丁言：國(guó)家審計(jì)署長(zhǎng)李金華用數(shù)字向“改革”喊話

　　對(duì)于中國(guó)的國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷，理論界早有研究成果，社會(huì)各界也有微辭，一般認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在以下問(wèn)題：名目繁多，補(bǔ)助種類過(guò)多，結(jié)算方式復(fù)雜，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一；
各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍模糊；
轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能微弱；
轉(zhuǎn)移支付形式繁多，管理分散；
政府間稅權(quán)劃分方面的改革尚沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)；
統(tǒng)計(jì)和會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的造假，增加了建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的技術(shù)難題；
政府間財(cái)政管理體制包括轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)不清晰；
轉(zhuǎn)移支付制度的改革缺乏法律的支撐和保證等。

　　2006年６月３日國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在中國(guó)科學(xué)院“科學(xué)與人文論壇”上發(fā)表演講，他卻說(shuō)，“中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒(méi)有納入地方的財(cái)政預(yù)算，完全脫離了人大的監(jiān)督，有的還脫離了政府的監(jiān)督�！盵1] （《京華時(shí)報(bào)》2006-6-4）此言一出，舉國(guó)震驚。作為主持國(guó)家審計(jì)的最高官員，李金華曾經(jīng)因掀起審計(jì)風(fēng)暴而名震天下，因?yàn)槔习傩盏谝淮螐恼�府官員的聲音中，聽(tīng)到了圍城內(nèi)的驚人數(shù)字和官員的財(cái)政轉(zhuǎn)移游戲。今天，李金華再次用數(shù)字計(jì)量國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，用數(shù)子計(jì)算改革難度、長(zhǎng)度和方向。

　　一、中國(guó)有幾個(gè)人可以算清財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目和數(shù)量

　　中國(guó)是世界地域面積最大的國(guó)家之一，自然條件的先天差異，不可避免產(chǎn)生與氣候環(huán)境、資源稟賦聯(lián)系密切的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展。既然地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)不平等的趨勢(shì)明顯，各地財(cái)政的不均衡就是必然的發(fā)生。在此情形下，低收入地區(qū)因財(cái)政困難，既不可能向社會(huì)提供與社會(huì)同步發(fā)展的公共服務(wù)，貧窮地區(qū)可能會(huì)從富裕地區(qū)尋求支持以減少公共支出上的不平等，其形式可能是從上一級(jí)政府那里得到直接或間接的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由此看來(lái)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不僅是國(guó)家經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，而且還是決定國(guó)家社會(huì)政治的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)和諧安定的大問(wèn)題。然而，在“中央轉(zhuǎn)移支付中，一般轉(zhuǎn)移支付占的比例太少，大量是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可現(xiàn)在到底有多少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、有多少項(xiàng)目，在中國(guó)，可能沒(méi)有一個(gè)人搞得清楚。這種轉(zhuǎn)移支付涉及面太廣，比如說(shuō)農(nóng)業(yè)資金，大概涉及十幾個(gè)部門，分工很細(xì)，無(wú)論是大項(xiàng)目還是小項(xiàng)目都由中央部門來(lái)審批。[2]（《人民日?qǐng)?bào)》 2006-06-06)可見(jiàn)，在國(guó)家審計(jì)署所審計(jì)的資料中，看不出國(guó)家較為明晰的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃和翔實(shí)的實(shí)施方案

　　二、財(cái)政轉(zhuǎn)移渠道有多長(zhǎng)，滲水量有多大

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從中央到各級(jí)地方政府、各級(jí)職能部門，經(jīng)過(guò)各級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)辦人拌揉，再經(jīng)過(guò)各級(jí)審查與再分配，最后才能到達(dá)財(cái)政扶持的終點(diǎn)。在這個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)間和空間里，耗費(fèi)了大量的人力、物力自不必說(shuō)，就是經(jīng)過(guò)這個(gè)繁雜的過(guò)程后，有多少資金能到達(dá)弱勢(shì)地區(qū)和群體手中呢？李金華說(shuō)，“有些中央轉(zhuǎn)移支付渠道很長(zhǎng)，從中央部門一直流到一個(gè)村，水渠是要‘滲水’的，有時(shí)候水流到村里面就沒(méi)有了。”[3]（《人民日?qǐng)?bào)》2006-06-06 )國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目的是支持弱勢(shì)地區(qū)和群體共享改革成果的大計(jì)，而不是各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的游戲，更不是基層政府將國(guó)家資金通過(guò)合法渠道轉(zhuǎn)移到部門和個(gè)人口袋的美味大餐，面對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移過(guò)程中的嚴(yán)重問(wèn)題，李金華僅把把財(cái)政轉(zhuǎn)移渠道太長(zhǎng)、滲水量大看成主要原因，還是有欠缺的，其實(shí)，財(cái)政轉(zhuǎn)移過(guò)程的“蒸發(fā)”量，也是一個(gè)很重要的原因。

　　三、單位違法違規(guī)的比率100%

　　不管是渠道太長(zhǎng)，還是滲水，或則是蒸發(fā)，都是一種形象的比喻，都不至于將全部資金用完耗盡。至于真正的原因，李金華說(shuō)，“現(xiàn)在違法違規(guī)的問(wèn)題很多，到哪個(gè)單位審計(jì)，說(shuō)這個(gè)單位一點(diǎn)問(wèn)題都沒(méi)有的幾乎找不到。違法違規(guī)主要是擠占挪用，或違反科學(xué)進(jìn)行決策，造成損失浪費(fèi)，還有一些就是不按照規(guī)定程序去處理履行政府的職責(zé)，貪污腐敗、經(jīng)濟(jì)犯案率比較高。[4]（《新京報(bào)》2006年06月04日）100%的違法違規(guī)率，才是資金耗盡的真正根源。在基層政府和職能部門的眼中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，根本不是平衡區(qū)域和群體的財(cái)政扶持政策，而是一道利益分割的肥美大餐，它不需付出任何代價(jià)，無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任，只需用假數(shù)子、假災(zāi)情、假感情就能得手的巨額回報(bào)。所以，把單位套取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付定性為100%的違法違規(guī)，倒有一點(diǎn)誤讀地方政府的“善意”和“善舉”，因?yàn)樵谠S多項(xiàng)目投資類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，采用層層配套資金的辦法，由省級(jí)政府和中央進(jìn)行審批。這樣的制度安排，強(qiáng)化了上級(jí)政府的政策導(dǎo)向作用，也強(qiáng)化了基層政府“跑部錢進(jìn)”的動(dòng)機(jī)。

　　四、潛規(guī)則”等于或大于“顯規(guī)則”

　　是什么引起地方政府如此肆無(wú)忌憚的違法違規(guī)呢？李金華說(shuō)，當(dāng)前還有一個(gè)突出的問(wèn)題就是執(zhí)法不嚴(yán)。“很多問(wèn)題是有法有規(guī)定的，但在這個(gè)情況下就出現(xiàn)了上有政策，下有對(duì)策；
一旦這種弄虛作假得不到懲罰，就形成了潛規(guī)則，因此很多違法違規(guī)問(wèn)題迅速蔓延。迅速蔓延到一定程度的時(shí)候，就形成了法不責(zé)眾。今后除嚴(yán)肅法規(guī)外，也要注意很多法律政策要更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律”。[5]（《新京報(bào)》2006年06月04日）中央財(cái)政轉(zhuǎn)支付的政策，以及有關(guān)法律和法規(guī)的頒布，并沒(méi)有保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的正常運(yùn)行，因?yàn)榈胤秸�府的“�?duì)策”已經(jīng)形成了燎原之勢(shì)，“法”的意義在地方“策論”的化解中，早已塵封與百姓相互隔離的圍城之中。

　　五、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的數(shù)量多如牛毛

　　中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的大量流失，早已不是什么新聞，它已經(jīng)成為地方政府官員茶余飯后相互炫耀政績(jī)、相互吹捧的笑資，其中，有些地方把套取中央財(cái)政支持的多少也變?yōu)樵u(píng)價(jià)地方政府政績(jī)、提拔干部的標(biāo)準(zhǔn)。在這樣重大的輿情中，不僅法律法規(guī)形同虛設(shè)，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)也無(wú)章可依。李審計(jì)長(zhǎng)指出，“目前財(cái)政有監(jiān)察專員，發(fā)改委有稽查特派員，審計(jì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，還有其他各種專項(xiàng)監(jiān)督很多，人多部門多，造成重復(fù)監(jiān)督重復(fù)檢查。一些企業(yè)或者金融機(jī)構(gòu)叫苦不迭”，“而且龍多不治水，誰(shuí)都能檢查，誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任。”[6]（《新京報(bào)》2006年06月04日）在這場(chǎng)游戲中，眾多的監(jiān)察機(jī)構(gòu)扮演了十分重要的角色，它不僅是財(cái)政轉(zhuǎn)移過(guò)程直接參與者、受益者，而且還是資金“蒸發(fā)”的主要庇護(hù)者和推動(dòng)力。

　　六、政府“廉潔度”與“廉價(jià)度”的換算公式

　　建設(shè)廉潔、廉價(jià)和高效的政府是現(xiàn)代政府的價(jià)值取向，是政府改革首選目標(biāo)。在這個(gè)綜合目標(biāo)中，最低的要求是政府廉潔，如果在政府運(yùn)營(yíng)的成本很高，效率很低的情況下，若能保持廉潔，盡管不理想，但還可以通過(guò)改革，減少成本，提高效率；
最可怕的是三者都不存在，反映出的腐敗、高價(jià)和無(wú)效，甚至于是負(fù)效益。審計(jì)署最近的調(diào)查顯示，很多部門負(fù)責(zé)管理著全國(guó)的重要資金，但有的部門最小的審批項(xiàng)目?jī)H有幾萬(wàn)元，中央部門審批這樣小的數(shù)額，行政成本太高。[7]（《人民日?qǐng)?bào)》2006-06-06 )審批的過(guò)細(xì)、過(guò)嚴(yán)并沒(méi)有修補(bǔ)好渠道的滲水和蒸發(fā)問(wèn)題，也沒(méi)有能有效地把資金送到它最需要的地方，只是在運(yùn)作中增加上了權(quán)與利交易的環(huán)節(jié)，使廉潔與廉價(jià)之間的換算更為便捷、高效而已。李金華天真地認(rèn)為，“現(xiàn)在很多問(wèn)題的解決需要轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要建立一個(gè)廉潔的政府，還要建立一個(gè)廉價(jià)的政府，政府的成本太高，就是再廉潔也是浪費(fèi)了納稅人的錢�！盵8]（《新京報(bào)》2006年06月04日）

　　七、改革財(cái)政轉(zhuǎn)移制度還需要支付多少學(xué)費(fèi)？

　　李金華的勇氣和膽識(shí)令人敬佩，他孤獨(dú)的吶喊和哀鳴不完全是出對(duì)國(guó)家與民族的熱愛(ài)，更多的是來(lái)自于一個(gè)政府高官面對(duì)國(guó)家體制的巨大黑洞的無(wú)奈。李金華說(shuō)，“２００６年，審計(jì)署對(duì)２０個(gè)省、區(qū)、市的地方預(yù)算進(jìn)行審計(jì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，這些省、區(qū)、市２００５年本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央返還收入只有３４４４億元，僅占中央實(shí)際補(bǔ)助的７７３３億元的４４％，有一半以上沒(méi)有納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算，脫離了人大的監(jiān)督，有的還脫離了政府的監(jiān)督。[9]（《人民日?qǐng)?bào)》 (2006-06-06)如果按此計(jì)算，等李金華再奔走呼喊5-8年后開(kāi)始改革，這些本就脫離人大或政府監(jiān)督的幾萬(wàn)億資金，早已化為烏有了。

　　八、改革的路有多長(zhǎng)？

　　中央再次重申堅(jiān)持改革的方向和堅(jiān)定改革的信心，給我們帶來(lái)了新的希望，但我們必須認(rèn)識(shí)到改革的艱巨性和復(fù)雜性。國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付既有歷史遺留問(wèn)題，也有機(jī)制上的問(wèn)題，既有法治不完善，也有執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，但是我們不能因問(wèn)題復(fù)雜而拒絕改革，也不能因阻力很大而放棄改革。制度性改革需要達(dá)成共識(shí)，利益群體主導(dǎo)改革與在法治條件下依法改革有著本質(zhì)的區(qū)別，明晰改革主體與改革方向，確定合理的利益協(xié)調(diào)格局與改革的成敗息息相關(guān)，因?yàn)榭蘸案母锱c不改革的本身并沒(méi)有區(qū)別。李金華說(shuō)，“改革有些問(wèn)題要喊３年至５年，可能才有回應(yīng)。比如部門細(xì)化預(yù)算，審計(jì)機(jī)關(guān)提了５年，最后得到了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門的采納。雖然明知規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目前很難做到，但是我們也準(zhǔn)備喊５年，甚至喊８年，要一直喊到大家都重視，有關(guān)部門共同解決它，目的就達(dá)到了。[10]（《人民日?qǐng)?bào)》 2006-06-06)李金華以政府高官的身份和用真實(shí)數(shù)字，尚且不知向誰(shuí)喊話，找誰(shuí)問(wèn)責(zé)，更不知靠再“喊”多少年才會(huì)有效果。李金華把改革的希望寄托于“大家”都關(guān)注，不知是出于對(duì)自己力量的悲嘆，還是出于“大家”對(duì)改革冷漠的失望呢？

　　李金華用翔實(shí)的數(shù)字測(cè)量出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的渠長(zhǎng)與滲水量的比率；
在基層政府提供的數(shù)字中計(jì)算出含水量與違法違規(guī)行為反映的分子式；
從基層政府官員與督察大員喜形于色的政績(jī)單中，計(jì)算出政府的廉潔度、廉價(jià)度和社會(huì)效益；
以精密無(wú)誤的儀器測(cè)量出感情厚度、跑步錢進(jìn)的沖擊力與法律法規(guī)的抵抗力各種換算關(guān)系。在孤獨(dú)無(wú)助的吶喊中，計(jì)算出吶喊聲音的“分貝”與“大家“關(guān)注與參與的分量。

　　李金華，一個(gè)鶴立雞群、孤獨(dú)無(wú)助的吶喊者，你之所以那樣執(zhí)著，或許是你已經(jīng)計(jì)算或預(yù)測(cè)到孤掌難鳴與掌聲響起來(lái)的嬗變瞬間。

　　2006年6月7日星期三

　　注釋：

　　[1] （京華時(shí)報(bào)2006-6-4）

　　[2]（《人民日?qǐng)?bào)》 2006-06-06)

　　[3]（《人民日?qǐng)?bào)》2006-06-06 )

　　[4]（《新京報(bào)》2006年06月04日）

　　[5]（《新京報(bào)》2006年06月04日）

　　[6]（《新京報(bào)》2006年06月04日）

　　[7]（《人民日?qǐng)?bào)》2006-06-06 )

　　[8]（《新京報(bào)》2006年06月04日）

　　[9]（《人民日?qǐng)?bào)》 (2006-06-06)

　　[10]（《人民日?qǐng)?bào)》 2006-06-06)

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