng)當(dāng)特別注意的是，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有機(jī)結(jié)合，必須突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)、城市建設(shè)的分割局限性，促進(jìn)資本、技術(shù)、勞動力等資源要素在城鄉(xiāng)間自由流動，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。針對我國勞動力資源豐裕的特點(diǎn)，要在強(qiáng)化農(nóng)村人口，特別是勞動力素質(zhì)提高和注重將簡單勞動力轉(zhuǎn)化為人力資本的基礎(chǔ)上，促使農(nóng)村勞動力分工分業(yè)，提高農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民身份的多種轉(zhuǎn)變。一方面，滯留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動力要進(jìn)行分工，進(jìn)行職業(yè)分解，部分農(nóng)民成為企業(yè)家，專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理，更多的農(nóng)民則從限定于農(nóng)業(yè)，甚至從單純種養(yǎng)業(yè)的環(huán)節(jié)中解脫出來，形成包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工和流通的專業(yè)化生產(chǎn)格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通的專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，使從事農(nóng)業(yè)的勞動力有不低于從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，從而獲得不低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力的經(jīng)營收入，確保現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。另一方面，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村人口和勞動力向城市轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，使更多的農(nóng)村勞動力分業(yè)，實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，通過中間制度過渡逐步使農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻�。為此，必須大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，發(fā)育和開辟農(nóng)村土地、資本、技術(shù)、勞動力市場，明確農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的利益主體地位，降低農(nóng)民分工分業(yè)的交易費(fèi)用和制度成本，同時(shí)，逐步建立健全農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂，形成真正意義上的城鄉(xiāng)互動的良性循環(huán)。

　　四、資源稀缺與節(jié)約型社會建設(shè)

　　最近幾年，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，但是各種資源環(huán)境問題日益成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。這固然與我國資源稀缺，人均占有量少有關(guān)，但更直接的原因來自于市場化和經(jīng)濟(jì)全球化，發(fā)達(dá)國家的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式在全球擴(kuò)散，我們不正確地移植了發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化過程中，曾經(jīng)走過的只考慮當(dāng)前需要而忽視未來利益，先污染后治理、先開發(fā)后保護(hù)增長模式。

　　由于國家與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，發(fā)展中國家往往難以擺脫以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長的模式。我國經(jīng)濟(jì)粗放式增長和資源利用率低矛盾突出。目前，我國耕地、水、石油等主要資源占有量不足世界平均水平的1/2到1/4，分布也極不均衡。而且，有些資源如土地、水等資源基本上是不可貿(mào)易的產(chǎn)品，本應(yīng)因其稀缺特征產(chǎn)生出高的市場價(jià)格，促使社會形成節(jié)約利用的氛圍。但實(shí)際是這類資源的使用成本嚴(yán)重偏低，導(dǎo)致資源的粗放利用。我國單位GDP 生產(chǎn)總能耗量是世界水平的3倍，美國的4倍，法國的7倍和日本的11倍，耗水量比世界平均水平高5倍。2003年我國在創(chuàng)造世界GDP 總量4％的同時(shí)，消耗的原油、煤炭、鐵礦石、鋼材、氧化鋁和水泥分別占世界消耗總量的7.4％、31％、30％、27％、25％和40％（注：引自2005年4月25日《中國宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)》。）。特別是隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面人均資源占有將持續(xù)下降，另一方面人均資源消費(fèi)量將顯著增加。如果再考慮到石油、鐵礦石、氧化鋁等重要資源的對外依存度不斷提高的事實(shí)，這種戰(zhàn)略性資源供需矛盾將對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全程度產(chǎn)生重大影響。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　更值得關(guān)注的是，工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程加快，對各種資源，特別是土地、水、石油、煤等自然資源的需求將更加旺盛，事實(shí)上，當(dāng)人均GDP 超過1000美元后，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將由生產(chǎn)型、溫飽型向消費(fèi)型、小康型轉(zhuǎn)變，社會轉(zhuǎn)型帶來的必然結(jié)果就是各種自然資源的供需失衡。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在人均GDP 達(dá)到1000美元之后，人均能源消費(fèi)量會呈現(xiàn)出大幅上升的趨勢。日本1980年的人均能源消費(fèi)量是1953年的7.4倍，年均增長6.4％；
1977年韓國人均GDP 達(dá)到1000美元時(shí)，人均電量消費(fèi)為627千瓦小時(shí)，1987年則上升為1525千瓦小時(shí)；
1988年泰國人均達(dá)到1000美元時(shí)，人均消費(fèi)能源為618公斤油當(dāng)量，10年以后則上升為1112公斤油當(dāng)量（注：引自《能源供給約束對經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成持續(xù)挑戰(zhàn)》（內(nèi)部文稿）。）。而且，一個(gè)社會的開放程度越高，資源的流動會更加頻繁，經(jīng)濟(jì)的高速增長必然會引發(fā)各種資源要素在更大區(qū)域范圍流動。因此，如何避免在工業(yè)化過程中繼續(xù)實(shí)施高能耗，粗放經(jīng)營的增長方式，如何克服在城市化過程中盲目攀比，貪大求洋，追求奢侈，毫無節(jié)制地占用土地的發(fā)展模式，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與資源合理利用保護(hù)相協(xié)調(diào)，搞好資源的集約利用，推動集約型社會建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須正視的問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，既要重視當(dāng)代人的增長需求，也要考慮子孫后代的發(fā)展利益。正如2002年世界可持續(xù)發(fā)展首腦會議強(qiáng)調(diào)的一樣，經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱，三者必須相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)。

　　強(qiáng)調(diào)人與自然和諧發(fā)展，促進(jìn)節(jié)約型社會建設(shè)。首先，要提高認(rèn)識。必須強(qiáng)化我國人口眾多，資源稀缺，人均資源占有量低，對外依存度越來越高的憂患意識；
強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展的和諧意識；
強(qiáng)化節(jié)約資源、循環(huán)利用的消費(fèi)意識；
強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、人文指標(biāo)、資源指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)全面發(fā)展的政治意識。要將建設(shè)節(jié)約型社會作為長期戰(zhàn)略，將控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境作為基本國策。以提高資源利用效率為核心，以節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地，資源的合理利用和發(fā)展循環(huán)利用為重點(diǎn)，從體制、政策、技術(shù)、管理等方面，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。其次，合理開發(fā)和綜合利用資源。特別是土地和水資源。一是十分珍惜和合理利用土地，千方百計(jì)地保護(hù)耕地資源；
在城市化進(jìn)程中，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和有關(guān)法律法規(guī)，控制農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，確保土地作為最基本、最重要的資源得以永續(xù)利用；
二是十分珍惜和合理利用水資源，千方百計(jì)提高水資源利用率；
第三，要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的“資源—產(chǎn)品—廢物”的線型增長方式特征，表現(xiàn)出“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)發(fā)展模式特征，是以有限資源支撐人類社會無限增長的必然趨勢。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)反映了新型工業(yè)化道路的內(nèi)在要求，是保護(hù)環(huán)境和有效利用資源的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和建設(shè)節(jié)約型社會的基本方向。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會各個(gè)領(lǐng)域，生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)以及地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)各個(gè)方面的系統(tǒng)工程。因此，要充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會公眾的作用，統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與消費(fèi)、城市與農(nóng)村的發(fā)展。大力發(fā)展資源循環(huán)利用型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)。第四，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。一是大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積極采取先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，切實(shí)改變高投入、高消耗、高污染、低效率的增長方式。二是充分考慮不同區(qū)域的資源特征和資源稟賦，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，形成各具特色、整體協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)布局。三是在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，發(fā)展綠色制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，形成環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式由資源依賴型向資源集約型轉(zhuǎn)變。四是利用價(jià)格、稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，建設(shè)水資源等稀缺要素資源市場，通過市場優(yōu)化配置資源，反映資源真實(shí)成本，集約利用有限資源，讓資源使用者和浪費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用，使資源使用者付出合理的社會成本，從而減少資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。同時(shí)，著手構(gòu)建有關(guān)資源節(jié)約利用和支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)體系，從制度上保障節(jié)約型社會建設(shè)的全面實(shí)現(xiàn)。第五，優(yōu)化資源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。在消費(fèi)領(lǐng)域全面推廣和普及節(jié)約技術(shù)，合理引導(dǎo)消費(fèi)方式，提高大眾的消費(fèi)意識和節(jié)約意識，鼓勵消費(fèi)資源節(jié)約型產(chǎn)品，逐步形成節(jié)約型消費(fèi)方式。

　　五、公共品供給與農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展

　　公共品相對于私人物品，具有非競爭性和非排他性特點(diǎn)。即它一旦生產(chǎn)出來就不能拒絕其他人使用，并且一個(gè)人的消費(fèi)并不能減少其他人對它的消費(fèi)。農(nóng)村公共品是指在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)具有非排他性，非競爭性的社會產(chǎn)品或服務(wù)。但根據(jù)擴(kuò)展的公共品定義，農(nóng)村公共品還包括具有某種競爭性和排他性產(chǎn)品，而通過特定政策內(nèi)涵獲得的公共性產(chǎn)品。因此，農(nóng)村公共品的分類包括純公共品以及準(zhǔn)公共品，前者指農(nóng)村基層政權(quán)服務(wù)、計(jì)劃生育、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等；
后者則包括農(nóng)村道路、農(nóng)村能源、電力、人畜飲水、農(nóng)村職業(yè)教育等。與農(nóng)村公共產(chǎn)品一致，所謂農(nóng)村社會事業(yè)內(nèi)容也十分廣泛，大致可以分為三個(gè)層次：其一是農(nóng)村道路、能源、居住環(huán)境等生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)；
其二是農(nóng)村教育、醫(yī)療文化、體育事業(yè)；
其三是收入、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系。相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國公共品供給不足以及社會事業(yè)發(fā)展長期滯后是不爭的事實(shí)。有資料分析，多年來，國家用于文教科衛(wèi)、社會福利的事業(yè)費(fèi)和基建等公共品投資，一直徘徊于GDP 總量的10％左右，而用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他項(xiàng)目的支出高達(dá)90％左右。以基本可比的社會保障、教育、衛(wèi)生三項(xiàng)社會事業(yè)投入合計(jì)占GDP 比重比較，2003年我國為7％，不僅低于歐美15.3％的水平，也低于俄羅斯、波蘭、巴西等轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家10％～20％的水平（注：全國政協(xié)社會和法制委員會、中國社會科學(xué)院編：《統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研討會論文匯編》。）。而城市和農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的公共品資源分配不均和社會事業(yè)發(fā)展不平衡，更是制約經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和全面小康目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的突出問題。

　　從教育、衛(wèi)生事業(yè)投入情況，可以清楚地反映我國教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)村教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不平衡的嚴(yán)重程度。目前，我國社會公共服務(wù)支出所占比重總體上是偏低的。盡管2003年我國教育支出占GDP 的比重為2.8％，而高、中、低收入國家分別為7.9％、1.9％和1.2％；
社會保障支出占GDP 比重為3.4％，而高、中、低國家分別為13.4％、7.9％和1.8％。我國教育、社會保障支出低于高、中等收入國家水平，而高于低收入國家水平，但教育、衛(wèi)生投入和資源分配在城鄉(xiāng)間很不公平。2002年教育部的預(yù)算統(tǒng)計(jì)，用于農(nóng)村小學(xué)和初中的只占30％，在教育結(jié)構(gòu)上，對基礎(chǔ)教育投入偏低，2003年15歲以上文盲為11％，城市人口中，大專和本科學(xué)歷比例明顯高于農(nóng)村。衛(wèi)生部調(diào)查，衛(wèi)生資源80％集中于城市，其中2/3又集中在大醫(yī)院，用于農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的比例，1991年為20％，而到了2000年則下降為10％，農(nóng)民人均衛(wèi)生業(yè)務(wù)費(fèi)為12元，僅為城市居民的28％。2003年每千人醫(yī)師數(shù)，農(nóng)村為0.68人，城市為1.76人（注：全國政協(xié)社會和法制委員會、中國社會科學(xué)院編：《統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研討會論文匯編》。）。

　　公共品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，固然可以歸結(jié)為總量供給不足等方面原因。但從本質(zhì)上講，農(nóng)村公共品供給、農(nóng)村社會事業(yè)不發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任。首先，政府行為的理念，長期以來將經(jīng)濟(jì)增長作為發(fā)展的主要目的。由于任期制的目標(biāo)考核以及追逐短期內(nèi)容易取得以數(shù)字體現(xiàn)的績效，很多地方很容易將GDP 增長作為政績表現(xiàn)的主要指標(biāo)，而把教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展以及如何保障充分就業(yè)、消滅貧困、保障健康、機(jī)會均等、社會公正、環(huán)境優(yōu)良等事業(yè)，這類在短期難以取得立竿見影效果的要求置于政府行為的次要位置。以至于廣大公眾，特別是農(nóng)民不能獲得更多的社會公共服務(wù)。其次是在二元經(jīng)濟(jì)社會體制下，重城輕鄉(xiāng)的政府行為，政府把大量的公共資源投入城市，導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給不足。農(nóng)村中本來應(yīng)由政府承擔(dān)的鄉(xiāng)村公共服務(wù)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等純公共產(chǎn)品以及由政府和農(nóng)民共同承擔(dān)的鄉(xiāng)村道路、能源供給、居住環(huán)境改善等準(zhǔn)公共品供給則基本上由農(nóng)村基層和農(nóng)民承擔(dān)。這種重城輕鄉(xiāng)的政府行為是農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后的根源。第三，農(nóng)村公共品供給決策機(jī)制供需結(jié)構(gòu)失調(diào)，導(dǎo)致公共品資源浪費(fèi)。最近幾年，不少地方政府為了突出所謂政績，不顧農(nóng)村實(shí)際情況，熱衷于搞達(dá)標(biāo)升級活動，對農(nóng)村公共品的供給起作用的不是來自農(nóng)民和社區(qū)的需求，而是政府部門的收費(fèi)和政績表現(xiàn)，造成農(nóng)村公共品供需結(jié)構(gòu)失調(diào)，有限的資源得不到合理利用。第四，社會事業(yè)發(fā)展，公共品的供給主體單一地被歸結(jié)為政府，而忽視市場的作用。事實(shí)上，公共品和公共服務(wù)的提供者，除政府外，還包括社會組織、民間協(xié)會、志愿團(tuán)體一類中介組織。提供純公共品政府責(zé)無旁貸，而對準(zhǔn)公共品，特別是競爭性產(chǎn)品，政府完全可以動員社會資源進(jìn)入。第五，對農(nóng)村公共品資源的籌措和使用缺乏規(guī)范的監(jiān)督，有限的資源缺乏統(tǒng)一的管理，造成管理混亂。而且農(nóng)村公共品從供給到需求之間，中間環(huán)節(jié)過多，資源被層層剝奪，政府有關(guān)部門的逐利行為難以改變，這些因素的存在，導(dǎo)致公共品供給效率低下，并提高了公共品供給成本，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展停滯。

　　增加農(nóng)村公共品供給，提高農(nóng)村公共品供給效率，促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要任務(wù)。首先，要明確政府的責(zé)任，同樣以農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展為例，盡管農(nóng)村教育具有消費(fèi)上的競爭性和受益的排他性，但義務(wù)教育屬于國民教育，具有從總體上提高全民素質(zhì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會價(jià)值，政府賦予義務(wù)教育公共品性質(zhì)，可以保障所有適齡人口享有平等的教育權(quán)利，避免造成社會不公和社會排斥。在這方面要借鑒日本成功的經(jīng)驗(yàn)。日本明治維新后最成功的政策就是實(shí)施了由中央政府負(fù)責(zé)的全民教育的義務(wù)化，這一政策使日本國民素質(zhì)在比較短的時(shí)期內(nèi)得到了徹底改善和提高。正是通過義務(wù)教育使日本國民素質(zhì)整體提高，為后來日本的工業(yè)化、城市化成功奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，之所以要求政府將其作為公共品對待，其原因在于農(nóng)村醫(yī)療條件甚差，農(nóng)村傳染性疾病具有很強(qiáng)的外部性，加上醫(yī)療服務(wù)普遍存在供需信息不對稱，非常容易出現(xiàn)道德性問題。對于低收入的農(nóng)民而言，確定農(nóng)村醫(yī)療公共衛(wèi)生事業(yè)的公共品特征，避免疫病傳染，農(nóng)民因病返貧，改善農(nóng)村公共衛(wèi)生環(huán)境是非常必要的。因此，政府資金要向農(nóng)村社會事業(yè)傾斜，政府職能和統(tǒng)籌行為要隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性進(jìn)步，逐步由經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先向經(jīng)濟(jì)目標(biāo)優(yōu)先和社會目標(biāo)優(yōu)先并重，進(jìn)而向社會目標(biāo)優(yōu)先過渡。要界定各級政府在農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展方面的事權(quán)范圍，同時(shí)界定農(nóng)村公共品性質(zhì)，合理劃分各級政府的財(cái)政職能，農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等純公共品提供責(zé)任，應(yīng)由有更多資源支配能力的中央和省級政府承擔(dān)，這才是負(fù)責(zé)任的體制�？傊�，政府應(yīng)該把新增公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，把更多的資金投向農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)。其次，借鑒歐美、東亞國家在增加農(nóng)村公共品供給，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)。比如，像韓國上個(gè)世紀(jì)70年代通過政府行為引導(dǎo)的“新村運(yùn)動”，從農(nóng)民生產(chǎn)生活的切身利益出發(fā)，提供鄉(xiāng)村道路、能源建設(shè)、居住環(huán)境改善等公共品供給，努力消除城鄉(xiāng)之間的收入差距以及城鄉(xiāng)之間不平衡的發(fā)展，取得了很好的效果�！靶麓暹\(yùn)動”也成為發(fā)展中國家紛紛仿效的成功做法。2004年韓國政府再一次針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力競爭力提高緩慢，特別是在加入WTO 以后，在開放市場經(jīng)濟(jì)壓力下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題再度成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)，通過倡導(dǎo)“一社一村”運(yùn)動，即一個(gè)企業(yè)自愿與一個(gè)農(nóng)村社區(qū)建立交流和支持關(guān)系，要求企業(yè)回報(bào)農(nóng)業(yè)，支援農(nóng)村的發(fā)展，開始了新一輪的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的運(yùn)動。其三，采取市場經(jīng)濟(jì)的辦法，一方面通過委托、購買、代理等方式，把準(zhǔn)公共品和準(zhǔn)公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)、團(tuán)體來運(yùn)作；
另一方面通過深化改革，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，采取自愿、有償、低成本方式引導(dǎo)優(yōu)化配置各種社會資源，社會力量投入農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)，為農(nóng)村提供更多的公共品，形成以政府投入為主導(dǎo)，社會、企業(yè)和個(gè)人多渠道的農(nóng)村社會事業(yè)投資機(jī)制。逐步建立比較完善的農(nóng)村教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)保障體系。第四，加強(qiáng)公共品投入和使用的監(jiān)督檢查。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　通過多元化的供給主體，引入競爭機(jī)制等方式，減少地方政府在農(nóng)村公共品供給中的尋租行為。

　　六、制度創(chuàng)新與中間制度安排

　　創(chuàng)新是人類賴以發(fā)展和進(jìn)步的基本動力。所謂制度創(chuàng)新，按蘭德·戴維斯和道格拉斯·諾斯的表述，是指能夠使制度創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的對現(xiàn)有制度的變革。如果沒有強(qiáng)烈的外在沖擊，制度在相當(dāng)時(shí)期中是穩(wěn)定的。但像技術(shù)一樣，如果要出現(xiàn)發(fā)展，制度也必須變革。從這個(gè)角度看，人們一般把促進(jìn)發(fā)展，增加收益的變革稱之為制度創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新能否實(shí)現(xiàn)，取決于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有無對制度創(chuàng)新的需求，這種需求又決定了對不同制度的選擇。制度正是通過對制度決策者和受益者的選擇行為，來直接或間接推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和影響經(jīng)濟(jì)效率的�？傊�，制度創(chuàng)新的目的，是制度提供者希望新的制度安排能提高經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　但是，我們也要看到，我國二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)存在歷史甚久，城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、區(qū)域之間差距巨大，城鄉(xiāng)間一系列制度樊籬，希望一夜之間通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新，徹底消除這種制度差別是不可能的。事實(shí)上，隨著土地、資本、勞動力等要素資源的市場化，國有企業(yè)、社會保障和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，不可避免地會產(chǎn)生或激化某些經(jīng)濟(jì)和社會矛盾，長期積累的深層次問題會顯現(xiàn)，新的矛盾還會產(chǎn)生，制度創(chuàng)新的難度明顯加大。只能采取有重點(diǎn)有階段，逐步過渡的方式推進(jìn)改革，并作出適當(dāng)?shù)闹贫劝才�，�?jīng)濟(jì)社會發(fā)展才可以持續(xù)，社會的和諧穩(wěn)定才可以實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域差別只能通過不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的中間制度逐步消除，最終才可能過渡到一元化的制度大同。換言之，在城鄉(xiāng)、工農(nóng)和區(qū)域之間有很多過渡性的中間制度安排空間，把握住這種中間制度的內(nèi)涵和外延，是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必然要求。

　　過渡性的中間制度在我國的實(shí)踐從來都不鮮見。改革開放20多年的歷史，漸進(jìn)式改革，零打碎敲的方法，幾乎是我國改革方式的主旋律。我們既然可以采取類似小段包工、聯(lián)產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶的方式，最終過渡到確立家庭承包經(jīng)營基本制度，即通過大量中間制度安排，最終破除人民公社體制；
我們也可以提供包容了大量中間制度安排的方式，來興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這種鄉(xiāng)村所有的公司制度，發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提供以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原生態(tài)模式。那么，我們也可以采取過渡性的辦法，在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間和區(qū)域之間，提供出大量土地、資本、勞動力和技術(shù)要素資源流動的中間制度，在城鄉(xiāng)平等就業(yè)、平等教育、平等醫(yī)療救助、平等公共品供給以及平等的公民權(quán)益和國民待遇方面，創(chuàng)造出大量的中間制度�？傊�，制度創(chuàng)新既要考慮到解決現(xiàn)階段城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間和區(qū)域之間二元結(jié)構(gòu)偏差，又必須服從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性客觀規(guī)律，通過中間制度安排的漸進(jìn)性目標(biāo)取向，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的制度創(chuàng)新。

　　最近幾年，江蘇、上海、浙江和四川成都等在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，通過一系列的過渡性中間制度安排，加快了城鄉(xiāng)要素資源的流動，逐步賦予農(nóng)民平等的國民待遇，完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和平等的發(fā)展機(jī)會，致力于消除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)制度性障礙，已初步顯現(xiàn)出明顯的效果。一是深化財(cái)政體制改革。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，增加對農(nóng)村公共品供給，千方百計(jì)增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。二是加快農(nóng)村就業(yè)制度改革。最近幾年，上海、江蘇、浙江相繼取消了針對農(nóng)民工就業(yè)的各種限制條件和收費(fèi)項(xiàng)目，農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工一樣，簽訂勞動合同，執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)，參加社會保險(xiǎn)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。不少企業(yè)還給農(nóng)民工新建了整齊、干凈的住房和職工宿舍，改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件。著力解決好外來農(nóng)民管理難、子女就學(xué)難和拖欠工資等問題。通過建立健全就業(yè)制度和城鄉(xiāng)一體的就業(yè)市場，改善城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)的環(huán)境。三是推進(jìn)土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，普遍實(shí)行土地征用“區(qū)片綜合價(jià)”，讓農(nóng)民分享土地增值的好處。上海市在被征用土地的村開展宅基地置換試點(diǎn)。在農(nóng)民自愿的前提下，采取等量面積無償置換，差額面積貨幣計(jì)差的原則。農(nóng)民以政府認(rèn)可的原宅基地上的住房置換集中新建住房。宅基地置換新建住房，土地實(shí)施征用和辦理出讓手續(xù)，讓農(nóng)民取得房地產(chǎn)權(quán)證，使農(nóng)民宅基地價(jià)值顯現(xiàn)。四是深化行政管理體制改革。浙江省加快建立城鄉(xiāng)一體化的組織體系，改變過去那種許多職能部門只管城鎮(zhèn)不管農(nóng)村的城鄉(xiāng)分割、基層力量薄弱的管理體制。加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村基層工作。四川省成都市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中則強(qiáng)調(diào)“三個(gè)強(qiáng)化、三個(gè)弱化”，即強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)功能，弱化直接參與生產(chǎn)經(jīng)營功能；
強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展功能，弱化經(jīng)營管理職能；
強(qiáng)化公益性事業(yè)發(fā)展功能，弱化事務(wù)性職能。

　　最能表現(xiàn)所謂過渡性中間制度安排特征的是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。坦率的講，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低起點(diǎn)上，構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系，不可能設(shè)想在短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間無差別發(fā)展。事實(shí)上，盡管這幾年不同區(qū)域都在提供農(nóng)村公共品，建設(shè)農(nóng)村社會保障體系方面做出了種種努力，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有了一個(gè)好的開端。但從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、支付能力和保障范圍看，還是表現(xiàn)出不小的城鄉(xiāng)差別。這種差別實(shí)質(zhì)上就是過渡性中間制度安排的必然結(jié)果。比如，這幾年江蘇、上海、浙江以農(nóng)村社會保障體系建設(shè)為重點(diǎn)，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)了農(nóng)村社會進(jìn)步和農(nóng)民全面發(fā)展。一是逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度。浙江在全省范圍內(nèi)，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，將低收入農(nóng)戶納入保障范圍，資金由各級政府財(cái)政預(yù)算列支。2003年全省有47.2萬農(nóng)民，享有每月每人116元的最低生活保障，標(biāo)準(zhǔn)為城市居民的一半。上海市制定的農(nóng)村居民最低生活保障線制度，由市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級財(cái)政負(fù)擔(dān)，享受低保水平的依據(jù)是郊區(qū)農(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)為家庭人均收入低于2240元，崇明等海島標(biāo)準(zhǔn)為低于1980元。江蘇常熟市2004年農(nóng)區(qū)農(nóng)民低保標(biāo)準(zhǔn)為每月150元，城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)民為200元，而城市居民低保水平為260元。不僅城鄉(xiāng)居民有差別，農(nóng)民內(nèi)部也有差別。二是建立失地農(nóng)民基本生活保障制度。浙江省通過從土地出讓金收入或財(cái)政列支，從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)中列支集體和個(gè)人承擔(dān)部分的籌集資金辦法，解決土地被征占用后失地農(nóng)民的基本生活保障問題。2003年全省已有52萬失地農(nóng)民參加了這一保障，占全部失地農(nóng)民的1/4，其中有15萬農(nóng)民開始領(lǐng)取每月200～300元的基本生活保障金。上海市在2003年前對失地農(nóng)民主要采取貨幣安置辦法，2004年后開始搞失地農(nóng)民保險(xiǎn)，失地農(nóng)民先進(jìn)入小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)系列，每月可得460元保險(xiǎn)金，15年以后再統(tǒng)一納入上海市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。三是建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。目前，浙江已有60個(gè)市縣實(shí)施了以縣為單位、以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，參加農(nóng)民達(dá)1500萬人。全省統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)為每人每年30元，其中財(cái)政補(bǔ)貼每人每年15元。到2007年，省內(nèi)所有縣都要建立這一制度，覆蓋80％以上的農(nóng)戶。

　　總之，過渡性中間制度安排，是實(shí)現(xiàn)真正意義上制度創(chuàng)新的階段性要求，缺乏這種過渡，所謂的“平等”制度安排是很難實(shí)現(xiàn)的。但是，創(chuàng)新城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度體系，必須以平等原則作為制度創(chuàng)新的基本理念，以平等理念逐步改變二元經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割制度，以平等理念構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。一是提供平等的就業(yè)機(jī)會。徹底消除農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的歧視性政策和障礙，簡化各種手續(xù)。逐步建立農(nóng)村勞動力就業(yè)服務(wù)和管理、流動監(jiān)測、就業(yè)培訓(xùn)、供求信息和農(nóng)民工維權(quán)法律服務(wù)體系框架。積極完善促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和充分就業(yè)的工作機(jī)制，把農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和充分就業(yè)納入政府的服務(wù)和管理軌道，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，為農(nóng)民提供平等的就業(yè)機(jī)會。二是提供平等的教育權(quán)利。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度，讓農(nóng)民子女享有平等的受教育權(quán)利。農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)要統(tǒng)籌兼顧。同時(shí)，積極推進(jìn)教育體制改革，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育體制。三是提供平等的醫(yī)療救助。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，新增加的衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，必須確保主要用在農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。對農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)體制進(jìn)行徹底改革，重建農(nóng)村基層的醫(yī)療救助網(wǎng)絡(luò)和體系，在城鄉(xiāng)之間公正分配醫(yī)療救助資源，徹底改變農(nóng)村缺醫(yī)少藥和公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)滯后的局面。四是提供平等的國民待遇。給予農(nóng)民承包土地占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓和處置的完整權(quán)益，使農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)。保障農(nóng)民享有基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中，享有平等的公民權(quán)利。徹底改革戶籍制度，給農(nóng)民自由遷移的權(quán)利，讓農(nóng)民有發(fā)展和增加收入的機(jī)會。逐步建立和完善農(nóng)村最低社會救濟(jì)制度和最低生活保障制度，滿足農(nóng)村貧困群眾多層次的救濟(jì)需要。

　　同時(shí)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局。以確保城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域之間大量的中間性制度安排逐步過渡到城鄉(xiāng)一體的一元化制度創(chuàng)新。要以以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配和再分配格局。一是加大對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)程度。改革農(nóng)業(yè)投入體制，推進(jìn)農(nóng)村投資和金融體制改革，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投入來源，增加農(nóng)業(yè)投入總量，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有資金和物質(zhì)保障；
調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼領(lǐng)域和補(bǔ)貼重點(diǎn)，及時(shí)出臺各種對農(nóng)民收入直接支付的辦法，逐步將政府對農(nóng)民收入的直接支付作為增加農(nóng)民收入的一個(gè)重要來源和渠道；
加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，改善農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件；
建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，政府要對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以補(bǔ)貼，降低農(nóng)民因?yàn)?zāi)、因病遭受的損失。二是減少對農(nóng)民利益的剝奪。在取消專門針對農(nóng)民的稅賦制度后，要將維護(hù)農(nóng)民利益的重點(diǎn)放在改革土地征占用制度上，堅(jiān)決抵制對耕地的亂占濫用，控制耕地征占規(guī)模，明確界定政府的土地征用權(quán)和征用范圍，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的根本利益。三是啟動城鄉(xiāng)居民的收入調(diào)節(jié)機(jī)制。進(jìn)一步完善按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，通過國民經(jīng)濟(jì)再次分配和財(cái)政調(diào)節(jié)的功能，校正初次分配造成的城鄉(xiāng)居民收入差距。啟動主要針對城鎮(zhèn)居民收入的調(diào)節(jié)機(jī)制，整頓和規(guī)范分配秩序，加大收入分配調(diào)節(jié)力度。

　　七、幾點(diǎn)結(jié)論

　　梳理城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論依據(jù)，總結(jié)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，其目的在于引導(dǎo)不同區(qū)域、不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作部署。為此，本文有幾點(diǎn)基本結(jié)論：1.政府是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體。國內(nèi)外實(shí)踐表明，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，政府是行為主體。政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，相應(yīng)財(cái)政由投資性財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，建設(shè)公共服務(wù)型政府既是市場化改革的客觀要求，也是工業(yè)化發(fā)展進(jìn)入中期階段的必然選擇，同樣是政府實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的行為取向。政府缺位或僅僅通過市場機(jī)制來配置資源，資本、土地、勞動力、技術(shù)等要素很難流向效率較低的農(nóng)村地區(qū)，我們也很難避免落入“市場陷阱”的困境。換言之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的本質(zhì)是在遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，確保效率優(yōu)先的同時(shí)，通過政府統(tǒng)籌行為取向，調(diào)節(jié)收入分配格局，調(diào)整城鄉(xiāng)利益關(guān)系，改革城鄉(xiāng)二元體制，政府要發(fā)揮主觀能動作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是政府的重要職能，也是政府在新時(shí)期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的主要任務(wù)。因此，必須轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整政府行為，通過設(shè)置基本目標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、保障措施，權(quán)責(zé)義務(wù)和監(jiān)督檢查等各項(xiàng)可追溯的政府行為準(zhǔn)則，從工作要求、工作制度上確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略順利實(shí)施。

　　2.產(chǎn)業(yè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)。實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略，基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力。這里所說的產(chǎn)業(yè)具有多重性。從國家層面而言，要形成多種產(chǎn)業(yè)并行發(fā)展，高、中、低技術(shù)齊備的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品體系。對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)聚集要結(jié)合進(jìn)行。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度，其增加值占全部GDP 的比重達(dá)到相當(dāng)份額度，才具備城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。江蘇蘇南地區(qū)，早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中，就能夠比較好地解決農(nóng)民的就業(yè)問題。隨后工業(yè)園區(qū)、外資、合資和農(nóng)村個(gè)體私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，才更有條件為農(nóng)村提供更多公共品，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。如果沒有以產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展基礎(chǔ)和支撐，沒有經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是一句空話。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，鼓勵各類產(chǎn)業(yè)增加就業(yè)能力是今后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重中之重。不僅要支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括發(fā)展能吸納比較多數(shù)量勞動力的服務(wù)業(yè)，還要鼓勵各類產(chǎn)業(yè)，包括技術(shù)聚集型產(chǎn)業(yè)盡量多利用勞動力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要對擴(kuò)大就業(yè)容量產(chǎn)生明顯的作用。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　3.改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力。從根本上說，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域利益格局的調(diào)整，城鄉(xiāng)二元體制障礙的破除，也是一場深刻的社會經(jīng)濟(jì)制度的革命。因此，要從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，通過一系列的正式和非正式的制度安排，利用大量的過渡性中間制度，致力于在長時(shí)期內(nèi)使經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供制度基礎(chǔ)。要調(diào)整收入分配格局，把更多的資源盡快投向農(nóng)村。一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配要講社會責(zé)任，逐步把更多的公共資源投入到農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展上來。改革制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制性障礙；
促進(jìn)資本、人才、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動。同時(shí)，采取非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)資源要素在更大范圍流動，提升工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，以發(fā)展為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新提供更廣闊的空間�？傊�，改革一是要破除橫亙在城鄉(xiāng)、工農(nóng)、區(qū)域之間的體制機(jī)制性障礙；
二是要逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化制度基礎(chǔ)；
三是在改革中要注意保護(hù)弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體的利益。

　　4.循序漸進(jìn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的客觀規(guī)律。理論和實(shí)踐都表明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具有階段性特征。江蘇蘇南地區(qū)，在上世紀(jì)80年代中期人均GDP 剛到800～1000美元時(shí)。所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)還是初步性的，主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以工補(bǔ)農(nóng)、以工建農(nóng)，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到了90年代，人均GDP 達(dá)到2000～3000美元時(shí)，此時(shí)蘇南地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)第一次升級已經(jīng)完成，工業(yè)化進(jìn)入中后期發(fā)展階段，具備了進(jìn)一步城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的前提，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才有了更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也有條件加大改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的扶持力度。而現(xiàn)階段蘇南人均GDP 已經(jīng)達(dá)到5000美元。這個(gè)時(shí)期，政府推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的自覺性和主動性要進(jìn)一步增強(qiáng)。政府行為要開始由注意產(chǎn)業(yè)支持向關(guān)注社會公平轉(zhuǎn)移。要致力于消除城鄉(xiāng)、工農(nóng)和區(qū)域差別。因此，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，不能一蹴而就。我國目前人均GDP 剛剛超過1000美元，正向3000美元邁進(jìn)，處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初級階段。必須正確把握這個(gè)階段的特征，循序漸進(jìn)，使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有一個(gè)良好的開端。

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　[4]孫紅玲：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新思路：由“三大部”到“三大塊”劃分》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》，2005年第3期。

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　　[6]張紅宇：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是浙江農(nóng)民收入持續(xù)增長的根本保障》，（內(nèi)部文稿）。

　　[7]張紅宇等：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的階段性與經(jīng)驗(yàn)啟示——江蘇、上海的調(diào)查與分析》，農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司，《調(diào)研報(bào)告》，2005年第5號。

　　[8]張紅宇等：《成都市如何推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展》，農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司，《調(diào)研報(bào)告》，2005年第3號。

　　作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司

　　來源：《管理世界》2005年第9期

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