儲建國：從行政吸納到政治吸納——再論“一黨立憲”
發(fā)布時(shí)間:2020-05-27 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊： 
[內(nèi)容提要] 自二十世紀(jì)中葉開始，中國逐步建立了以行政權(quán)力為中心的治理體系。改革開放后，這套體系通過行政吸納的方式在較大程度上實(shí)現(xiàn)了精英之間的合作，在某種程度上緩和了精英與大眾之間的沖突。但社會矛盾的進(jìn)一步發(fā)展促使中國政府開始探索政治吸納的模式，并有了一些初步的嘗試。本文指出，這種嘗試所努力的方向可以用“一黨立憲”來描述，這種模式與當(dāng)代中國主流政治理念、正式政治制度以及當(dāng)前的施政方針有很高的契合度，是中國政治發(fā)展的穩(wěn)妥之路。
在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，中國社會矛盾日益復(fù)雜和尖銳，突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是精英階層內(nèi)部的矛盾，二是精英階層與大眾階層之間的矛盾。不過，近二十年來，中國政治局勢盡管受到這兩種矛盾的困擾，但仍然保持了相當(dāng)程度的穩(wěn)定。光憑經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身難以解釋這個(gè)現(xiàn)象，因?yàn)樗部梢猿蔀檎尾环�(wěn)定的一個(gè)因素[1]。值得重視的是一種叫做 “行政吸納”的解釋，有人認(rèn)為它是大陸近些年來用來化解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的有效方式[2]。其實(shí)，“行政吸納”是中國自二十世紀(jì)中葉以后就形成的治理模式，改革開放后其功能和范圍出現(xiàn)了變化。經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，它在實(shí)現(xiàn)精英之間的合作方面取得了很大的成功，并在緩和精英與大眾之間的矛盾方面顯示某些成效。但是行政吸納模式有著嚴(yán)重的缺陷，中國政府在謹(jǐn)慎地進(jìn)行新的探索，試圖走向政治吸納過程，這個(gè)過程可以用“一黨立憲”來描述。
一、 行政吸納與政治吸納的區(qū)別
行政吸納模式曾由金耀基用來解釋香港的治理，它“是指一個(gè)過程，在這個(gè)過程中，政府把社會中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量，吸收進(jìn)行政決策結(jié)構(gòu)，因而獲致某一層次的‘精英整合’，此一過程，賦予了統(tǒng)治權(quán)力以合法性，從而，一個(gè)松弛的、但整合的政治社會得以建立起來�！盵3]金耀基所總結(jié)出來的這種統(tǒng)治方式本是英國統(tǒng)治殖民地的一種策略，也就是在壓制殖民地人民政治權(quán)利的前提下，通過行政手段吸納本土精英參與治理。這種手段不僅在香港運(yùn)用，也在其它殖民地運(yùn)用。在香港運(yùn)用得更為成功，一是因?yàn)橛谙愀鄣慕y(tǒng)治時(shí)間延續(xù)得更長；
二是香港的本土精英主要是商業(yè)和管理精英，缺乏其它殖民地本土精英那種爭取政治自治的強(qiáng)烈意識；
三是英國吸取以前的殖民教訓(xùn)，在現(xiàn)代化過程中讓本土精英更多地分享經(jīng)濟(jì)成長的成果。
康曉光運(yùn)用行政吸納模式來分析中國大陸1989年之后的政治穩(wěn)定取得了某種成功，說明它具有一定的普遍意義。對于中國大陸來說，可以將這種模式理解為對二十世紀(jì)八十年代末新權(quán)威主義模式的拓展，它在不同時(shí)代、不同地域的現(xiàn)代化過程中都可以找到例證。如果將這種模式僅僅理解為一種統(tǒng)治策略，它就擁有更悠久的歷史，傳統(tǒng)中國統(tǒng)治者所擅長的招安手段就是將反對自己的民間精英納入自己的統(tǒng)治隊(duì)伍中來，水滸傳中宋江招安一事就是這種策略的成功案例。
行政吸納與招安策略還是有明顯的不同：第一，招安策略只是一種事后行為，是在沖突發(fā)生后與反對者進(jìn)行的一種交易，而行政吸納更多的是一種事前行為，將顯在的或潛在的社會精英吸納進(jìn)治理體系，獲得治理成效，消除會導(dǎo)致激烈反對的不滿；
第二，招安策略是個(gè)案性的，也就是針對特殊事例而采取的特殊措施，而行政吸納是結(jié)構(gòu)性的，也就是將某一類現(xiàn)象納入一個(gè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)之中來處理；
第三，招安策略是維持性的，其目的是為了保守自己的政權(quán)，行政吸納更多的是發(fā)展性的，通過贏得更廣泛的社會精英的支持，而協(xié)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。行政吸納的這些特點(diǎn)讓它成為現(xiàn)代化過程中的一種治理模式。
那么與行政吸納相對應(yīng)的政治吸納指的是什么呢？由于政治的定義五花八門，因此先弄清楚“行政吸納”概念原創(chuàng)者的政治含義是必要的。金耀基的定義中有兩個(gè)關(guān)鍵概念，一是社會精英所代表的“政治力量”，二是“行政決策結(jié)構(gòu)”。這就意味著政治與行政是以結(jié)構(gòu)來劃分的，前者表達(dá)的是國家與社會的聯(lián)系，也就是政府權(quán)力如何從社會中產(chǎn)生，社會不同力量（群體、社團(tuán)、政黨）如何影響國家的意志（立法和決策）；
后者表達(dá)的是政府權(quán)力如何執(zhí)行國家的意志，執(zhí)行國家意志的這部分權(quán)力就是行政權(quán)力，這部分結(jié)構(gòu)稱為行政結(jié)構(gòu)。行政結(jié)構(gòu)中有決策的部分，但在政治與行政有清晰分野的情況下，這種決策是為了有效貫徹國家意志的次級決策。國家意志的表達(dá)也有相對固定的結(jié)構(gòu)，在議會制國家里，就是議會，以及影響議會決策的政黨和利益集團(tuán)。所謂行政吸納，也就是應(yīng)該表達(dá)國家意志的那部分政治結(jié)構(gòu)不見了或削弱了，取而代之的是本應(yīng)該執(zhí)行國家意志的行政結(jié)構(gòu)，也就是由行政結(jié)構(gòu)兼管國家意志的表達(dá)和執(zhí)行。
其實(shí)，行政吸納模式就是以現(xiàn)代民主分權(quán)結(jié)構(gòu)作為理想模型的，并同時(shí)暗含著政治結(jié)構(gòu)是民主的結(jié)構(gòu)，而行政結(jié)構(gòu)是不民主的結(jié)構(gòu)這種意思�？禃怨獾囊欢卧捳f明了這一點(diǎn)：“在民主政治框架中，各個(gè)社會集團(tuán)利用政黨、選舉、議會等政治工具追求自己的利益。但是，只有那些強(qiáng)有力的集團(tuán)，才能夠有效地利用這種機(jī)制。在大陸和香港，政府主動、自覺地制定有利于社會精英的公共政策——這是‘行政吸納政治’的本質(zhì)。這樣一來，社會精英無需訴諸政治就可以實(shí)現(xiàn)自己的要求。既然如此，他們?yōu)槭裁催�要政治權(quán)利呢？他們還有什么必要和理由拒絕權(quán)威政治呢？”[4]
這種表達(dá)里面有一點(diǎn)概念混亂，“他們?yōu)槭裁催�要政治權(quán)利呢？”里面的“政治”與“行政吸納政治”中的“政治”顯然表達(dá)的是一個(gè)意思，也就是民主政治，更確切地說是民主政治體系中國家意志的表達(dá)結(jié)構(gòu)所承載的那部分功能。但是，“他們還有什么必要和理由拒絕權(quán)威政治呢？”里面的“政治”顯然跟前面的“政治”所表達(dá)的不一樣，根據(jù)前面的理解，不如說是“權(quán)威行政”，因?yàn)檫@里已經(jīng)沒有政治了，更確切地說是“吸納了政治的行政”。一句話里面，同樣一個(gè)概念卻表達(dá)了兩個(gè)不同的含義，在沒有特別說明的情況下，是容易引起思維混亂的。
看來有進(jìn)一步澄清政治概念的必要。政治與行政分開被視為現(xiàn)代政治的一個(gè)標(biāo)志，這是立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)權(quán)力上的分立之后的某種不那么清晰的概念化。其實(shí)在現(xiàn)實(shí)政治中，即使在現(xiàn)代政治發(fā)達(dá)的國家，政治與行政之間的邊界也是不清晰的，在結(jié)構(gòu)上分開更難。在議會制國家，議會據(jù)說代表了政治結(jié)構(gòu)，內(nèi)閣和官僚部門代表了行政結(jié)構(gòu)。這種說法盡管不嚴(yán)謹(jǐn)，但還勉強(qiáng)說得過去，因?yàn)樽h會制中的議會可以認(rèn)為是國家意志的最高表達(dá)機(jī)構(gòu)。但在總統(tǒng)制國家，這種說法就很難成立，因?yàn)榭偨y(tǒng)和國會在表達(dá)國家意志的過程中處于相對平衡的地位，而且都在立法過程中扮演關(guān)鍵角色，說國會是政治結(jié)構(gòu)，而總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣和官僚部門是不同于政治結(jié)構(gòu)的行政結(jié)構(gòu)，就很牽強(qiáng)。
在不損害“行政吸納”原意的前提下，從功能角度來理解政治與行政也許較為清晰一些。政治履行自下而上的表達(dá)功能，而行政履行自上而下的貫徹功能。這樣，只要履行了這種表達(dá)功能的制度都處在政治結(jié)構(gòu)之中，只要履行了這種貫徹功能的制度都處在行政結(jié)構(gòu)中，這樣，總統(tǒng)制度中的總統(tǒng)既是一種政治結(jié)構(gòu)，又是一種行政結(jié)構(gòu)。
這樣，所謂“行政吸納”就有三層含義：一是吸納政治結(jié)構(gòu)，讓履行上述表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)消失；
二是吸納政治功能，讓履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)存在，但其表達(dá)功能被壓制或弱化；
三是讓需要表達(dá)的個(gè)人或群體的利益通過行政渠道予以滿足。
相應(yīng)的，所謂“政治吸納”也有三層含義：一是建立履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)；
二是讓被壓制的政治結(jié)構(gòu)恢復(fù)表達(dá)功能；
三是讓需要表達(dá)的個(gè)人或群體的利益通過政治渠道予以滿足�！靶姓{”有替代政治功能的含義，而“政治吸納”則沒有相對應(yīng)的替代行政功能含義，只不過讓行政的歸行政，政治的歸政治。在當(dāng)代中國大陸，法定的履行表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在，核心是人民代表大會，其次是政治協(xié)商會議，再次是政黨和社團(tuán)組織。因此，政治吸納在當(dāng)代大陸的主要含義就是這些結(jié)構(gòu)履行越來越強(qiáng)的表達(dá)功能。
二、 行政吸納體系的建立
根據(jù)如上界定，中國共產(chǎn)黨的行政吸納過程從建國后就已開始，其特點(diǎn)是通過吸納過程對社會精英進(jìn)行改造，也就是精英改造式的行政吸納。
首先，新政權(quán)通過社會主義工商業(yè)改造，逐步壓縮了能夠進(jìn)行政治表達(dá)的獨(dú)立性經(jīng)濟(jì)組織。譬如說古耕虞領(lǐng)導(dǎo)的四川畜產(chǎn)公司在建國前壟斷了中國豬鬃貿(mào)易，抗戰(zhàn)勝利后進(jìn)行了反對國民黨政府統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的政治表達(dá)，并獲得了某種程度的成功。建國后，在中央貿(mào)易部部長姚依林的主導(dǎo)下，川畜公司被并入了國營的中國豬鬃公司，成為行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)組織[5]。
其次，新政權(quán)清除了民間各種獨(dú)立性的社團(tuán)，這些社團(tuán)有的是帶黑社會性質(zhì)的組織，有的是依附過去政權(quán)的組織，有的是宗教組織，有的是行業(yè)組織，有的是謀生性質(zhì)的互助組織。以四川省浦江縣為例，建國初取締或禁止活動的民間組織有哥老會（與舊政權(quán)有密切聯(lián)系）等幫會，首一大道、無極歸根道等宗教組織，同宗會、同鄉(xiāng)會、同學(xué)會等互助組織；
老君會、魯班會、藥王會等行業(yè)組織等[6]。
第三，新政權(quán)逐步讓中共自己領(lǐng)導(dǎo)的社團(tuán)由表達(dá)性組織轉(zhuǎn)為行政性組織，其中主要的有工人組織、農(nóng)民組織、學(xué)生組織和婦女組織。這些組織在過去為了維護(hù)自己利益，反對政府的政策行為，都能夠較為獨(dú)立地進(jìn)行政治表達(dá)，當(dāng)然這些表達(dá)在某種程度上獲得中共的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)。建國后，中共由從事反對的政黨變?yōu)閳?zhí)政的政黨，這些組織動員群眾，進(jìn)行政治表達(dá)的功能被認(rèn)為不合時(shí)宜，從而變成幫助政府聯(lián)系群體，化解不滿的行政附屬組織。
第四，新政權(quán)轉(zhuǎn)變了民主黨派的政治功能，各民主黨派在建國前受到國民黨政府壓制，但基本上是獨(dú)立自主的政黨，可以平等地與共產(chǎn)黨進(jìn)行合作，并在第三國共談判中發(fā)揮了重要的平衡作用。建國后，如何處理民主黨派是個(gè)棘手問題。共產(chǎn)黨最初的意圖是將民主黨派變成統(tǒng)一戰(zhàn)線中的一種社團(tuán)。周恩來在與民革領(lǐng)導(dǎo)的一次談話中就說：“那么民革是怎樣的組織呢？民革應(yīng)該成為革命知識分子的組織，不是政黨而是政治活動的團(tuán)體�！盵7]但中共領(lǐng)導(dǎo)人又覺得不妥，他們知道馬克思關(guān)于無產(chǎn)階級專政的經(jīng)典著作中，并沒有說到只允許一個(gè)政黨存在，所以后來制定了一個(gè)“長期共存，互相監(jiān)督”的方針。并且第一屆全國人民代表大會副委員長李維漢在一次發(fā)言時(shí)強(qiáng)調(diào)：“必須嚴(yán)格地尊重各民主黨派和人民團(tuán)體在憲法所賦予的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由和組織獨(dú)立性�！盵8]由于憲法在后來的政治生活中不受尊重，這種自由和獨(dú)立性也就很難維持了。但民主黨派并沒有像企業(yè)和其它社團(tuán)那樣也為行政系統(tǒng)中的成員，在結(jié)構(gòu)上仍然保持著與行政系統(tǒng)的距離，并堅(jiān)持黨際交流的地位。
第五，新政權(quán)也改變了中國共產(chǎn)黨的政治功能，其自下而上的表達(dá)功能弱化，而自上而下的貫徹功能強(qiáng)化，也就是黨組織的行政化趨勢加強(qiáng)。不少人在批評中國共產(chǎn)黨集權(quán)過多時(shí)，認(rèn)為它是革命時(shí)期集權(quán)生活的延續(xù)。這種說法缺少經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，其實(shí)在革命時(shí)期，中共不僅在意識形態(tài)上高調(diào)反對國民黨一黨專政，而且在具體政治生活進(jìn)行了實(shí)實(shí)在在的民主嘗試。毛澤東在三灣改編時(shí)將黨支部建在連上，它的一個(gè)重要功能就是動員士兵過民主生活，“官長不打士兵，官兵待遇平等，士兵有開會說話的自由，廢除煩瑣的禮節(jié)，經(jīng)濟(jì)公開。士兵管理伙食···”[9]。這種基層民主生活在整個(gè)革命時(shí)期都得到很好的堅(jiān)持，并且推廣到共產(chǎn)黨初期的政權(quán)建設(shè)中。這種民主至少反映了共產(chǎn)黨在表達(dá)群眾具體利益上履行著重要的功能。革命的一個(gè)關(guān)鍵任務(wù)是要贏得群眾的支持，而群眾有用腳投票的自由，所以民主是留住腳步的有效方式。建國后，共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，群眾用腳投票的自由減少了，共產(chǎn)黨更多地是要求群眾貫徹上面的命令，革命時(shí)期的民主生活也漸漸消解。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常關(guān)心的“脫離群眾”， “干群關(guān)系緊張”現(xiàn)象反映了這種趨勢，也就是政黨組織的行政化趨勢。
第六，新政權(quán)建立了人民代表大會制度，但法定功能很快弱化。中國共產(chǎn)黨在革命和建設(shè)的大部分時(shí)期都是講究現(xiàn)實(shí)的政黨，它知道民主不能停留在觀念上，而要在現(xiàn)實(shí)生活中讓人民真實(shí)地感受到。人民代表大會制度本意是讓人民真實(shí)地感受到自己是國家的主人，可以通過某種看得見的動作參與國家的治理。這種精神在劉少奇所做的關(guān)于憲法草案的報(bào)告中體現(xiàn)了出來。他說：“人民代表大會制度所以能夠成為我國的適宜的政治制度，就是因?yàn)樗軌虮憷嗣裥惺棺约旱臋?quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。顯然，如果沒有一種適宜的政治制度使人民群眾能夠發(fā)揮管理國家的能力，那么，人民群眾就不能很好地動員和組織起來建設(shè)社會主義。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
···一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定”[10]。顯然，新政權(quán)創(chuàng)設(shè)人民代表大會的目的不是僅僅為了提供某種合法性的形式，而是要讓人民喜歡它，并利用它進(jìn)行利益表達(dá)，參與治理。但在以后的發(fā)展中，這一目的沒有實(shí)現(xiàn)，更多的時(shí)候只是履行了某種形式功能。它沒有被納入行政結(jié)構(gòu)，但在黨政合一的趨勢下，在強(qiáng)大的行政結(jié)構(gòu)面前，其法定功能在現(xiàn)實(shí)中大大弱化。1975年憲法干脆規(guī)定：
“全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，張春橋解釋說，這“有利于加強(qiáng)黨對國家機(jī)構(gòu)的一元化領(lǐng)導(dǎo)”[11]。
建國之后，中國共產(chǎn)黨逐步建立了一元化治理體系，這是一套自上而下的貫徹體系，具有行政體系的性質(zhì)，因此可以視為一種行政吸納體系。這套體系在文革期間受到破壞，在群眾運(yùn)動的沖擊之下，它的貫徹鏈條被斬?cái)�，其運(yùn)作一度陷于癱瘓。
三、行政吸納與精英合作
改革開放初期，鄧小平曾想改造這種一元化體系，但并沒有取得成功。1989年的學(xué)生運(yùn)動之后，這種體系盡管從經(jīng)濟(jì)和社會的部分領(lǐng)域中退卻，但在核心領(lǐng)域反而得到了鞏固。
如果說建國初期的行政吸納是通過強(qiáng)力手段將社會自主力量全部納入一元化體系的控制之下，那么改革開放就是將部分被吸納進(jìn)去的力量又逐步釋放出來。這些被釋放出來的力量一方面讓一元化體系減少了負(fù)擔(dān)，但另一方面又威脅到一元化體系的生存。
為了獲得這些新力量的支持，執(zhí)政黨繼續(xù)沿用已有的行政吸納體系，但采取了新的吸納方式，也就是精英合作式的行政吸納。
從廣義政治學(xué)的角度來看，一個(gè)獨(dú)立的企業(yè)，一個(gè)獨(dú)立的社會組織，乃至一個(gè)獨(dú)立的知識分子都是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力單位，從而具有政治意義。改革開放后的執(zhí)政黨再也不能通過消滅這些權(quán)力單位而獲得對整個(gè)社會的超強(qiáng)控制，它轉(zhuǎn)而與這些權(quán)力單位進(jìn)行合作，建立聯(lián)盟，從而維持某種脆弱但在一定時(shí)期內(nèi)有效的政治穩(wěn)定。這就是康曉光所說的行政吸納的內(nèi)容，跟改革開放前的行政吸納有性質(zhì)上的區(qū)別。
對精英的行政吸納有正式和非正式方式兩種。譬如說，對經(jīng)濟(jì)精英的吸納而言，執(zhí)政黨通過正式的制度，“不斷推進(jìn)市場化改革，實(shí)施鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，禁止獨(dú)立工會，壓制輿論，降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，···創(chuàng)造了最有利的賺錢環(huán)境”; 通過吸收入黨，安排進(jìn)入政府部門，為經(jīng)濟(jì)精英提供政治地位；
通過行政決策咨詢，為經(jīng)濟(jì)精英維持自身的利益提供表達(dá)入口。[12]此外，官員個(gè)體通過裙帶關(guān)系、錢權(quán)交易等非正式制度和手段，在政治精英和經(jīng)濟(jì)精英之間建立了相互利用的關(guān)系網(wǎng)。在受到行政系統(tǒng)正式和非正式的保護(hù)之后，經(jīng)濟(jì)精英的利益得到極大的增進(jìn)，從而獲得他們對現(xiàn)行制度的支持。
對知識分子的行政吸納似乎更加深思熟慮。執(zhí)政黨對于知識精英的管理方式在改革開放后，尤其在1989年之后產(chǎn)生了深度的變化，總體而言是從硬性控制轉(zhuǎn)到軟性管理，從懷疑、排斥轉(zhuǎn)到親近、利用。從控制知識精英具體言行轉(zhuǎn)到管理知識精英的成果生產(chǎn)。知識分子的日常言論，甚至學(xué)術(shù)討論都享有充分的自由，但知識產(chǎn)品的生產(chǎn)則受到嚴(yán)格的管理。
政府對知識分子的待遇提升得很快，教授的工資相當(dāng)于行政部門的廳長。而且政府放松非正式教育的政策，讓知識分子在繼續(xù)教育、社會培訓(xùn)等領(lǐng)域獲得比較豐厚的自創(chuàng)收入。這一方面讓知識分子感覺到自己是改革過程的獲利者，另一方面讓他們在營利活動中消解理想主義的追求。
政府大幅度提高人文社會科學(xué)的研究經(jīng)費(fèi)，這些經(jīng)費(fèi)是通過一個(gè)一個(gè)項(xiàng)目的申請而進(jìn)行分配的。所申請的項(xiàng)目，尤其是利益豐厚的重點(diǎn)項(xiàng)目的選題是由政府部門指導(dǎo)擬定的。少量一般項(xiàng)目和青年項(xiàng)目的選題可以由申請人自己擬定。無論申請人日常的觀點(diǎn)與政府主流觀點(diǎn)有多大的差異，但在申請項(xiàng)目時(shí)都要考慮該選題是否能被政府接受。因?yàn)槟切┻M(jìn)行項(xiàng)目審批的知識分子會非常自覺地與政府保持一致。近些年來，廣大知識分子主動或被動地投身于申請項(xiàng)目，因?yàn)檫@不僅僅是個(gè)增加名利的問題，也是涉及到自己的生存飯碗的問題，因?yàn)樵诟咝＃?xiàng)目申請是與自己的工作量計(jì)算和職稱評定掛鉤的。這些項(xiàng)目框住很大一部分知識分子的精力，使得他們沒有太多的時(shí)間和心思來從事不安全的知識活動。
政府對那些在生產(chǎn)安全可用的知識方面表現(xiàn)出色的知識分子還會給予榮譽(yù)、地位和權(quán)力。這包括給國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人講課，受邀發(fā)表某方面的政策建議，評為跨世紀(jì)人才，選為學(xué)科帶頭人，提為學(xué)校和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)等等。得此恩惠的知識分子一般也會自覺高人一等，感覺實(shí)現(xiàn)了人生價(jià)值。
政府重視各種學(xué)術(shù)團(tuán)體的作用，很多學(xué)會的會長或秘書長直接由政府官員出任，學(xué)會運(yùn)作的部分經(jīng)費(fèi)也來自政府財(cái)政。而且政府官員對表現(xiàn)好的學(xué)會提供更多的資源。更重要的是，通過學(xué)會的運(yùn)作，知識分子獲得了一個(gè)交流的平臺，通過交流，在話語界線上形成一些共識，知道哪些話該說，哪些話不該說。學(xué)會的一個(gè)重要政治功能就是將這種安全閥放置到知識分子的心里面，影響他們的說話習(xí)慣，讓他們自然而然地表達(dá)政治上安全的話語。當(dāng)一些生手或有個(gè)性的分子說出一些越軌的話語時(shí)，負(fù)責(zé)任的同行就會提醒，不負(fù)責(zé)任的同行就會排斥。
政府對出版部門仍然維持嚴(yán)格的管理，出版單位和企業(yè)一旦出版了有政治問題的作品，輕則批評、警告、罰款，重則�？�、換人、撤并。出版部門比作者要承受更大的壓力，而這種壓力中的很大一部分以前是由知識分子來承擔(dān)的。這種壓力轉(zhuǎn)移在某種程度上減少了知識分子對政府的不滿。他們常常因?yàn)樽髌返牟荒艹霭娑肿锞庉嫼统霭娌块T的領(lǐng)導(dǎo)，而不是直接地怪罪政府。
政府對知識分子的這些正向和反向的吸納政策之所以有成效，也與當(dāng)今社會的現(xiàn)實(shí)環(huán)境有關(guān)系的，金錢、權(quán)力、地位在當(dāng)今中國成了壓倒一切的價(jià)值，沖擊和改造著中國社會的一切領(lǐng)域。高校被有些人幻想為能夠免俗的最后一塊陣地，但現(xiàn)在也已經(jīng)充分的“社會化”了。知識分子理想的激情被消解，獨(dú)立的追求被壓抑，創(chuàng)新的沖動不能持續(xù)，從事科研的積極性下降[13]。
盡管如此，政府對知識分子的行政吸納效果還是很明顯的。政府一方面的確從知識分子那里吸收了很多治理智慧，提高了決策和執(zhí)行的能力，另一方面則大大減少了知識分子對政府的抵觸情緒，降低了知識分子所意味著的政治風(fēng)險(xiǎn)。2006年5月，一位大學(xué)老師告訴筆者， 他曾對到高校調(diào)研的政府官員說：“知識分子現(xiàn)在很安全，政府不用擔(dān)心”。這句話在很大程度上說出了事實(shí)。
當(dāng)然，政府官員還通過一些非正式渠道對知識分子施加影響，但這種作用比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要小，這里不詳述。
十多年來，政府通過行政吸納的方式贏得了經(jīng)濟(jì)精英和知識精英的某種合作，但要說他們之間建立了某種精英聯(lián)盟，則有點(diǎn)夸張。至少在知識精英這邊來說，不滿者占有相當(dāng)大的比例，只不過這些人采取了犬儒主義的消極不反抗態(tài)度。知識分子對社會政治的理想追求只是被暫時(shí)壓抑住了，但并并意味著泯滅，到被喚醒的時(shí)候，會爆發(fā)出巨大的能量。
即使“精英聯(lián)盟”是一種比喻性的說法，其所意味著的政治風(fēng)險(xiǎn)也是值得警惕的。
精英聯(lián)盟過程培育了大量的腐敗。政府各級官員在理解了政府政策偏向經(jīng)濟(jì)精英的意圖后，就大大方方地親善商人，想盡各種方法博得他們的喜歡，只要能夠爭取到他們到本地投資。商人為了爭得政府政策和政府官員的優(yōu)待，也沒太多顧忌地進(jìn)行攻關(guān)、賄賂。同時(shí)，政府官員相互照顧對方的家屬和朋友，相互培養(yǎng)商人。在大陸，一個(gè)成功的家族是政商通吃的家族，只要在政府里面擁有足夠的實(shí)權(quán)，或者有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行賄賂，做到這一點(diǎn)是不難的。
精英聯(lián)盟過程毀滅了精英的責(zé)任。無論是中國傳統(tǒng)政治文化，還是當(dāng)代官方意識形態(tài)都強(qiáng)調(diào)有知識的精英必須有一種使命感和責(zé)任感。但在片面強(qiáng)調(diào)自私正當(dāng)?shù)氖袌鰝惱頉_擊下，中國精英的社會責(zé)任感普遍下滑。很多中國企業(yè)家在外國企業(yè)家的教育下才感到自己對社會有所虧欠，應(yīng)該盡更多的義務(wù)。很多商人的獲利，除了個(gè)人的聰明和奮斗外，離不開政府政策的支持，政府官員的合謀，以及關(guān)系網(wǎng)的支撐。無論從當(dāng)代社會任何一種有競爭力的正義觀來觀察，這種獲利都有可指責(zé)的地方。作為發(fā)展中社會，中國政府為了發(fā)展效率而在某種程度上犧牲公平，在法律和政策上都容忍甚至支持了這種獲利。也正因?yàn)槿绱�，那些獲利的商人，尤其是獲得暴利的商人在道義上是有欠于社會的，應(yīng)該承擔(dān)回報(bào)社會的責(zé)任。但有這種責(zé)任意識的商人是很少的，很多人認(rèn)為自己的獲利是正當(dāng)?shù)�，沒有什么虧欠的地方。出現(xiàn)這種情況與中國人文和政治教育的失敗有關(guān)。由于中國社會倫理和政治哲學(xué)的討論受到壓制，一種溫和的中性的正義觀難以在當(dāng)代中國社會成長�；斐删⒌亩喑秩跞鈴�(qiáng)食的觀點(diǎn)，認(rèn)為自己是生存競爭中的正當(dāng)獲勝者，而且還應(yīng)該得到更多，并歧視和蔑視底層；
落在底層的多持簡單的平等主義觀點(diǎn)，容易產(chǎn)生仇富心理，認(rèn)為為富者必不仁，應(yīng)該受到懲罰。
精英聯(lián)盟過程加劇了中國社會的分裂。中國改革開放在帶來發(fā)展的同時(shí)造成了巨大的貧富差距，一些統(tǒng)計(jì)資料顯示中國貧富差距指數(shù)不僅越過了學(xué)界公認(rèn)的警戒線，而且進(jìn)入了世界上貧富差距最大的少數(shù)國家之列[14]。除了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期拉大貧富差距的正常因素外，中國政府及其官員所采取的偏向經(jīng)濟(jì)精英的政策和行為，讓少數(shù)人處于不公平競爭的優(yōu)勢地位是其中的重要因素。而行政吸納過程則強(qiáng)化了這種優(yōu)勢地位，有的是干脆動用行政權(quán)力保護(hù)少數(shù)人的壟斷利益，譬如說出租車行業(yè)就是如此，出租車公司是典型的政府保護(hù)下的壟斷食利者，這種嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者和司機(jī)利益的制度竟然理直氣壯地存在著。筆者參加過一個(gè)中部城市關(guān)于市場管理的聽證會，聽證代表三十人左右，除了三個(gè)消費(fèi)者，四個(gè)專家之外，其余全是市場開辦者和經(jīng)營者，經(jīng)濟(jì)精英的意見在表達(dá)中占了主導(dǎo)地位。這是在政策的制定過程中，還能夠有一點(diǎn)平民的聲音。在法律和政策的實(shí)施中過程中，平民的聲音更難以進(jìn)來。經(jīng)濟(jì)精英則有比較多的資源與政府官員進(jìn)行一對一的私下交流，更為順暢地實(shí)現(xiàn)其利益。從這個(gè)角度來看，中國貧富差距過大，精英與大眾的分裂與行政吸納過程有著不可分割的聯(lián)系。這種分裂已經(jīng)帶來社會不穩(wěn)定的后果。近些年來，大眾不滿和反抗越來越多地表達(dá)出來。有報(bào)告指出，中國2005年發(fā)生了8.7萬次農(nóng)民示威，在全球治理最脆弱的60個(gè)國家中排名第57位[15]。
精英聯(lián)盟過程導(dǎo)致政府功能錯(cuò)位，降低了政府信用度。馬克思說過，資本主義國家是資本家的總代理人，這句話用在中國某些地方政府那里是非常合適的。這些政府一方面受到發(fā)展指標(biāo)的壓力，另一方面出于具體利益方面的考慮，基本上成了商家的仆人。對于某些縣來說，有限幾個(gè)企業(yè)是政府奶水的來源，政府要千方百計(jì)地保證企業(yè)能夠賺錢。當(dāng)消費(fèi)者、工人、農(nóng)民與商家發(fā)生沖突時(shí)，如果沒有鬧出大的亂子，沒有來自上面的壓力，人們可以很有把握地預(yù)期政府會站在商家一邊。政府各部門都會步調(diào)一致地為商家服務(wù)，減少經(jīng)營的麻煩。那些強(qiáng)力部門如政法委、公檢法會直接保護(hù)商家利益，而那些弱勢部門如民政、工會等便來做平民的安撫和說服工作，從而間接地為商家服務(wù)。當(dāng)然，政府與商家也有矛盾，這就是利益分享方面的矛盾，有短視的政府在企業(yè)沒有發(fā)展起來之前就抽取過多的血，導(dǎo)致商家用腳投票，但比較聰明的政府都知道如何跟商家進(jìn)行長期合作。這意味政府的功能被壓縮成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而這種功能又被簡化成為商家服務(wù)。至于安全、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、環(huán)境、參與等公共物品的供給功能則被蠶食。這也就是為什么有的地方經(jīng)濟(jì)增長率很高，但人民生活質(zhì)量很低的原因。聯(lián)合國2005年發(fā)表的《人類發(fā)展報(bào)告》顯示中國在人類發(fā)展指標(biāo)方面排名第85位，有學(xué)者認(rèn)為這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不相稱[16]。這種不相稱不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的問題，甚至不是社會發(fā)展本身的問題，而是政府治理的問題，核心是政府功能錯(cuò)位。政府脫離為人民服務(wù)宗旨的具體表現(xiàn)就是不提供或少提供本該提供的公共物品。而在現(xiàn)代社會，老百姓生活質(zhì)量的提高在很大程度上依賴于這些公共物品的供給，而供給這些公共物品是現(xiàn)代政府的基本功能。當(dāng)然，如果老百姓不知道這是政府的基本功能，也不認(rèn)為政府應(yīng)該供給它們，那么還不會造成大的政治問題。然而，賦予中國政府合法性的意識形態(tài)承諾給人民的東西遠(yuǎn)比這些公共物品要多。因此，政治承諾與政治供給之間存在大的落差，這就會給平民帶來很大程度的政治挫折感，降低人民對政府信任度。
武漢市一位老人經(jīng)常到市政府投訴，倘若接待人員不耐煩，他就會質(zhì)問：人民政府對待人民是什么態(tài)度？所以說，“人民政府”所意味著的政治承諾已經(jīng)深入人心。政府在公共物品供給方面不良表現(xiàn)有什么政治含義，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
老百姓心理也很清楚�？梢钥吹靡姷暮蠊褪侨嗣駥φ男湃味却鬄橄陆怠Ｄ晨h級市一位政府秘書長告訴筆者，我們現(xiàn)在給老百姓提供的投訴渠道很多，他們的很多問題我們的確可以解決，也愿意解決，但老百姓就是不信任我們，就是要上訪。還有位政府官員告訴筆者：二十年來前，鄉(xiāng)長到農(nóng)民家里，農(nóng)民會熱情地端茶倒水；
十年前，農(nóng)民見到鄉(xiāng)長就會破口大罵；
現(xiàn)在，前兩天，我們一位縣長下鄉(xiāng)時(shí)被農(nóng)民用石頭打破了頭[17]。
四、行政吸納的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)向
也許有人認(rèn)為，上述問題主要是行政吸納過程過于傾向精英的利益，而忽視了大眾的利益，如果進(jìn)一步完善行政吸納過程，讓行政體系向大眾敞開大門，讓決策過程更多地傾聽來自弱勢階層的聲音，許多問題可能會得以克服。
的確，中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)意識到這些問題，并努力讓現(xiàn)有的行政體系以及施政過程更加貼近老百姓，也就是說，行政體系不僅要吸納精英，而且要吸納平民。
近幾年來，胡錦濤、溫家寶主導(dǎo)下的政策取向有了較大的變化，那就是更加重視底層群眾的利益，有人稱這種轉(zhuǎn)向?yàn)樾旅癖局髁x[18]。我們可以將這種轉(zhuǎn)變視為政府開始了新的行政吸納過程，它力圖讓平民的利益在這個(gè)過程中得到更多的體現(xiàn)。這一過程的指導(dǎo)思想就是“以人為本”，“科學(xué)發(fā)展”，“建設(shè)社會主義和諧社會”。行政體系在這個(gè)過程中發(fā)揮某種協(xié)調(diào)性的干預(yù)作用，希望在精英與平民之間維持一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶狻?
新行政吸納過程回應(yīng)大眾聲音的靈敏度提高。2003年，廣東發(fā)生大學(xué)生孫志剛被收容，并被毆打致死一案，引起民憤，更有三位博士上位對收容法進(jìn)行違憲審查。行政體系對此反應(yīng)非常迅速，國務(wù)院不久便廢除了收容法。對于農(nóng)民不滿與反抗問題，國務(wù)院經(jīng)過深入細(xì)致的調(diào)研，在逐步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，于2005年全面取消了農(nóng)業(yè)稅。
新行政吸納過程在政策上向大眾傾斜。有利于底層民眾的政策近幾年出臺很多，而且很快。這種傾斜是系統(tǒng)性的，而不是零星的恩惠。譬如在農(nóng)民方面，政策的系統(tǒng)性體現(xiàn)在2006年中央一號文件上。這個(gè)文件反映了政府在三農(nóng)問題上的深思熟慮和果斷決策。它集中出臺了32項(xiàng)舉措，給農(nóng)民帶來的實(shí)惠是以前的政策所不可比擬的[19]。
新行政吸納過程拓寬了民情上達(dá)的渠道。為了發(fā)揚(yáng)共產(chǎn)黨密切聯(lián)系群眾的傳統(tǒng)，中共中央要求國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人每年要有一定的時(shí)間下基層調(diào)研，主動了解民情。在事關(guān)老百姓具體利益的決策上，聽證會等聽取意見的形式正在廣泛推廣。2002年1月，政府有關(guān)部門第一次舉行全國性的行政決策聽證會，就“鐵路部分旅客列車票價(jià)實(shí)行政府指導(dǎo)方案”進(jìn)行聽證，引起社會廣泛關(guān)注[20]。在此過程中，政府已經(jīng)感覺到提高弱勢群體表達(dá)力的重要性。在老百姓的冤情申訴方面，2005年，國務(wù)院出臺的新的信訪條例，對信訪過程中推諉塞責(zé)、打擊報(bào)復(fù)、缺乏監(jiān)督等現(xiàn)象制定了對應(yīng)的措施，將信訪工作納入政府工作績效考核體系，明確了對違規(guī)和違法行為的處罰措施。國務(wù)院還要求利用政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立全國性的信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利。
新行政吸納過程加大力度控制精英之間的不正當(dāng)合謀行為。政府官員與商業(yè)精英之間合謀的一個(gè)重要形式就是商業(yè)賄賂。這在中國多年來成為普遍現(xiàn)象，幾乎成為人所共知的潛規(guī)則，但一直得不到有力的治理。直到2005年德普案曝光，中國政府才意識到問題的嚴(yán)重性[21]。國務(wù)院決心掀起反商業(yè)賄賂風(fēng)暴，2006年重點(diǎn)治理工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購銷、政府采購以及資源開發(fā)和經(jīng)銷等領(lǐng)域的商業(yè)賄賂行為。溫家寶在2006年第四次廉政會議上強(qiáng)調(diào)，“商業(yè)賄賂雖然發(fā)生在經(jīng)營者的交易活動中，但與政府機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私有密切關(guān)系”[22]。這就點(diǎn)明了商業(yè)賄賂乃政府或公營部門人員與商業(yè)人員之間不正當(dāng)合謀的性質(zhì)。
新行政吸納過程向平民傾斜的一系列舉措取得了某種程度的成功。
一是通過行政途徑化解了政治性的危機(jī)，孫志剛事件在引起公憤之后，如果不有效應(yīng)對，就有可能引發(fā)政治危機(jī)，國務(wù)院的靈敏反應(yīng)起到了有效的化解作用。
二是減弱了大眾對精英的不滿。像廢除農(nóng)業(yè)稅就在一定程度上緩和了農(nóng)村的干群關(guān)系。安徽省碭山縣退休干部邵則峰說：“稅收減少了，老百姓的負(fù)擔(dān)減少了，當(dāng)然感謝黨的政策。加上你不跟我收稅了，我也不交你稅了，農(nóng)民得到實(shí)惠了，干部也不用操這些收稅的心了，所以這方面矛盾就逐漸緩和了。” [23]
三是推動了政府向仲裁者角色轉(zhuǎn)換。政府官員通過調(diào)和精英與大眾的利益矛盾，漸漸意識到政府不是社會中某個(gè)群體的利益代表，而是居于各群體之上的一個(gè)仲裁者。這讓政府獲得了較為超脫的地位，而不是社會沖突中的一方，這在某種程度上讓政府降低了社會沖突給自己帶來的生存壓力。
新行政吸納過程只是對前面所說的弊病起到緩解作用，并沒有突破自身結(jié)構(gòu)性的缺陷，尤其是政治體系的功能錯(cuò)位并沒有得到醫(yī)治，反而有可能被強(qiáng)化。這正是于建嶸博士在對信訪制度的批評中所清醒認(rèn)識到的后果。他在《信訪的制度缺失及其政治后果》這份調(diào)查報(bào)告中指出：“現(xiàn)行的信訪制度存在制度性的缺陷，第一，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失；
第二，信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動搖了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)；
第三，信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。由于上訪涉及土地、基層選舉、腐敗、亂收費(fèi)、打擊上訪等各個(gè)方面，但信訪部門并不具備解決這些具體問題的能力和實(shí)際權(quán)力，所以信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，導(dǎo)致信訪不斷升級，信訪人不停地在各信訪機(jī)構(gòu)之間來回跑動，可問題并不能真正得到解決�！盵24]
其實(shí)，信訪過程是一個(gè)表達(dá)和申訴的過程，從正式功能的角度來看，它應(yīng)該分解到人大、法院和享有申訴處理權(quán)的行政機(jī)關(guān)。如果將這些功能合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)兼有立法行政和司法功能的特權(quán)機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上它只是行政體系中一個(gè)不那么重要機(jī)構(gòu)，它無論如何也不能成長為行政體系中的核心部分。于建嶸所說的制度性缺失的根源就在如此，也就是長久以來的行政吸納過程所帶來的弊病。
從于建嶸的調(diào)查結(jié)論可以看出，新的信訪條例只是完善信訪過程的一個(gè)治標(biāo)之策，它不能醫(yī)治前面說過的政府信用度下降問題，反而會加重政府合法性危機(jī)。解決之道不是完善信訪制度問題，而是要改變行政吸納的思路，恢復(fù)或重建政治結(jié)構(gòu)的政治功能，讓行政的歸行政，政治的歸政治。
于建嶸的建議符合這一趨向，他認(rèn)為，“長期的治本之策是，撤銷各級政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達(dá)組織。主要措施是：組織各級人民代表對本選區(qū)的重要信訪案件進(jìn)行調(diào)查和督辦；
公布各級人民代表的聯(lián)系方式；
建立全國信訪網(wǎng)，并把一些重大問題的信訪資料上網(wǎng)公示讓民眾評議；
允許社會各階層建立利益表達(dá)組織，以法律允許的方式通過集會示威等方式表達(dá)利益�！盵25]
在信訪制度改革之前，有過比較熱烈的學(xué)術(shù)討論，于建嶸這種憲政思路屬于少數(shù)派，沒有獲得政府的支持。政府出臺的新信訪條例顯示政府至少在目前仍堅(jiān)持走行政吸納的道路。
不過，政府也試圖在行政吸納之外尋找一些辦法，而非常謹(jǐn)慎地探索政治吸納的道路，或者在行政吸納和政治吸納之間進(jìn)行一些模糊的嘗試。
首先是擴(kuò)大司法體系的吸納通道。獨(dú)立的司法不僅有利于權(quán)力的相互制約，而且有利于化解社會矛盾，成為一個(gè)重要的吸納工具。一個(gè)社會成員的利益在實(shí)現(xiàn)過程中往往與其他成員的利益發(fā)生沖突，當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，如果法院能夠公正地進(jìn)行判決，那么雙方都會感到自己的利益得到了某種程度的實(shí)現(xiàn)，自己輸入到政治體系中的要求有了讓自己信服的輸出。這就是一種吸納過程，如果司法體系不能健康地履行自己的功能，那么這些要求就要流水一樣，尋找其他的出口，那就會增大政治體系其他部分的吸納壓力。中國政府似乎想認(rèn)真地在司法獨(dú)立上邁出步伐，中國憲法以及一些具體法律都明確規(guī)定了法院獨(dú)立審判的原則，中共十五大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地行使審判權(quán)”。就緩解行政吸納的壓力來說，擴(kuò)大司法體系的容納量似乎是更為緊迫的，容納量的增大會有力地促進(jìn)司法獨(dú)立。但實(shí)踐中，司法容納有些障礙，“將本應(yīng)納入行政訴訟范圍的案件排斥在人民法院受理案件的大門之外，錯(cuò)誤地剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，造成老百姓告狀無門的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”[26]。擴(kuò)大行政訴訟法的受案范圍已經(jīng)成了中國法律界（學(xué)者、律師、法官）的一個(gè)共識，有人甚至提出要把侵犯憲法權(quán)利納入行政訴訟受案范圍[27]。中國一些法院在擴(kuò)大受案范圍方面已經(jīng)做了一些努力，大幅度的擴(kuò)充有待進(jìn)一步的政治推力。
其次是允許一些地方政府將基層民主的經(jīng)驗(yàn)向上推廣。早在1999年，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)就進(jìn)行“三輪三票制”選舉鎮(zhèn)長的嘗試。具體做法是：第一輪由選民自由投票推薦初始候選人；
第二輪由選民代表大會投票確定正式候選人；
第三輪由鎮(zhèn)人民代表大會投票產(chǎn)生鎮(zhèn)長。這種方式是在憲定的間接選舉程序中加入了直接選舉的成份[28]。類似的三票制還在干部任用上進(jìn)行了試驗(yàn)。2003年，河南省鄭州市嘗試用“三票制”選拔任用領(lǐng)導(dǎo)，具體做法是：第一票是群眾推薦票，召開群眾民主推薦會，對報(bào)名者進(jìn)行民主推薦；
第二票是專家測評票，采取評委現(xiàn)場打分的方式進(jìn)行綜合素質(zhì)和能力測評；
第三票是組織表決票，由市委常委會或全委會對入圍人選進(jìn)行差額表決。這兩種三票的核心含義是讓群眾的選票在干部產(chǎn)生上發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的影響。
第三是以較大的動作推進(jìn)黨內(nèi)民主。在革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主一度是非�；钴S的，但在獲得執(zhí)政地位后，黨內(nèi)民主的成份逐漸減弱，集中的成份總體上呈增加趨勢。自中共十六大以來，黨內(nèi)民主被提到了政治建設(shè)的戰(zhàn)略高度。這方面的改革既有全國統(tǒng)一的部署，也有地方創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)。就目前來說，黨內(nèi)民主建設(shè)主要是制度的完善，主要內(nèi)容有：完善中共八大所提出的黨代表大會常任制度，發(fā)揮黨代表會議和黨員大會的作用；
完善以常委會為核心的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，貫徹民主集中制原則[29]；
完善以差額選舉為主要內(nèi)容的黨內(nèi)選舉制度；
完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，并出臺了針對領(lǐng)導(dǎo)干部的新黨內(nèi)監(jiān)督條例；
完善黨內(nèi)民主生活會制度，保證黨員和干部能夠經(jīng)濟(jì)交流情況，相互批評，進(jìn)行決策。中國共產(chǎn)黨的各級組織一直是當(dāng)代中國民情上達(dá)的主要通道，群眾有什么意見，有什么不滿，通過黨組織反映上來被視為最正常的方式。在一黨領(lǐng)導(dǎo)體制下，中共黨內(nèi)集中了中國大量的精英，在利益分化和沖突加劇的時(shí)代，這些精英的觀點(diǎn)也出現(xiàn)了越來越多的分歧。黨內(nèi)民主有利于決策過程中有更加多元化的表達(dá)，同時(shí)意味著社會中不同的利益和意見會越來越多地被吸納到黨內(nèi)。
第四，人大民主方面有了初步和謹(jǐn)慎的探索。在中國主流意識形態(tài)里，人大制度是人民民主的核心，但這方面的探索一直沒有大的進(jìn)展，它的有效運(yùn)作一直是當(dāng)代中國政治生活中的一個(gè)難題。但是，這些年來，這方面的實(shí)踐探索似乎沒有停止過。譬如說，一些地方人大開始探索人大代表對選民負(fù)責(zé)任的制度，陜西武功縣人大代表述職制度取得了某種程度的成功，其經(jīng)驗(yàn)正在被推廣[30]。行政體系中的決策聽證制度也漸漸被各級人大在立法過程中采用，它試圖讓利益相關(guān)的公民更多地參與立法過程[31]。一種涉及人大核心權(quán)力的改革最近在浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)試行，那就是公共預(yù)算改革。這項(xiàng)改革通過一種“民主懇談”的方式，在政府官員、人大代表和公民之間展開對話，對政府預(yù)算進(jìn)行修正[32]。有學(xué)者認(rèn)為公共預(yù)算改革是中國民主建設(shè)的一個(gè)突破口[33]。
這樣一些試驗(yàn)和探索盡管還不能改變行政吸納這個(gè)主流，但它們意味著一種新的路向，那就是政治吸納。
五、 走向一黨立憲
所謂政治吸納，就是前面所說的自下而上的表達(dá)，就是于建嶸所談到的從憲政角度來考慮利益和意見沖突，在目前的中國，它意味著在一黨領(lǐng)導(dǎo)下走向民主[34]。這是一條充滿風(fēng)險(xiǎn)卻又必須要走的道路，它比讓GDP增加幾個(gè)百分點(diǎn)要困難得多，所以到目前為止，執(zhí)政者在這個(gè)方面還沒有一個(gè)清晰的行動方略。
其實(shí)，這個(gè)過程可以是漸進(jìn)和有控制的過程，“一黨立憲”概念準(zhǔn)確地描述了這種過程的特征。它的實(shí)質(zhì)就是在中國執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以完善憲定根本政治制度為主軸，不斷擴(kuò)大政治吸納的空間，有步驟地兌現(xiàn)對人民的民主承諾。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
批評一黨立憲的言論分激進(jìn)和保守的兩派。激進(jìn)派不承認(rèn)中國民主化的過程需要中國執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。保守派認(rèn)為一黨立憲與中國執(zhí)政黨的政治理念、現(xiàn)實(shí)中的政治制度以及當(dāng)前中國政府的施政重點(diǎn)有相當(dāng)大的距離。激進(jìn)派有更多的幻想，并過多地寄希望于歷史進(jìn)程中的突發(fā)事件，難以展開學(xué)術(shù)討論。這里所要回應(yīng)的是保守派的觀點(diǎn)。
“一黨立憲”觀點(diǎn)盡管帶有規(guī)范性的表述，但更多的是對現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的一種概括及提升，它將現(xiàn)有的一些政治實(shí)驗(yàn)放到一個(gè)更大的框架內(nèi)，讓人們更清晰地看到這些實(shí)驗(yàn)的意義，并認(rèn)識到如果要往前走一步時(shí)，需要再做些什么。如果從一個(gè)長時(shí)段來看，“一黨立憲”與當(dāng)代中國的主流政治理念、政治制度和施政方針有較高的契合度。
首先，從政治理念的層面看，“一黨立憲”的目標(biāo)是建立健全的現(xiàn)代民主，它與中國共產(chǎn)黨 “領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”的理念是一致的，只不過讓后者更具操作性。中國共產(chǎn)黨所秉承的馬克思主義政治理論給人民承諾的是更全面、更本質(zhì)的民主，不僅包括政治民主，還包括經(jīng)濟(jì)民主和社會民主，不僅包括通過民主保護(hù)每個(gè)人的平等權(quán)利，而且要通過民主實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。馬克思主義中國化之后，中國共產(chǎn)黨將這種全面的民主現(xiàn)實(shí)化為人民民主，這種民主盡管是一種新型的民主，“但是其運(yùn)作原理與現(xiàn)代民主的其他形式是共通的�！盵35]
現(xiàn)代民主的第一個(gè)要件是權(quán)利保障，也就是人人享有平等的人權(quán)。馬克思和恩格斯說過，“···另一方面，民主意味著在形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國家制度和管理國家的平等權(quán)利�！盵36] 中國憲法從最初制定時(shí)就已經(jīng)確認(rèn)了這一點(diǎn)，并在后來的憲法修改中專門增加了保護(hù)人權(quán)的條款。
現(xiàn)代民主的第二個(gè)要件是代議制度，人民通過這種制度參與和管理國家生活。列寧說過：“如果沒有代議機(jī)構(gòu)，那我們就很想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主�！盵37]
現(xiàn)代民主的第三個(gè)要件是法治約束，要通過憲法和法律保護(hù)公民權(quán)利，約束政府權(quán)力。毛澤東說過：“用憲法這樣一個(gè)根本大法的形式，···，使全國人民有一條清楚的軌道�！盵38]鄧小平說過：“要加強(qiáng)民主就要加強(qiáng)法治。沒有廣泛的民主是不行的，沒有健全的法治也是不行的�！盵39]
現(xiàn)代民主的第四個(gè)要件是選舉競爭，也就是代表人民進(jìn)行決策的人通過競爭，從人民手中獲得足夠的選票，而獲得做決策的權(quán)力。對競爭性選舉的確認(rèn)既體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的黨章中，也體現(xiàn)在選舉法中。中國共產(chǎn)黨黨的七大通過的黨章規(guī)定：在選舉常的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)時(shí)，除大會主席團(tuán)提出候選人名單外，必須保證各代表團(tuán)及所有代表有權(quán)提出候選人，并保證選舉人有批評和調(diào)換每一個(gè)候選人的權(quán)利�！吨腥A人民共和國選舉法》第二十九條規(guī)定：“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人�！钡谌畻l規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。”這是以法律方式確認(rèn)了競爭性選舉的理念。
關(guān)于現(xiàn)代民主的要件，不同的學(xué)者在看法上可能有些差異，但上述幾點(diǎn)能夠獲得非常大的共識[40]。當(dāng)然，還有一些擁有較大共識的要素還難以與中國現(xiàn)實(shí)政治理念完全相容。譬如說分權(quán)制衡，政黨競爭等。中國共產(chǎn)黨十六大報(bào)告其實(shí)已經(jīng)確認(rèn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”原則，其實(shí)這就是分權(quán)制衡的核心含義。至于政黨競爭這一點(diǎn)，馬克思主義經(jīng)典著作中沒有說未來社會不允許政黨競爭。中國現(xiàn)實(shí)政治理念強(qiáng)調(diào)尊重人民的選擇，這意味著既尊重以前的中國人民所做的選擇，也尊重以后的中國人民所做的選擇。而且，中國執(zhí)政黨的使命就是帶領(lǐng)中國人民做更好的選擇，“一黨立憲”就是這種使命的一種表達(dá)。
其次，從政治制度的層面看，“一黨立憲”主張立足現(xiàn)有的制度，去進(jìn)行一些具體的制度創(chuàng)新和功能改造。政治發(fā)展的比較研究有個(gè)較大的共識：從現(xiàn)有的制度中生長中新的制度，或讓現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)發(fā)揮新的功能是代價(jià)較小的一條道路。有學(xué)者據(jù)此提出了中國政治發(fā)展的“增量民主”視角，主張利用現(xiàn)有的政治存量，逐步產(chǎn)生新的增量[41]。
“一黨立憲”同樣主張走一條增量發(fā)展的道路，它的主要任務(wù)甚至不是制度創(chuàng)新，而是功能改造，也就是讓正式的政治結(jié)構(gòu)從行政結(jié)構(gòu)中解脫出來，履行更多的政治功能，也就是以利益和意見的表達(dá)和處理為主要內(nèi)容的政治吸納功能。當(dāng)然，在功能改造的過程中，會有配套的微觀制度創(chuàng)新。前面的討論已經(jīng)表明，中國執(zhí)政黨和政府已經(jīng)在政治吸納方面做了一些努力，譬如說在黨內(nèi)民主、基層自治、人大監(jiān)督、代表述職等。但是這些努力缺少某種重心和方向，所謂“增量民主”也有這種缺陷，似乎可以遍地開花�！耙稽h立憲”針對這種缺陷，強(qiáng)調(diào)當(dāng)代中國的政治發(fā)展要緊緊圍繞人民代表大會制度這個(gè)中心環(huán)節(jié)，重點(diǎn)處理好執(zhí)政黨和人大這種二重最高權(quán)的困難關(guān)系[42]�！耙稽h立憲”觀點(diǎn)認(rèn)為，這種二重最高權(quán)反映了政治轉(zhuǎn)型期的一種狀態(tài)，在這個(gè)時(shí)期，作為國家所有權(quán)的主權(quán)無疑在人民手中，作為國家治理權(quán)的最高權(quán)（有的亦稱為主權(quán)）一方面通過歷史選擇的默認(rèn)方式授給了中國共產(chǎn)黨，另一方面通過投票選擇的明示方式授給了人民代表大會。兩個(gè)最高權(quán)在邏輯上不能同時(shí)存在，在現(xiàn)實(shí)中也不能同時(shí)運(yùn)作。“一黨立憲”很好地解決了這個(gè)矛盾，它認(rèn)為在過渡階段，中國共產(chǎn)黨最高權(quán)具有顯在和實(shí)然的意義，人民代表大會的最高權(quán)具有潛在和應(yīng)然的意義，這種顯在最高權(quán)的合法性理由就是要幫助潛在最高權(quán)變?yōu)轱@在，也就是說，中國共產(chǎn)黨需要將自己的最高權(quán)逐步讓渡給人民代表大會[43]。只有這樣，中國共產(chǎn)黨“領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主”的執(zhí)政理念才具有邏輯上的一致性和現(xiàn)實(shí)中的可操作性。
最后，從施政方針上來看，“一黨立憲”主張與以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的施政方針并不沖突。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要穩(wěn)定的社會和政治環(huán)境，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的各種社會矛盾和沖突對發(fā)展的可持續(xù)性形成威脅。以前的行政吸納過程已經(jīng)不足以化解大面積的矛盾和沖突；
而政治突變過程本身就是一種不穩(wěn)定，而且會帶來難以預(yù)料的新沖突；
“一黨立憲”則主張用漸進(jìn)的政治吸納過程來補(bǔ)充和逐步替代以前的行政吸納過程，這是在政治發(fā)展過程中保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條穩(wěn)妥之路。
小結(jié)
自二十世紀(jì)中葉以來，在應(yīng)對社會矛盾和沖突方面，中國政府一直采取行政吸納的模式，只是在不同的時(shí)期，所吸納的內(nèi)容和方法不一樣。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，行政吸納的缺陷越來越突出，中國政府試圖通過更新并超越行政吸納模式，并謹(jǐn)慎地在政治吸納方面做了一些努力。這種努力需要有一個(gè)明確的方向和穩(wěn)妥的安排，“一黨立憲”視角有助于讓這種方向和安排變得清晰化。
來源：公法評論
儲建國， 1971年生，武漢大學(xué)政治學(xué)博士，副教授，從事政治學(xué)理論，比較政治和政治發(fā)展的研究。
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[1] 亨廷頓《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社，1988年，第41頁。
[2] 康曉光：《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》，《二十一世紀(jì)》（香港）， 2002年8月號，第33-45頁。
[3] 金耀基：《行政吸納政治：香港的政治模式》，載《中國政治與文化》，牛津大學(xué)出版社，1997年，第21-45頁。
[4]康曉光：《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》。
[5] 《文史資料選輯》，合訂本第二冊，第五輯，中國文史出版社，1986年，第25-27頁。
[6] 《浦江縣志》，四川人民出版社，1982年，第二十二篇，第二章。
[7] 《文史資料選輯》，合訂本第三十冊，第八十七輯，中國文史出版社，1986年，第20頁。
[8] 《文史資料選輯》，合訂本第三十冊，第八十八輯，中國文史出版社，1986年，第30頁。
[9] 《毛澤東選集》第1卷，人民出版社，1991年，第65頁。
[10] 劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，第一屆全國人民代表大會文件。
[11] 張春橋：《關(guān)于修改憲法的報(bào)告》，第四屆全國人民代表大會文件。
[12] 康曉光：《再論行政吸納政治——90年代中國大陸政治穩(wěn)定性研究》。
[13] 一項(xiàng)未發(fā)表的調(diào)查表明，高校知識分子認(rèn)為自己投身科研的時(shí)間占工作時(shí)間的比例平均不到30%。
[14] 據(jù)世界銀行資料，中國基尼系數(shù)2005年已近0.48，而國內(nèi)一些專家估計(jì)會超過0.5。
[15] 美國《外交政策》雜志與和平基金會2006年公布的數(shù)字，轉(zhuǎn)引自《聯(lián)合早報(bào)》，http://www.zaobao.com/gj/gj060503_505.html.
[16] 林毅夫：《縮小貧富差距的關(guān)鍵是讓窮人富起來》，新浪網(wǎng)，2005年10月19日，http://finance.sina.com.cn。
[17] 這是筆者在河南省調(diào)研時(shí)所聞，這種干群關(guān)系緊張狀況地區(qū)之間有很大差異，就東部、中部、西部一些案例的比較來看，中部地區(qū)較為嚴(yán)重。
[18] 徐勇：《走向新民本主義——中國改革發(fā)展的路向及 轉(zhuǎn)變》，《探索與爭鳴》2003年09期.。
[19] 這個(gè)文件給農(nóng)民帶來了八個(gè)方面的實(shí)惠：（1）在幅度提高用于支農(nóng)的財(cái)政資金；
（2）具體落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化措施，增加農(nóng)民收入；
（3）幾年內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育普遍免費(fèi)；
（4）嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民工最低工資制度、建立工資保障金制度和社會保障制度；
（5）三年內(nèi)普及農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度；
（6）大幅度提高農(nóng)村基本建設(shè)的投入，重點(diǎn)解決農(nóng)民在飲水、行路、用電和燃料等方面的困難；
（7）繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村治理體制方面的改革，（8）加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施的建設(shè)。
[20] 《中國民主政治建設(shè)》（白皮書），中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室公布，2005年10月。
[21] 2005年5月，美國司法部提供的報(bào)告顯示，外資企業(yè)天津德普診斷產(chǎn)品有限公司，從1991年到2002年期間，向中國國有醫(yī)院醫(yī)生行賄162.3萬美元的現(xiàn)金，用來換取這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)購買DPC公司的產(chǎn)品，德普公司從中賺取了200萬美元。這家企業(yè)最后被美國相關(guān)機(jī)構(gòu)以違反“反商業(yè)賄賂法”為由，處以479萬美元巨額罰金。
[22] 《溫家寶總理在第四次廉政工作會議上的講話》，中央政府門戶網(wǎng)站，2006年2月24日 http://www.gov.cn/node_11140/2006-02/24/content_212266.htm。
[23]《中央一號文件出臺后：農(nóng)家院里喜與憂》，新浪網(wǎng)， 2004年07月16日， CCTV《共同關(guān)注》，http://www.sina.com.cn。
[24] 轉(zhuǎn)引自《于建嶸：力主終結(jié)信訪》，《法律與生活》，2005年9月下半月刊。
[25] 轉(zhuǎn)引自《于建嶸：力主終結(jié)信訪》，《法律與生活》，2005年9月下半月刊。
[26] 史金花：《淺談行政訴訟案件的立案審查》，中國法院網(wǎng)，2005年11月3日，http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=183889。
[27] 金偉峰：《侵犯憲法權(quán)利是否屬于行政訴訟范圍》，法律教育網(wǎng)，2006年4月7日，http://www.chinalawedu.com/news/15300/155/2006/4/li695925591974600210395-0.htm。
[28] 尹冬華選編：《從管理到治理：中國地方治理現(xiàn)狀》，中央編譯出版社，2006年，第236頁。
[29] 中國集體領(lǐng)導(dǎo)的民主集中制原則包括“集體決定，個(gè)人負(fù)責(zé)；
討論表決，多數(shù)原則；
重大問題，科學(xué)決策”，參見林尚立：《黨內(nèi)民主》，上海社會科學(xué)出版社，2002年，第159-161頁
[30] 參見弓聯(lián)兵：《武功縣人大代表述職制度分析——新制度主義視角》，武漢大學(xué)中外政治制度專業(yè)碩士論文，2006年。
[31] 對這方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，參見楊雪冬、陳家剛編：《立法聽證與地方治理改革》，中央編譯出版社，2004年。
[32]《新河試驗(yàn)是中國式的公共預(yù)算》，《南方周末》， 2006年3月16日。
[33] 馬駿：《中國公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社，2005年，第66-67頁。
[34] 憲政與民主在歷史上很大的區(qū)別，但在當(dāng)代已經(jīng)水乳交融了，當(dāng)代憲政是民主的憲政，當(dāng)代民主是憲政的民主。參見拙文：《一黨立憲：小康社會的治理體制》，學(xué)說連線，http://www.xslx.com/htm/mzfz/gjzz/2003-1-8-12736.htm。
[35] 林尚立：《黨內(nèi)民主----中國共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐》，上海社會科學(xué)出版社，2002年，第257頁。
[36] 《馬克思恩格斯選集》第1卷，第272頁。
[37] 《列寧選集》第3卷，人民出版社，1992年，第211頁。
[38] 《毛澤東選集》第5卷，人民出版社，1977年，第129頁。
[39] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第189頁。
[40] 有的將其簡化為一條，那就是競爭性選舉，參見Joseph A. Schumpter, Capitalism, Socialism and Democracy, New York: Harper,1947, p.269。有的簡化為兩條，即基本自由和選舉競爭，參見霍華德·J·威亞爾達(dá)《民主與民主化_西方傳統(tǒng)的產(chǎn)物抑或普遍現(xiàn)象？》，載霍華德·J·威亞爾達(dá)編：《民主與民主化比較研究》，榕遠(yuǎn)譯，北京大學(xué)出版社，2004年，第5頁。有的擴(kuò)充為更多，如達(dá)爾提出了八個(gè)條件，參見[美]羅伯特·達(dá)爾：《多頭政體——參與和反對》，譚君久，劉惠榮譯，商務(wù)印書館，2003年。中國政治學(xué)者俞可平則提出了五個(gè)要素，參見俞可平：《政治學(xué)的公理》,《江蘇社會科學(xué)》, 2003年第5期。
[41] 俞可平：《增量民主與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年，第137-138頁。
[42] 俞可平在另一處提到這種困境，認(rèn)為執(zhí)政黨是實(shí)際的主權(quán)者。參見《增量民主與善治》，第165頁。
[43] 這個(gè)觀點(diǎn)在拙文《一黨立憲：小康社會的治理體制》的表達(dá)是：讓選舉性權(quán)力逐步替代非選舉性權(quán)力。
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