吳理財：羅田政改：從黨內(nèi)民主啟動的縣政改革

　　黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。

　　——中共十六大報告

　　湖北省羅田縣地處大別山南麓，是個“八山一水一分田”的典型山區(qū)縣。全縣目前有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個國有林場，411個行政村，60萬人。近兩年，該縣因為進行黨代會常任制改革試點，并大膽取消縣級常委會，直接實行委員制，而蜚聲國內(nèi)外。這項改革的主要初衷是：“以保障黨員民主權(quán)利為基礎，以擴大黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督為重點，從完善黨代表大會制度入手，本著與時俱進、積極穩(wěn)妥、勇于創(chuàng)新的精神，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督制度，大膽探索發(fā)揮黨代表作用的途徑和形式。通過試點，為完善黨的領(lǐng)導體制、提高黨的執(zhí)政能力、推進制度創(chuàng)新積累新的經(jīng)驗�！比欢�，實際上，它已經(jīng)超越了“黨內(nèi)”這個界域——無疑地，這項改革促進了黨內(nèi)民主的進一步發(fā)展，同時，它也帶動了縣級治理體制的重大變革，是一個從黨內(nèi)民主啟動的縣政改革范型，或許今后是我國縣政改革的一個現(xiàn)實路徑選擇。

　　一、羅田縣黨代會常任制改革實行“六制”

　　羅田縣黨代會常任制試點工作從2003年3月開始，預備用5年的時間完成。2003年3月至9月為準備階段；
2003年10月至2007年4月為正式實施階段；
2007年5月后為總結(jié)階段。2003年10月，直選產(chǎn)生了新一屆縣黨代表；
12月召開了縣第十二次黨代會，在此次會議上選舉產(chǎn)生了新的“縣委會（全委會）”，從此取消了在該縣實行長達47年的縣委“常委會”（制度），“全委會”作為黨代會的常設機構(gòu)，領(lǐng)導縣委的日常工作。以后，每年都舉行一次黨代會，審議縣委的工作報告，討論和決定事關(guān)全縣政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展和黨的建設等方面的重大事項，民主評議縣委委員的年度工作。與此同時，該縣還在“三聯(lián)”活動的基礎上，廣泛開展“五個結(jié)對”活動，在黨代表中推行“三卡”管理制度?，積極發(fā)揮黨代表的作用。以此來推進黨內(nèi)民主，加強黨內(nèi)監(jiān)督。

　　具體而言，羅田縣黨代會常任制改革的主要內(nèi)容是“六制”，即黨代表直選制、黨代表常任制、黨代會年會制、委員制、重大事項表決制、評議制。

　　（一）實行黨代表直選制。黨代表由過去的間接選舉改為競爭性直選。過去的縣級黨代表，一般是由黨組織提名（或推薦）黨代表候選人，在基層（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨員代表會議上，按照很少的差額（甚或等額）選舉產(chǎn)生。實行直選以后，羅田縣的黨代表改由黨員直接提名（包括個人自薦報名），通過預選，按得票多少確定候選人（包括縣級領(lǐng)導干部，也要通過提名參加預選才能成為候選人）；
候選人的差額必須達到30%以上；
并通過競爭性選舉，由所在選舉單位的黨員直接投票產(chǎn)生。

　　全縣23100多名黨員，進入初步人選的有1415人，通過預選成為正式候選人的有289人，最后當選為黨代表的只有197名，比計劃人數(shù)少14名，比上屆346名減少149名，此次選舉的差額比例高達46%。在這197名黨代表中，大專以上文化程度的有164名，占黨代表總數(shù)的83%；
領(lǐng)導干部128名，占65%；
先進人物和專業(yè)技術(shù)人員代表60名，占30%；
婦女代表35名，占18%；
基層無職黨員代表7名，民營企業(yè)家代表9名。

　�。ǘ�）實行黨代會年會制。黨代會由過去的5年召開一次，改為每年召開一次。黨代會年會的主要任務是聽取和審議縣委、縣紀委工作報告和縣人大黨組、縣政府黨組、縣政協(xié)黨組的書面工作報告；
討論和決定全縣政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展和黨的建設方面的重大問題；
對縣委委員的年度工作進行評議。

　�。ㄈ�）實行黨代表常任制。黨代表的任期與本屆黨代會的屆期相同。在任期內(nèi)，黨代表享有在大會期間的選舉權(quán)、審議權(quán)、重大事項決定權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、提出罷免案權(quán)、評議權(quán)，以及閉會期間的學習培訓權(quán)、調(diào)研視察權(quán)、提出意見建議權(quán)等權(quán)力，充分發(fā)揮黨代表的作用。而在改革前，黨代表5年只參加一次會議，會期3－5天，被形容為“舉舉手，劃劃圈，散會靠一邊”，黨代表難以發(fā)揮應有的作用。

　�。ㄋ模�實行縣委委員制。取消了縣委“常委會”，由黨代會選舉產(chǎn)生的“全委會”代行其職能，在黨代會閉會期間領(lǐng)導黨的日常工作。書記辦公會成為全委會的議事機構(gòu)。

　　改革后，羅田縣縣委設委員15名、候補委員6名，縣委委員為副縣級。縣委委員實行交叉任職，縣委書記主持全面工作；
縣委副書記5名，除1名專職副書記以外，其他4名分別兼任縣長、人大主任、政協(xié)主席和紀委書記；
9名委員中，任副縣長的有2人，其他7人分別擔任組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、政法委書記、人武部政委、工會主席等職。黨代會閉會期間涉及全縣政治、經(jīng)濟、文化、社會生活中的重大事項和干部任免，由全委會表決。全委會每月召開1—2次�？h紀委相應實行委員制，委員7人。

　　實行委員制后，縣委全委會由“虛”變“實”，成為縣級黨代會的常設機構(gòu)，執(zhí)行黨代會決議，對黨代會負責，接受黨代會監(jiān)督�？h委委員實行“一人管一事，一人管一線”，并賦予相應的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)。避免了過去黨政交叉分工、互相扯皮的問題；
委員根據(jù)各自的分工，除重大問題及時提請全委會討論決定外，具體日常工作獨立負責地抓好落實；
對重大突發(fā)事件和緊急情況，委員可以臨機處斷，事后及時向全委會或書記辦公會報告。這種工作機制的建立，促使“委員”們更加積極地、創(chuàng)造性地開展工作。

　　（五）實行重大事項表決制。重大事項表決，主要分為大會表決和全委會表決兩個層次。大會期間，由黨代表進行表決的重大事項主要是涉及全縣經(jīng)濟發(fā)展、精神文明建設、民主發(fā)展建設和黨的建設的長期戰(zhàn)略規(guī)劃、指導方針和基本原則，以及大會確定的其他重要表決事項。閉會期間，由全委會進行表決的重大事項主要涉及全縣政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的一些重大事項和干部任免事項。其中，干部任免事項實行票決制。

　�。�六）實行評議制。在黨代會年會上，黨代表要對縣委、縣紀委領(lǐng)導班子進行評議，按照滿意、基本滿意、不滿意三個等次無記名投票表決；
對“三個黨組”的工作報告要進行評議，確認報告是否通過；
縣委委員向黨代表述職，黨代表對縣委委員進行評議，評議分優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，以無記名投票方式進行，評議結(jié)果作為考核縣委委員工作的重要依據(jù)；
屆中，還須對縣委委員進行一次信任投票，信任票分為滿意、基本滿意、不滿意三個等次。評議結(jié)果在代表大會上公布，對不滿意票超過30%的領(lǐng)導班子，必須寫出書面整改報告，針對存在的問題，認真整改，并及時向黨代表公布。對縣委委員個人的評議，優(yōu)秀票未達60%的不能評委優(yōu)秀公務員；
不稱職票達到30%以上的要引咎辭職；
不稱職票達50%的，提交黨代會進行罷免表決；
屆中信任投票時，對“不信任”票達到總數(shù)1/3以上的要責令辭職。

　　二、“一個核心、三個黨組”的權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　通過這項改革，羅田縣黨組織的民意基礎進一步擴大，在縣級權(quán)力運行、績效評價、決策和監(jiān)督等方面均引進了一定的民主機制，推進了黨的基層民主不斷向更高的層次發(fā)展。

　　在這些常任制改革內(nèi)容中，我認為尤其值得關(guān)注的是“委員制”。因為這項改革，使得羅田縣的黨代會常任制改革突破了“黨內(nèi)”這個界限，對整個縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了重新構(gòu)造，推動了“縣政”的改革和轉(zhuǎn)型。

　　在羅田縣的“委員制”實際改革中，一是盡量擴大黨員副縣長進入縣委委員，增加黨政交叉任職；
同時，在工作上又盡量減少交叉分工現(xiàn)象，實行縣委委員“一人管一事、一人管一線”，并賦予相應的人權(quán)、事權(quán)和財權(quán)；
提倡縣委、縣政府“分工不分家”，在縣長辦公會研究專項工作時，不是縣長、副縣長的縣委委員列席會議，上級對口部門布置的工作，由分管委員貫徹落實。

　　與此同時，又由于縣委副書記分別兼任縣政府縣長、縣人大主任、縣政協(xié)主席，從而構(gòu)建了“一個核心、三個黨組”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個核心即是縣委，三個黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結(jié)構(gòu)中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。誠如羅田縣委書記所總結(jié)的那樣：

　　“在總攬全局上，縣委主要是集中精力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部，增強駕馭能力；
在協(xié)調(diào)各方上，主要是通過三個層面來實現(xiàn)：一是通過‘三個黨組’實現(xiàn)縣委對同級組織的領(lǐng)導�？h人大主任、縣政府縣長、縣政協(xié)主席分別由縣委副書記兼任，并擔任黨組書記�！�三個黨組’必須對縣委負責，重大事項及時以黨組名義請示縣委，確�？h委的集體意見得到貫徹落實。二是通過‘分兵把線’實現(xiàn)縣委對多個工作領(lǐng)域的領(lǐng)導。全縣的組織建設、意識形態(tài)、政法群團、統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民武裝、農(nóng)村經(jīng)濟、招商引資、企業(yè)改制等方面的工作，都實行了統(tǒng)一分工，責任到人，分別由一名書記或委員主抓和分管。三是通過發(fā)揮基層組織的作用，保證縣委決策落到實處�！�

　　通過這樣改革，羅田縣建構(gòu)了一種新的權(quán)力架構(gòu)，雖然這個架構(gòu)還不夠清晰，但是它卻預示了“縣政”改革的某種方向。接下來的問題則是：縣政改革，下一步究竟如何走？

　　三、縣政改革：關(guān)鍵在于黨內(nèi)民主如何帶動人民民主

　　在我看來，羅田縣的黨代會常任制改革的意義，不僅僅是發(fā)展了“黨內(nèi)民主”，更重要的是，它從“黨內(nèi)民主”開始啟動了縣政改革的“帷幕”。從“黨內(nèi)民主”來啟動政治體制改革，既是我國政治體制發(fā)展的一條重要歷史經(jīng)驗，也不失為符合當下中國國情實際的一種可操作性的現(xiàn)實路徑選擇。

　　對于羅田縣的這一改革，目前有許多爭論，其中一個注目焦點，就是擔心“一個核心、三個黨組”這樣一個近乎“黨政合一”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，“如何正確處理好黨政關(guān)系問題”？是否“容易陷入過去黨委管人、政府管事的老框架”？“黨際監(jiān)督是否繼續(xù)存在？”或者，如某些人所認為的那樣，“羅田縣改革最大的成績是權(quán)力不再來自上面，而這一民主改革的成績正在被不完善的監(jiān)督體制消耗掉”；
“黨政合一后，在一定程度上會出現(xiàn)黨紀與法律之間的矛盾”。

　　這些擔憂不無道理。不過，我認為，“黨政合一”（至少）在縣和縣以下層級中也許是一個符合我國政治社會實際的可行路徑，因為長期以來在地方基層的實際權(quán)力運作中，“黨政”往往難以真正可以分開，相反地，還由于“黨政”交叉（重疊）分工而在工作上滋生推諉扯皮、責權(quán)不一、政出多門等弊端；
或者由于片面強調(diào)形式上的“黨政分開”，而造成機構(gòu)重疊、人員膨脹，徒增運行成本，降低運作效率，甚至造成黨政之間的不團結(jié)、班子內(nèi)耗等嚴重問題。一些地方的改革（包括羅田縣的常任制改革）實踐也證明，在地方基層走“黨政合一”之路，不但可以在相當程度上避免了上述體制性弊端，而且在一定意義上增強了黨在地方治理中的領(lǐng)導能力，提升了黨組織的權(quán)威，有效實現(xiàn)了黨委在地方工作中的領(lǐng)導作用。如果一味地強調(diào)形式上的“黨政分開”，那么，黨在地方治理中領(lǐng)導作用如何才能得以體現(xiàn)？“執(zhí)政能力”又何以提高？

　　羅田縣黨代會常任制改革已經(jīng)邁出了重要的一步，應該鼓勵它繼續(xù)完善，例如，在積極發(fā)揮“全委會”的決策作用的同時，要進一步完善民主機制；
在增強“縣委”的權(quán)威的同時，也要不斷擴大它的民意基礎，在實際的權(quán)力運行中真正落實既有民主又有適當集中、民主與集中相結(jié)合的民主集中制原則。

　　這樣的縣政改革，最關(guān)鍵的則是，要以“黨內(nèi)民主”的發(fā)展來帶動人民民主的進步。羅田縣黨代會常任制改革在“黨內(nèi)民主”發(fā)展上進行了重要的探索，那么，在“人民民主”上它需要哪些同步的改革呢？這或許是它當前面臨的一個極為重要的課題。

　�。ㄗ�?：所謂“三聯(lián)”，就是每位縣委委員聯(lián)系2—3名黨代表和黨員群眾；
黨代表聯(lián)系2—3名黨員和群眾；
黨員聯(lián)系2—3名群眾。所謂“五個結(jié)對”，就是每個黨代表與1個貧困戶結(jié)對，與1個村或1個企業(yè)結(jié)對，與1個小康示范戶結(jié)對，與1個民營企業(yè)結(jié)對，與1個精神文明創(chuàng)建點結(jié)對。所謂“三卡”制度，就是對黨代表實行“明白卡”、“示范卡”、“監(jiān)督卡”管理。在“明白卡”上寫明黨代表的權(quán)利和義務，以及縣委和各代表團每年的工作重點，讓黨代表心中有數(shù)；
在“示范卡”上寫明每個黨代表結(jié)對幫扶的具體內(nèi)容，把黨代表的示范作用落到實處；
在“監(jiān)督卡”上寫明黨代表開展監(jiān)督的范圍、方式、要求及其權(quán)利保障條文，使黨代表放心大膽地行使民主權(quán)利。）（學習時報）

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