景朝陽：中國新聞傳媒準入制度初探

　　「內(nèi)容提要」傳媒業(yè)的準入制度是國家規(guī)制傳媒業(yè)的重要措施之一，也是區(qū)別不同國家傳媒管理體制的重要要素之一。我國的新聞傳媒業(yè)的準入制度具有自己的特點，主要是主體資格的限定性和程序上的審批制。改革現(xiàn)有傳媒準入制度可以解決現(xiàn)實中的許多矛盾。通過立法，對傳媒進行分類規(guī)制，并且規(guī)定創(chuàng)辦商業(yè)傳媒的條件，允許業(yè)外資本創(chuàng)辦商業(yè)傳媒，并用法律手段規(guī)范商業(yè)傳媒的經(jīng)營行為。

　　準入制度是指國家機關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他經(jīng)濟組織的申請，經(jīng)依法審查，決定是否準許其從事特定活動、確認其資格資質(zhì)的政府行為。傳媒業(yè)的市場準入是國家管制或者監(jiān)管傳媒業(yè)的重要措施之一，也是區(qū)別不同國家傳媒管理體制的重要要素之一。各國因?qū)�傳媒業(yè)的指導(dǎo)思想不同，傳媒業(yè)的準入制度也各具特色，有的是自由準入，如法國法律允許所有公民可以自由地辦報，其指導(dǎo)思想是新聞出版自由的原則。法國未嚴格規(guī)定新聞企業(yè)創(chuàng)業(yè)資本的最低額。法國法律規(guī)定，報刊出版企業(yè)的創(chuàng)辦和經(jīng)營是自由的，年滿十八歲的法國公民都可以自由辦報，無需事先批準。禁止新聞檢查和保證金的管制方法。（注：徐耀魁主編《世界傳媒概覽》，重慶出版社2000年版，第289頁。）有的是核準制，如意大利規(guī)定只有獲得新聞記者職業(yè)資格的公民才能獲準創(chuàng)辦報紙。我國的新聞傳媒業(yè)的準入制度具有自己的特點，主要是主體資格的限定性和程序上的審批制。改革開放以來，新聞傳媒與其他行業(yè)一樣，出現(xiàn)了許多變化。在新聞傳媒高投資回報率的吸引下，國內(nèi)的民間資本以及國外的資本采取了一些迂回的辦法規(guī)避我國對新聞傳媒進行管制的準入制度，面對由此產(chǎn)生的問題，能否興利除弊，對我國的新聞傳媒的準入制度適時適當?shù)剡M行完善呢？筆者不惴淺陋，從法律角度對改革我國新聞傳媒準入制度提出了一些思考，以就教于學(xué)界。

　　一、目前我國新聞傳媒業(yè)準入的現(xiàn)狀

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　　報紙，是指有固定名稱、刊期、開版，以新聞報道為主要內(nèi)容，每周至少出版一期的散頁連續(xù)出版物。（注：《報紙管理條例》第2條。）凡經(jīng)新聞出版行政管理部門審核批準，履行登記注冊手續(xù)，領(lǐng)取《報刊登記證》（由新聞出版署統(tǒng)一印制），編入“國內(nèi)統(tǒng)一刊號”（CN××-××××）的報紙，即為“正式報紙”。正式報紙的發(fā)行分為“公開”和“內(nèi)部”兩種。公開發(fā)行的，可以在全國或以某個地域為主的范圍內(nèi)公開征訂、陳列、銷售；
經(jīng)新聞出版署批準后可向國外征訂、陳列、銷售。內(nèi)部發(fā)行的，只能在國內(nèi)指定范圍內(nèi)征訂、陳列、銷售，不得在社會上公開發(fā)行。

　　1.報紙審批的條件。根據(jù)《報紙管理條例》第10條的規(guī)定，創(chuàng)辦正式報紙應(yīng)當具備下列條件：有符合憲法規(guī)定的、為社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)服務(wù)的宗旨；
有確定的并與主辦單位、主管部門的工作業(yè)務(wù)一致的專業(yè)分工范圍和編輯方針；
有確定的、能切實擔(dān)負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主辦單位和主管部門。主管部門在中央應(yīng)為部級以上（含副部級）單位；
在省為廳（局）級以上（含副廳級）單位；
在地（市）、縣（市）為縣級以上（含縣級）單位；
有能堅持四項基本原則、符合專業(yè)要求、具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的專職總編輯和一定數(shù)量的專職編輯、記者組成的編輯部；
有與所辦報紙規(guī)模相適應(yīng)的創(chuàng)辦資金、辦公場所、出版與印刷條件和維持正常出版所需的正當可靠的資金來源。

　　2.報紙的創(chuàng)辦主體以及審批程序。根據(jù)《報紙管理條例》第11條規(guī)定，中央單位（即中央和國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)，各民主黨派和全國性群眾團體及其直屬單位）創(chuàng)辦正式報紙，由報紙主管部門審核同意后，報新聞出版署審批。解放軍系統(tǒng)創(chuàng)辦報紙，由解放軍總政治部審核同意后，報新聞出版署審批。

　　地方單位創(chuàng)辦正式報紙，由報紙主管部門向所在地新聞出版行政管理部門（暫未建立的，可直接向省級新聞出版行政管理部門）提出申請，經(jīng)核準并報省級新聞出版行政管理部門審核同意后，報新聞出版署審批。

　　可見，報社不能作為一個準法人自己申請創(chuàng)辦報紙，只能由其主管單位去申請。公民、其他社會單位也不能創(chuàng)辦報紙。

　　主管單位制度構(gòu)成了我國報刊準入制度的特色。該條例第23條規(guī)定，報紙的主管部門和主辦單位應(yīng)當認真按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，切實對所辦的報紙進行管理、在報紙的政治方向上要加強領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在報紙的資金、人員編制等方面要給予必要的保證，并承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律、行政和經(jīng)濟等方面的責(zé)任。新聞出版署在1993年發(fā)布的《關(guān)于出版單位的主辦單位和主管單位職責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定，主辦單位是指出版單位的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，而主管單位是出版單位主辦單位的上級主管部門，還規(guī)定了主管單位的行政級別：中央是部級以上，省是廳級以上，地、縣是縣級以上或縣級。社委會、編委會、管委會等機構(gòu)都不能成為出版單位的主辦單位。這就表明，主管機關(guān)級別低的或無主管機關(guān)的單位（特別是民營企業(yè)）或者其他集體、個人都不能成為出版單位。

　　1999年對報刊機構(gòu)又做了新的調(diào)整，規(guī)定中央國家機關(guān)各部門原則上不辦機關(guān)報，有些報紙可劃歸人民日報等報社或集團，司、局所辦報紙一律撤銷，省、地級以下的局不辦報，原有報紙可劃歸當?shù)攸h報主辦，黨報吸納不了的要撤銷。有關(guān)人士指出這是為了適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能的要求，政府機關(guān)原則上退出辦報。

　　（二）期刊的審批

　　所謂期刊，是指有固定名稱，用卷、期或年、月順序編號，成冊的連續(xù)出版物。凡經(jīng)新聞出版行政管理部門審核批準、履行登記注冊手續(xù)，領(lǐng)取《報刊登記證》，編入“國內(nèi)統(tǒng)一刊號”的期刊，即視為正式期刊。正式期刊的發(fā)行分為“公開”和“內(nèi)部”兩種。

　　1.期刊審批的條件�！镀诳�管理暫行條例》第7條規(guī)定，創(chuàng)辦正式期刊，應(yīng)當具備下列條件：有符合憲法規(guī)定的、為社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)服務(wù)的宗旨；
有確定的主辦單位和明確的專業(yè)范圍和編輯方針；
有切實擔(dān)負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上級主管部門；
有健全的編輯部、符合本專業(yè)要求的專職主編及一定數(shù)量的專職編輯；
有必需的資金、固定的辦公場所、承印單位。

　　2.期刊的創(chuàng)辦主體以及審批程序。中央和國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)、各民主黨派、人民團體及其所屬單位創(chuàng)辦正式期刊（含委托地方單位辦的期刊），經(jīng)主管部委、直屬機構(gòu)、民主黨派、人民團體領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)審核同意后，按期刊的學(xué)科分類，屬社會科學(xué)的報新聞出版署審批；
屬自然科學(xué)、技術(shù)類的報國家科委，在新聞出版署與國家科委商定的數(shù)額內(nèi)，由國家科委核準，報新聞出版署備案；
解放軍系統(tǒng)創(chuàng)辦正式期刊，由解放軍總政治部核準后，報新聞出版署備案，其中屬自然科學(xué)、技術(shù)類的還須報國家科委備案。

　　地方單位創(chuàng)辦正式期刊，屬社會科學(xué)的由主管部門向省級新聞出版局提出申請，在新聞出版署確定的指標內(nèi)核批；
屬自然科學(xué)、技術(shù)類的由主管部門向省級科委和新聞出版局提出申請，經(jīng)共同審核后，在新聞出版署確定的指標內(nèi)核批。核批前均須向新聞出版署期刊局進行刊名查重，并報新聞出版署備案；
自然科學(xué)、技術(shù)類的并須報國家科委備案。

　　（三）廣播電臺、電視臺的審批

　　廣播電臺、電視臺是指采編、制作并通過有線或者無線的方式播放廣播電視節(jié)目的機構(gòu)。

　　1.廣播電臺、電視臺的審批條件�！稄V播電視條例》第9條規(guī)定：設(shè)立廣播電臺、電視臺，應(yīng)當具備下列條件：有符合國家規(guī)定的廣播電視專業(yè)人員；
有符合國家規(guī)定的廣播電視技術(shù)設(shè)備；
有必要的基本建設(shè)資金和穩(wěn)定的資金保障；
有必要的場所。

　　2.廣播電臺、電視臺的創(chuàng)辦主體。我國的廣播電視創(chuàng)辦制度要比報刊業(yè)的創(chuàng)辦更嚴格，實行政府主辦廣播電視制度，政府是惟一的合法主辦主體�！稄V播電視條例》第10條規(guī)定：廣播電臺、電視臺由縣、不設(shè)區(qū)的市以上人民政府廣播電視行政部門設(shè)立，其中教育電視臺可以由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府教育行政部門設(shè)立。其他任何單位和個人不得設(shè)立廣播電臺、電視臺。國家禁止設(shè)立外資經(jīng)營、中外合資經(jīng)營和中外合作經(jīng)營的廣播電臺、電視臺。該條例第11條還規(guī)定：中央的廣播電臺、電視臺由國務(wù)院廣播電視行政部門設(shè)立。地方設(shè)立廣播電臺、電視臺的，由縣、不設(shè)區(qū)的市以上地方人民政府廣播電視行政部門提出申請，本級人民政府審查同意后，逐級上報，經(jīng)國務(wù)院廣播電視行政部門審查批準后，方可籌建。中央的教育電視臺由國務(wù)院教育行政部門設(shè)立，報國務(wù)院廣播電視行政部門審查批準。地方設(shè)立教育電視臺的，由設(shè)區(qū)的市、自治州以上地方人民政府教育行政部門提出申請，征得同級廣播電視行政部門同意并經(jīng)本級人民政府審查同意后，逐級上報，經(jīng)國務(wù)院教育行政部門審核，由國務(wù)院廣播電視行政部門審查批準后，方可籌建。

　　《廣播電視條例》第18條針對無線廣播電臺、電視臺的頻率分配作了規(guī)定：國務(wù)院廣播電視行政部門負責(zé)指配廣播電視專用頻段的頻率，并核發(fā)頻率專用指配證明。

　　二、傳媒業(yè)的外資準入法律問題

　�。ㄒ唬┩赓Y進入我國傳媒業(yè)的表現(xiàn)

　　1990年國務(wù)院批準公布的《外資企業(yè)法實施細則》把新聞、出版、廣播、電視、電影列為禁止設(shè)立外資企業(yè)的行業(yè)。1991年經(jīng)國務(wù)院批準，新聞出版署發(fā)出通知，申明新聞出版行業(yè)禁止設(shè)立外資企業(yè)，原則上不搞在華中外合資、中外合作企業(yè)，也不與港、澳、臺建立合資、合作企業(yè)。1994年新聞出版署再次發(fā)布《關(guān)于禁止在我境內(nèi)與外資合辦報紙期刊出版社的通知》，重申原則上禁止創(chuàng)辦中外合作傳媒。然而由于歐美傳媒市場基本飽和，面對發(fā)展迅猛的中國傳媒業(yè)市場，域外資本覬覦已久，其媒介機構(gòu)面對我國大眾傳播業(yè)的制度約束，紛紛采取迂回的戰(zhàn)術(shù)方式，主要采取以下幾種方式滲透到我國的傳媒業(yè)：1.品牌滲透。如道瓊斯公司在北京設(shè)立分支機構(gòu)，免費為我國傳媒提供其研究結(jié)果及數(shù)據(jù)。以此方式在我國內(nèi)地推廣其品牌形象，具有明顯的品牌資源戰(zhàn)略擴張意圖。如《財富》在上海舉辦“財富論壇”，換取了在中國出版中文版的權(quán)利，并獲得了廣泛的知名度。有的在我國的國際航班、高檔商務(wù)場所免費贈閱刊物。可以預(yù)見，一俟條件成熟，這些跨國傳媒集團就會重拳出擊我國傳媒市場。

　　2.經(jīng)有關(guān)部門特批合資辦報。1980年，電子工業(yè)部科技情報研究所與美國國際數(shù)據(jù)集團（以下簡稱IDG 集團）共同創(chuàng)辦了中方控股的《計算機世界》，這是迄今為止國內(nèi)惟一一家經(jīng)國家新聞出版署批準的中外合資報紙。這是特批的產(chǎn)物，這樣的做法應(yīng)該被公開的、穩(wěn)定的相關(guān)法律所替代。一方面，我國法規(guī)明文禁止外資辦報紙；
另一方面，極少數(shù)外資獲得特許經(jīng)營權(quán)，攫取壟斷利潤。這樣的制度設(shè)計成為壟斷利益的“保護傘”，應(yīng)該加以改革。

　　3.以提供信息、版權(quán)等形式合辦傳媒。主要集中在IT傳媒和時尚傳媒領(lǐng)域，如1992年南京大學(xué)出版社開始主辦《個人電腦》，由美國ZIFF—DAVIS 出版公司的《PC MAGAZING 》與ZD實驗室提供信息資源，ZD集團成為實際意義上的出資方；
1993年、1998年，中國科技信息研究所與IDG 集團先后合作創(chuàng)辦了《電子產(chǎn)品世界》、《互聯(lián)網(wǎng)世界》；
1994年，電子工業(yè)出版社購買和出版了ZD集團的《PC COMPUTING》中文版《電子電腦》；
1997年，中國電子學(xué)會引進了ZD集團的《PC WEEK 》版權(quán)，出版了《每周電腦報》。實際上，一些高檔的“白領(lǐng)”雜志如《追求》、《時尚》等也多采用了引進國外的信息資源等方式。

　�。ǘ�）入世后外資對我國新聞傳媒業(yè)的影響

　　我國在入世協(xié)議中沒有提到新聞傳播業(yè)，（注：外經(jīng)貿(mào)部部長石廣生在中國社會科學(xué)院作演講時對聽眾的答復(fù)。參見中國社會科學(xué)院網(wǎng)站。）但并不是說入世不對新聞傳媒業(yè)產(chǎn)生影響。中國廣播影視集團在中國入世前后成立、推動傳媒集團化、放寬傳媒融資限制的中辦17號文件在入世前后下發(fā)這一系列事件應(yīng)該不是偶然的，有著傳媒業(yè)積極應(yīng)對WTO 的濃重意味。世貿(mào)組織的三大貿(mào)易，即貨物貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易，后兩項關(guān)系到傳媒業(yè)。這些影響包括：1.相鄰行業(yè)開放對傳媒業(yè)的影響。雖然我國沒有承諾開放新聞傳媒業(yè)，但對其鄰近行業(yè)的廣告業(yè)、發(fā)行業(yè)、會務(wù)服務(wù)業(yè)承諾對外資開放。外國服務(wù)提供商可以在中國設(shè)立廣告企業(yè)，形式限定為合營，外資不得超過49％。入世后2年內(nèi)，外商可以控股；
入世后4年內(nèi)，可設(shè)立外商獨資分支機構(gòu)。由于廣告是傳媒業(yè)的血液，外資背景的廣告公司和廣告客戶將要對我國的新聞傳媒業(yè)產(chǎn)生間接的影響。外資發(fā)行公司通過版權(quán)交易形式，會把境外書報刊引進國內(nèi)傳媒市場�！吨袊�入世議定書》中沒有限制會務(wù)服務(wù)的跨境提供，并允許以合營形式的商業(yè)存在，外資還可以控股。（注：《中國入世議定書》，上海人民出版社2001年版，(點擊此處閱讀下一頁)

　　第196頁。）這樣，境外傳媒公司便利用這種方式在中國舉辦了類似美國《財富》雜志在上海的“財富論壇”、美國《商業(yè)周刊》在天津舉辦的論壇，（注：中央人民廣播電臺2002年5月10日《全國新聞聯(lián)播》節(jié)目。）還有《華爾街日報》、《遠東經(jīng)濟評論》與北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心也舉辦過類似的活動。這既是一種盈利方式，更是一種傳媒品牌戰(zhàn)略滲透。除此之外，還有計算機增值服務(wù)的開放、影視節(jié)目制作的開放，以及承諾每年進口一定數(shù)量的外國影片。這些都會對我國的傳媒業(yè)產(chǎn)生影響。（注：參見中國社會科學(xué)院研究生院2002屆新聞學(xué)博士畢業(yè)生段永剛學(xué)位論文《大眾傳播媒介資源配置》。）

　　2.我國承諾開放其他領(lǐng)域?qū)�傳媒業(yè)的影響。當我們大多數(shù)貿(mào)易領(lǐng)域逐步進入世貿(mào)組織，由于社會的各個方面是相互聯(lián)系著的，特別是在當代信息社會，大眾傳播與社會各個領(lǐng)域的聯(lián)系已經(jīng)密不可分，我國的新聞傳媒業(yè)定會受到WTO 多方面的影響。

　　3.世貿(mào)組織的運作規(guī)則對傳媒業(yè)的影響。世貿(mào)組織的原則有非歧視原則、國民待遇原則、對成員國政策法律的透明度等從長遠看會影響到新聞傳媒業(yè)。我國允許默多克新聞集團的星空衛(wèi)視落地中國的交換條件之一是中央電視臺國際頻道在美國有線電視網(wǎng)播出。我國的湖南衛(wèi)視在歐洲開始辦自己的電視臺。其他世貿(mào)組織成員國如果提出按照國民待遇原則也要在我國辦新聞傳媒，那么我國雖可以有發(fā)展中國家幼稚產(chǎn)業(yè)等理由，但從長遠看，必定要受到影響。

　�。ㄈ�）對于傳媒業(yè)引進國外資本的法律對策

　　1.加強立法。應(yīng)盡快制定法律，為外資進入設(shè)置明確的范圍。如可以將其涉足領(lǐng)域限制在專業(yè)性較強、對新聞輿論導(dǎo)向無大礙的傳媒。例如技術(shù)性報刊、學(xué)術(shù)性報刊、時尚類報刊等，禁止或者限制外資傳媒進入新聞輿論主流傳媒；
防止西方的文化、意識形態(tài)的滲透。例如規(guī)定境外電視節(jié)目播出時間的比例上限，保證外資背景傳媒服務(wù)于我國的兩個文明建設(shè)，提供高質(zhì)量的多元化文化產(chǎn)品；
確定穩(wěn)定的、公開的準入原則和準入程序。防止出現(xiàn)政策與現(xiàn)實矛盾的情況。（注：如中辦17號文件明確規(guī)定新聞傳媒不吸收外資，卻仍有如默多克新聞集團的星空衛(wèi)視、陽光衛(wèi)視等近20個境外電視頻道經(jīng)過特批程序落地中國內(nèi)地（珠江三角洲）。這有待于立法確定。）

　　2.嚴格控制。明確中資的控股地位，謹防國外資本在某一領(lǐng)域的傳媒中形成壟斷地位。如ZD與IDG 對多家IT傳媒的信息資源控制，在我國內(nèi)地已逐步形成系列ZD或系列IDG 報刊的局面，其進一步的發(fā)展勢頭值得關(guān)注。而國際傳媒巨頭也已經(jīng)開始有所動作，如默多克的新聞集團曾與原大連萬達足球俱樂部接觸，試圖收購或參與俱樂部的經(jīng)營，以此為突破口進軍中國傳媒市場，后因故未果。中外合資、合作的傳媒，應(yīng)當以合營為主，并立法確保中方的控股權(quán)。

　　三、對我國傳媒業(yè)準入制度的改革

　�。ㄒ唬┪覈鴤髅綐I(yè)準入制度改革的必要性

　　改革開放以來，國家計劃、指標逐漸淡出歷史舞臺，昔日搶手的各種依靠特權(quán)、關(guān)系方能搞到的批條、票證、指標許多已過時，這是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展完善的必然結(jié)果，是市場作為資源配置基礎(chǔ)性手段發(fā)揮作用的表現(xiàn)。然而在現(xiàn)階段，仍然有一些領(lǐng)域的資源配置以計劃指標作為重要手段，新聞傳媒業(yè)的刊號、頻道就是這樣一種炙手可熱的資源，一定程度上扭曲了市場供求關(guān)系，并由此形成行政壁壘的市場壟斷，政府管制的刊號資源事實上也產(chǎn)生了權(quán)力尋租現(xiàn)象�？�號成了買賣的標的，成為尋租的客體。

　　現(xiàn)在對于審批的條件的一些規(guī)定過于彈性化，行政權(quán)力擁有很大的自由裁量權(quán)，時而還有“特批”的做法。隨著傳媒進入資本市場，有些做法不符合公平競爭原則和透明原則，又缺乏行政復(fù)議和行政訴訟機制的約束，弄得不好，就會成為滋生腐敗的溫床。有關(guān)審批制度要進一步規(guī)范化、法制化，并對某些項目可以考慮有控制地實行核準制、注冊制。盡量用法制化的手段核準新傳媒的準入。

　　1.刊號資源的迂回現(xiàn)象。為了避開刊號的限制，報刊業(yè)出現(xiàn)了許多耐人尋味的現(xiàn)象：（1）內(nèi)部刊物外部化現(xiàn)象。像《經(jīng)濟學(xué)消息報》在全國經(jīng)濟學(xué)界、高等院校很有影響力，甚至國家圖書館都有它的蹤跡，發(fā)行的區(qū)域早已經(jīng)超出了“內(nèi)部刊號”的范圍。但就是這樣一份報紙，居然沒有全國統(tǒng)一刊號，其合法身份只是“四川省新聞出版局準印證第01-026號”的批文。（2）報中有報、刊里帶刊現(xiàn)象。如，《人民日報》海外版的《體育與健康周刊》，經(jīng)濟日報報業(yè)集團主辦的《證券日報》有報中報《創(chuàng)業(yè)板周刊》；
《體壇周報》的報中報《扣籃雜志》；
《北京晚報》的《樓宇周刊》等不一而足。這些所謂的“子報”，并沒有獨立的刊號，卻具備報紙的特征。（3）圖書期刊化現(xiàn)象。例如《民商法論叢》、（注：梁慧星教授任該書主編。）《法學(xué)家茶座》（注：何家弘教授任該書主編。）連續(xù)出版多年，有固定的名稱、固定的主編，有期號，儼然是一本期刊，但卻是以圖書的形式出版。這些情況的出現(xiàn)一定程度上是為了規(guī)避目前的報刊準入的管制所采取的變通行為，某種意義上說明報刊準入制度的滯后性以及改革的迫切性和現(xiàn)實性。

　　2.廣播、電視準入的迂回現(xiàn)象。對于廣電傳媒，雖然國家規(guī)定主辦主體只能是政府部門，但近年在利益的驅(qū)使下，少數(shù)電臺、電視臺開始暗中接受業(yè)外資本。例如長沙一個老板居然獲準出資幾百萬元來支撐長沙電視臺“政法頻道”的創(chuàng)辦。（注：劉宏：《中國傳媒的市場對策》，北京廣播學(xué)院出版社2001年版，第156～157頁。）這種行為違反了《廣播電視管理條例》（注：1997年8月1日國務(wù)院第61次常務(wù)會議通過，1997年8月1日起施行。）第10條的規(guī)定：“廣播電臺、電視臺由縣、不設(shè)區(qū)的市以上人民政府廣播電視行政部門設(shè)立，其中教育電視臺可以由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府教育行政部門設(shè)立。其他任何單位和個人不得設(shè)立廣播電臺、電視臺。”“國家禁止設(shè)立外資經(jīng)營、中外合資經(jīng)營和中外合作經(jīng)營的廣播電臺、電視臺�！绷硗猓�近年已有近20家外資電視頻道經(jīng)特批程序獲準落地我國珠江三角洲地區(qū)。

　　3.業(yè)外資本的迂回投資傳媒現(xiàn)象�，F(xiàn)在，業(yè)外資本涌入傳媒業(yè)是一個不爭的事實。盡管與現(xiàn)行政策不符，但應(yīng)該看到：隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，新聞傳媒的政治意識形態(tài)功能相對弱化，而社會服務(wù)功能則面臨著巨大的需求。國家有義務(wù)滿足人民不斷增長的物質(zhì)文化生活需要。原來在計劃經(jīng)濟條件下形成的新聞傳媒“官商”做派，依賴于信息資源的壟斷優(yōu)勢，實現(xiàn)自己部門利益的最大化，人為地形成了森嚴的“行政壁壘”。其他主體被禁止進入這個行業(yè)。按照西方經(jīng)濟學(xué)的供求關(guān)系理論，有需求必然有供給。所以，這幾年來，各種業(yè)外資本進入傳媒業(yè)的案例越來越多，有的還得到有關(guān)部門的首肯，形成一股業(yè)外資金創(chuàng)辦或者與傳媒合作的暗流。而且已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)的，并沒有得到什么處罰，頂多是“按借貸或者贈與來認定”，（注：1999年9月27日，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、新聞出版署和財政部關(guān)于《中國經(jīng)營報》和《精品購物指南》報社產(chǎn)權(quán)爭議的批復(fù)中指出：“我國的報刊均為全民所有制單位�！�…報社創(chuàng)辦時，如有個人、集體自籌資金的，不能認定為對報刊的投資，應(yīng)按債權(quán)債務(wù)關(guān)系或者贈與來處理，由主辦單位參照銀行同期貸款利率予以退還。”孫燕君著：《報業(yè)中國》，中國三峽出版社2002年版，第353頁。）或者“收、轉(zhuǎn)、退”。（注：“據(jù)了解，對于已經(jīng)違規(guī)進入國內(nèi)傳媒的外資和私人資本，將以‘收、轉(zhuǎn)、退’等方式進行處理，即由國內(nèi)報業(yè)集團、廣電集團將這部分資金以收購的方式收回；
或?qū)⑦@部分資金轉(zhuǎn)讓給符合條件的國有大型企業(yè)事業(yè)單位；
或由外資及私人資本采取其他方式主動退出這一領(lǐng)域�！眳⒁娭芩闪帧秱髅筋惞�司面臨新機遇》，《中國證券報》2002年2月9日。）在傳媒業(yè)“暴利”的驅(qū)使下，在風(fēng)險相對較小的情況下，大量閑置的業(yè)外資本進入傳媒業(yè)的浪潮很難看到退潮的跡象。（注：于是我們看到了許多業(yè)外資本投資傳媒的案例：北大青鳥投資《京華時報》，昆朋網(wǎng)城投資《北京娛樂信報》，山東三聯(lián)投資《經(jīng)濟觀察報》，投資有線電視的上市公司更是舉不勝舉。）

　�。ǘ�）我國傳媒業(yè)準入制度的改革的對策

　　筆者認為，與其這樣“猶抱琵琶半遮面”，投資傳媒?jīng)]有明確的法律保障，倒不如給其合法的投資主體地位，并在市場結(jié)構(gòu)、內(nèi)容傳播上予以宏觀調(diào)控和監(jiān)管，保證輿論導(dǎo)向。這樣對于增強資本的安全性，減少社會資源浪費都是有益的。從步驟上，可以先放開國有大型企事業(yè)單位的傳媒業(yè)投資主體資格，待條件成熟以后，可以再對非國有主體放開沒有意識形態(tài)色彩的報刊業(yè)。例如專業(yè)性報刊、研究性報刊、娛樂性報刊、純粹信息服務(wù)性報刊，讓這些競爭性的報刊進入市場，獨立經(jīng)營，自負盈虧，自我發(fā)展。至于傳播國家機構(gòu)、政府機構(gòu)等公權(quán)力部門信息的少量黨報黨刊、國家電視臺、國家電臺，則采取“養(yǎng)起來、管起來”的辦法，一切投入由國家財政支出，退出競爭領(lǐng)域，不與民爭利，不登商業(yè)廣告，準確定位，履行好擔(dān)負的職能。過多的商業(yè)廣告不能不對宣傳效果產(chǎn)生影響。有的廣播電臺甚至把一個節(jié)目的時間都做了醫(yī)療服務(wù)廣告，很難想像這是政府臺的做法。因為沒有商業(yè)傳媒，客戶要想做廣告只能找政府傳媒。政府傳媒偏重于商業(yè)經(jīng)營，勢必影響到喉舌功能的發(fā)揮。

　　1.對傳媒業(yè)進行分類管理。為了既保證黨報黨刊及若干中央級新聞傳媒喉舌功能的發(fā)揮，又充分發(fā)揮傳媒的信息傳遞、社會服務(wù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營功能，我國可以借鑒其他國家通行的做法和國內(nèi)其他行業(yè)的分類管理經(jīng)驗，采用分類傳媒管理模式，可以解決好現(xiàn)存的許多問題。所謂對傳媒進行分類管理，即把新聞傳媒劃分為兩類：公共性傳媒和商業(yè)性傳媒。公共性傳媒，是指由國家財政支持、干部由國家任命、承擔(dān)公共宣傳喉舌功能的非競爭性傳媒；
營利性傳媒，是指由社會資本投資、以廣告收入為主要經(jīng)費來源、不占用事業(yè)單位編制的市場競爭性傳媒。

　　2.適當放松對傳媒業(yè)的規(guī)制。在對傳媒業(yè)進行分類管理的基礎(chǔ)上，改革現(xiàn)有傳媒準入制度可以解決現(xiàn)實中的許多矛盾。通過立法，規(guī)定創(chuàng)辦商業(yè)傳媒的條件，允許業(yè)外資本創(chuàng)辦傳媒，并用法律手段規(guī)范商業(yè)傳媒的經(jīng)營行為。我國傳媒業(yè)放松準入規(guī)制的合理性在于：第一，從豐富精神文明生活層面上分析。改革開發(fā)以來，我國人民的經(jīng)濟生活水平有了很大的提高，人民對于精神文化的需求也在增長，文化消費所占的比重越來越大。這種需求形成了一個很大的市場。新聞傳媒業(yè)門檻的降低可以更好滿足人民精神文化生活需要，促進社會文明進步；
報刊的信息傳播功能、知識普及功能可以很好滿足公民這方面的需要。百花齊放、各顯其能的繁榮報刊業(yè)對于抵制邪教等不健康的東西是有益無害的。

　　第二，從促進國民經(jīng)濟發(fā)展層面上分析。投資傳媒業(yè)一般具有較高的回報率。著名的摩根斯坦利全球投資報告（1998）經(jīng)過對11種產(chǎn)業(yè)建立起世界級競爭能力的大企業(yè)所需年限的統(tǒng)計分析后得出結(jié)論說，傳媒業(yè)所需年限僅為8年，遠遠快于醫(yī)藥、銀行、電力、能源等其他產(chǎn)業(yè)。中國從1988～1998年的報業(yè)投資回報率大致在17％～50％之間，遠遠高于同期其他行業(yè)。如果允許社會資本創(chuàng)辦營利性傳媒，那么會開辟國民經(jīng)濟新的增長點，吸收大量的社會閑散資金，減少財政負擔(dān)，增加稅收收入，（注：國家對文化服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅稅率為3％，對銷售圖書/報刊雜志，征收13％的增值稅。）緩解就業(yè)壓力，還可以起到拉動內(nèi)需的作用；
而且教育、醫(yī)療等傳統(tǒng)國有事業(yè)單位正在進行的企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化的改革實踐說明了國家適時有限制地對內(nèi)開放傳媒業(yè)，是利大于弊的。

　　第三，從應(yīng)對境外傳媒層面上分析。要把能給外資的政策同樣給本國的投資主體，給國人以國民待遇�，F(xiàn)在已經(jīng)有境外的傳媒如時代華納、陽光衛(wèi)視、華娛衛(wèi)視、鳳凰衛(wèi)視落地中國內(nèi)地，也有美國的《財富》雜志中文版的發(fā)行，美國IDG 集團參與合資的《計算機世界》，美國迪斯尼出版的《米老鼠周刊》等等，北京市宣武區(qū)甚至已經(jīng)在準備建設(shè)國際傳媒大道。（注：《中國書報刊博覽》2001年10月27日，第2版。）廣東準備搞“傳媒特區(qū)”。這些境外傳媒已經(jīng)在與中國內(nèi)地傳媒爭奪市場。政策上不允許國內(nèi)資本進入的領(lǐng)域，國外大型傳媒集團卻屢屢能長驅(qū)直入，這是一個超國民待遇的問題，也不符合邏輯。這種情況的持續(xù)，必然制約民族傳媒業(yè)的發(fā)展，反而有利于境外傳媒集團搶灘登陸。所以，從應(yīng)對境外傳媒層面、增強民族傳媒業(yè)競爭力層面上應(yīng)該逐漸放開傳媒領(lǐng)域，給本國傳媒業(yè)的自主發(fā)展創(chuàng)造一個制度空間。

　　第四，從強化輿論監(jiān)督層面上分析。我國漫長的封建社會一直高壓限制言論表達，(點擊此處閱讀下一頁)

　　秦始皇的焚書坑儒、清朝的文字獄無不如此。孫中山的《臨時約法》才正式以憲法形式賦予中國人以言論表達自由。我國現(xiàn)行的憲法也賦予公民言論自由的權(quán)利。公民有知情權(quán)、表達權(quán)——這些權(quán)利的行使恰恰可以由傳媒來擔(dān)當。這就是為什么傳媒被詡為獨立于立法、司法、行政的“第四種權(quán)力”的原因。我認為，將來的《新聞法》應(yīng)該明確授權(quán)傳媒的報道權(quán)，輿論監(jiān)督權(quán)，避免新聞傳媒動輒因為輿論監(jiān)督而頻頻涉訴的現(xiàn)象，從長遠和國外經(jīng)驗看，對于社會的良性發(fā)展，還是利大于弊的，也是社會進步的標尺之一。例如2001年傳媒對足球黑哨的報道深入、細致而持續(xù)，（注：據(jù)《體壇周報》報道，第一位涉嫌黑哨的足球裁判龔建平已被公安機關(guān)收審。可見傳媒輿論監(jiān)督的力量。）直接推動了中國足球事業(yè)的發(fā)展，這種現(xiàn)象本身就說明了社會的進步。又如《焦點訪談》報道了一些社會問題之后，往往能引起地方政府的高度重視等等。據(jù)《中國日報》2002年3月29日報道，2001年絕大部分安全事故是由傳媒先披露然后才得以處理的。廣西南丹“7·17”特大礦難如果不是傳媒的披露，公眾和政府可能還會相信事故發(fā)生后半個月廣西經(jīng)貿(mào)委、安全生產(chǎn)委員會辦公室在傳真給國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局的文件中所稱的“沒有發(fā)現(xiàn)重大透水傷亡事故的情況，傳聞嚴重失實”。難怪國家安全生產(chǎn)監(jiān)督局新聞發(fā)言人黃毅對《南方周末》記者說“進一步看到了輿論監(jiān)督在安全生產(chǎn)監(jiān)督中不可替代的作用，非常感激新聞傳媒在披露南丹事故中發(fā)揮重大作用”（注：《財經(jīng)》2001年9月號，總第44期，第20頁。）最高人民檢察院要求各級檢察部門與新聞機構(gòu)建立聯(lián)系制度，最高人民法院院長肖揚在與16家中央主要新聞單位負責(zé)人的座談會上，也表示支持輿論監(jiān)督，為新聞單位提供司法保護。（注：孫正一、柳婷婷：《二○○一：中國新聞業(yè)回望》，《新聞與傳播》2001年第2期。）雖然傳媒監(jiān)督由于會觸及一些利益集團的既得利益，在現(xiàn)實中還會遇到這樣那樣的阻力，（注：例如2002年的“3·15”晚會面對眾多記者的要求，沒有發(fā)給記者們一張門票。在一個呼吁“誠信為本”的節(jié)目制作中，記者遭到的誠信危機多少讓人感到有些啼笑皆非。參見《北京晚報》2002年3月15日，第十版。更有甚者，《山西青年報》的一名記者高勤榮由于報道運城地區(qū)搞虛假的水利滲灌形象工程，竟被運城市人民法院快審快結(jié)，被判處12年有期徒刑。參見北大法律網(wǎng)王怡《第四種權(quán)力的上下限度》。）但是輿論監(jiān)督定會在社會進步中起到越來越大的作用。如果所有的社會領(lǐng)域都如足球報道那樣透明公開，輿論監(jiān)督正常在法律所許可的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，那么必將推動我們的社會文明進步。

　　我們看到，國家有關(guān)部門已經(jīng)開始了適當放松傳媒業(yè)規(guī)制的改革，廣播電影電視部2004年2月20日發(fā)布的《關(guān)于促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》中指出：區(qū)別廣播影視公益性事業(yè)與經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)，面向市場，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，深化經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)體制機制改革。廣播電視要把允許經(jīng)營的資產(chǎn)、資源和業(yè)務(wù)從目前的事業(yè)體制中分離出來，面向市場進行企業(yè)轉(zhuǎn)制和重組，與事業(yè)部分分別管理、分別運營。具體來說，可以把電臺、電視臺、廣電集團（總臺）的除新聞宣傳以外的社會服務(wù)類、大眾娛樂類節(jié)目，特別是影視劇的制作經(jīng)營從現(xiàn)有體制中逐步分離出來，按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建公司，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，自主經(jīng)營、自負盈虧、依法納稅。對于產(chǎn)業(yè)經(jīng)營前景比較好、具備企業(yè)化運作條件的如體育、交通、影視、綜藝、音樂、生活、財經(jīng)、科教等頻道頻率，在確保頻道頻率作為國家專有資源不得出售，確保節(jié)目終審權(quán)和播出權(quán)牢牢掌握在電臺、電視臺手中的前提下，經(jīng)批準可以組建公司，探索進行頻道頻率的企業(yè)化經(jīng)營。電影要加快實現(xiàn)整體從計劃事業(yè)型向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營型的轉(zhuǎn)變，嚴格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，重塑市場主體，加快面向市場的步伐，進一步搞活經(jīng)營。

　　[導(dǎo)師郭明瑞教授點評]

　　隨著新聞傳媒業(yè)改革的深入，如何確立新聞傳媒準入制度成為一個有重要意義的話題。景朝陽同志的《中國新聞傳媒準入制度初探》一文闡述了目前我國新聞傳媒業(yè)準入的現(xiàn)狀、傳媒業(yè)的外資準入法律問題，分析了對我國傳媒業(yè)準入制度改革的必要性，并從豐富精神文明生活、促進經(jīng)濟發(fā)展、應(yīng)對境外傳媒、強化輿論監(jiān)督等層面上分析了改革應(yīng)“放松準入管制”的合理性。該文密切結(jié)合我國現(xiàn)實生活實踐，提出解決問題的方案，有說服力，資料較為翔實、可信、可靠，觀點明確、清晰。該文對我國新聞傳媒準入制度的改革應(yīng)會有啟迪作用。但是，作為“中國新聞傳媒準入制度研究”，我認為還應(yīng)加重對“如何放松準入管制”的分量，并就新聞傳聞業(yè)改革后的主體地位予以闡明。這些問題也有待于作者繼續(xù)研究。

　　景朝陽，山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，中國人民大學(xué)法學(xué)院2003級民商法專業(yè)博士研究生。

　　來源：《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報》2005年第3期

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