何家棟,陳子明：城鄉(xiāng)二元社會(huì)是怎樣形成的？

　　在世界各國，城鄉(xiāng)分治只涉及行政建制與轄區(qū)劃分以及政府組織與職能的繁簡，而與居民的身份無關(guān)。市民抑或農(nóng)民，只是一種職業(yè)或居住地的標(biāo)識(shí)，并不存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。在當(dāng)代中國，卻于城鄉(xiāng)分治的行政建制基礎(chǔ)之上逐步形成了城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)。這種社會(huì)制度的核心是僵化的、強(qiáng)制性分類的居民身份制度（戶籍制度）。不同的身份享受截然不同的社會(huì)待遇，它是由一系列具體制度建起來的，包括：戶籍制度、糧食供應(yīng)制度、副食品與燃料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等，上述十幾種制度性的城鄉(xiāng)差異，將中國農(nóng)民置于近乎二等公民的境地。個(gè)人沒有選擇職業(yè)和居住地的自由，更沒有選擇居民身份的權(quán)利。市民身份（非農(nóng)業(yè)戶口）和農(nóng)民身份（農(nóng)業(yè)戶口）是前定的，子女的戶口類別隨母親，如果母親是農(nóng)業(yè)戶口，即使父親是非農(nóng)業(yè)戶口而且是家庭收入的主要來源，子女也只能登記為農(nóng)業(yè)戶口；
即使子女長期隨父親居住在城市，也無緣改變自己的身份。只有政府才能改變一個(gè)人的身份，從而決定他一生的命運(yùn)。這種城鄉(xiāng)隔離二元怎么會(huì)發(fā)生這種怪事呢？說來不可思議，它的出發(fā)點(diǎn)，恰恰是要“保障人民居住、遷徙自由”。這種自由的歷史，就是從“保障自由”到失去自由�，F(xiàn)行戶籍制度的前身是從古代沿襲至今的保甲制度。戶口登記制度以戶為單位，不同于以個(gè)人為單位的公民身份證制度。這種制度有利于家長對家庭成員的控制，而不利于個(gè)別家庭成員的遷徙和城市化。但在1949年以前和五十年代初期，它還沒有成為政府控制城市人口的工具。1951年7月16日，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，規(guī)定在城市中一律實(shí)行戶口登記，其第一條指明制定該條例的目的是“保障人民……居住、遷徙自由”。11月舉行的第一次全國公安治安工作會(huì)議指出：“戶口工作的任務(wù)是……保證人民居住遷徙之自由�！�1953年4月，政務(wù)院發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國人口調(diào)查登記的指示》，并制定了《全國人口調(diào)查登記辦法》。通過這次人口普查在農(nóng)村建立了簡易的戶口登記制度。1954年12月，內(nèi)務(wù)部、公安部、國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合發(fā)出通知，要求普遍建立農(nóng)村的戶口登記制度，加強(qiáng)人口統(tǒng)計(jì)工作，并規(guī)定農(nóng)村戶口登記由內(nèi)務(wù)部主管，城鎮(zhèn)、水上、工礦區(qū)、邊防要塞區(qū)等戶口登記由公安部主管，人口統(tǒng)計(jì)資料的匯總業(yè)務(wù)由國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。1955年6月，國務(wù)院發(fā)出《建立經(jīng)常戶口登記制度》的指示，對人口的出生、死亡、遷出、遷入等變動(dòng)登記作了明確規(guī)定。1956年2月，國務(wù)院指示把全國的戶口登記管理工作及人口資料的統(tǒng)計(jì)匯總業(yè)務(wù)，統(tǒng)交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。3月，全國第一次戶口工作會(huì)議規(guī)定戶籍管理工作的任務(wù)是“證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和履行義務(wù)；
統(tǒng)計(jì)人口數(shù)字，為國家經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)提供人口資料；
發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子活動(dòng)，密切配合斗爭”。在這一時(shí)期，還沒有通過戶籍制度對人口遷徙加以限制。1954年憲法第三章《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》第九十條第二款規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”1954年至1956年是歷史上戶口遷移最頻繁的時(shí)期，全國遷移人數(shù)達(dá)七千七百萬，其中包括大量農(nóng)民自發(fā)進(jìn)入城鎮(zhèn)居住并被企業(yè)招工。

　　戶籍制度的普遍建立為政府對基本必需品的統(tǒng)購統(tǒng)銷提供了最可靠的保障手段，反過來，糧食等基本必需品的統(tǒng)購統(tǒng)銷又為限制人口自由遷徙提供了最強(qiáng)有力的控制工具。1953年11月23日，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》和《糧食市場管理暫行辦法》，規(guī)定“所有私營糧商，在糧食實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷后，一律不準(zhǔn)私自經(jīng)營糧食”：“在城市，對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)等的人員，可通過其組織進(jìn)行供應(yīng)；
對一般市民，可發(fā)給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口簿購買�！�1955年8月，國務(wù)院公布了《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》和《農(nóng)村統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》。前者規(guī)定：對全國非農(nóng)業(yè)人口一律實(shí)行居民口糧分等定量并發(fā)給供應(yīng)憑證的制度，供應(yīng)憑證分為市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)證、市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證、全國通用糧票和地方糧票四種。后者規(guī)定：除缺糧的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)人口、一般地區(qū)缺糧戶、災(zāi)區(qū)的災(zāi)民外，農(nóng)業(yè)人口一律自產(chǎn)糧食。這樣一來，沒有非農(nóng)業(yè)戶口從而也就沒有糧食供應(yīng)憑證的農(nóng)民，如果自發(fā)遷移到城市中來，首先就會(huì)遇到無處覓食的困境。由于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和農(nóng)村合作化的極速發(fā)展極大地打擊了農(nóng)村生產(chǎn)力，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，政府面臨日益嚴(yán)重的糧食短缺，這就使控制城市人口成為當(dāng)務(wù)之急。

　　1957年12月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴(yán)格的戶口管理，做好制止農(nóng)村人口盲目外流的工作。1958年1月9日，毛澤東以主席令頒布了全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國戶口登記條例》。根據(jù)該條例，戶籍管理以戶為基本單位。只有當(dāng)人與住址相結(jié)合，在戶口登記機(jī)關(guān)履行登記后，法律意義上的“戶”才成立。戶分為家庭戶和集體戶。公民在經(jīng)常居住的地方登記為常住戶口，一個(gè)公民在同一時(shí)間只能登記一個(gè)常住戶口。公民在常住地市、縣范圍以外的地方暫住三日以上的須申報(bào)暫住登記。嬰兒在出生后一個(gè)月以內(nèi)須申報(bào)出生登記，并隨母落戶。公民遷出本戶口管轄區(qū)，必須在遷出前申報(bào)遷出登記，領(lǐng)取遷移證，注銷戶口。不按條例規(guī)定申報(bào)戶口或假報(bào)戶口者須負(fù)法律責(zé)任。《條例》第10條規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。”這樣就正式確立了戶口遷移審批制度和憑證落戶制度，并以法規(guī)的形式限制農(nóng)村戶口遷往城市。1958年9月和1962年12月，有關(guān)部門先后規(guī)定：“對農(nóng)村縣鎮(zhèn)前往大中城市”及“中小城市遷住大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的”，要加以控制。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于戶口遷移的規(guī)定》，確定了戶口遷移的主要原則：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制�！敝链�，以城鄉(xiāng)二元為基本框架，由特大城市、大城市、中小城市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等）、市郊鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)、一般農(nóng)村梯次構(gòu)成的等級(jí)制社會(huì)結(jié)構(gòu)便完全成型了�！吨腥A人民共和國戶口登記條例》中的有關(guān)規(guī)定明顯地與憲法相抵觸，是嚴(yán)重違憲的立法。在1975年、1978年和1982年制定的三部憲法中，更是干脆取消了“公民有居住和遷徙的自由”的規(guī)定。

　　城鄉(xiāng)隔離二元社會(huì)的形成，是實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、軍事工業(yè)的“趕超戰(zhàn)略”和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。重工業(yè)、軍事工業(yè)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，在資金數(shù)量相同的條件下，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、軍事工業(yè)就意味著比優(yōu)先發(fā)展輕工業(yè)大幅減少城市中的工業(yè)就業(yè)人口。世界上許多國家在工業(yè)化初期都是優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，日本從十九世紀(jì)八十年代到二十世紀(jì)三十年代，工業(yè)人均資本擁有量大體呈下降趨勢，而中國從1952年到1978年，每一工業(yè)勞動(dòng)力占有的工業(yè)固定資產(chǎn)原值增長了四點(diǎn)八倍。據(jù)專家估算，如果不實(shí)行“趕超戰(zhàn)略”，以相同數(shù)量的工業(yè)資本積累，應(yīng)能增納工業(yè)勞動(dòng)力一萬七千一百一十三點(diǎn)七萬人，而實(shí)際只吸納了八千零九十一萬人。同時(shí)，政府也不愿意把建設(shè)資金花在城市基礎(chǔ)設(shè)施和安置第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口上。五十年代確定的城市建設(shè)工作方針是：首先集中力量建設(shè)那些有重要工程的新工業(yè)城市。至于第一個(gè)五年計(jì)劃中工業(yè)建設(shè)不多的某些大城市和一般的中小城市，雖然還有許多舊社會(huì)遺留下來的不合理的地方和目前還不能滿足人民物質(zhì)文化生活要求的地方，但這些城市只能進(jìn)行一般的維護(hù)檢修，基本上不可能進(jìn)行新的建設(shè)。為了集中力量保證工業(yè)建設(shè)，就是在各個(gè)重點(diǎn)城市中，也應(yīng)以直接為工業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的道路、上下水道、工人住宅等工程項(xiàng)目作為建設(shè)的重點(diǎn)。其他的生活福利設(shè)施雖然在做城市規(guī)劃時(shí)必須充分考慮，但在建設(shè)的步驟上必須分別輕重緩急，必須隨著工業(yè)的發(fā)展逐步地進(jìn)行。1955年6月，中共中央發(fā)出《堅(jiān)決降低非生產(chǎn)性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》的指示，將城市基礎(chǔ)設(shè)施作為非生產(chǎn)性項(xiàng)目，要求壓縮投入，降低標(biāo)準(zhǔn)。如果放任農(nóng)民自發(fā)流入城市生活居住，勢必增加對城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求，分散直接為工業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的建設(shè)資金。在另一方面，由于統(tǒng)購統(tǒng)銷以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差形式損害農(nóng)民利益（有人估計(jì)1954—1978年間總額達(dá)六千億元，超過名義上的農(nóng)業(yè)稅兩倍），導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢甚至倒退，對城市居民供應(yīng)足夠的糧食成為政府難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。陳云曾說：“農(nóng)村能有多少剩余產(chǎn)品拿到城市，工業(yè)建設(shè)及城市的規(guī)模才能搞多大，其中關(guān)鍵是糧食�！边@就促使中國政府把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的蘇聯(lián)模式發(fā)展到一個(gè)極端，即把生產(chǎn)要素諸因素中最活躍的因素勞動(dòng)力也完全納入計(jì)劃管理。事實(shí)上，戶籍制度對人口遷徙的控制是被動(dòng)的，從屬于國家勞動(dòng)就業(yè)的計(jì)劃分配。政府對城市人口機(jī)械性增加的控制主要是通過國家勞動(dòng)計(jì)劃，而戶籍管理則是保證這種計(jì)劃控制得以有效實(shí)施的行政工具。

　　1955年5月召開的全國勞動(dòng)局長會(huì)議決定，建立國民經(jīng)濟(jì)各部門勞動(dòng)力統(tǒng)一招收和調(diào)配制度。繼五十年代初把從前政權(quán)接管人員“包下來”之后，1956年國家又把公私合營企業(yè)的職工（包括轉(zhuǎn)變?yōu)槁殕T的前資本家）“包下來”。這時(shí)，高等院校和中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的畢業(yè)生已經(jīng)由國家統(tǒng)一分配工作，復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人也由國家統(tǒng)一安置。于是在1955年至1957年間，基本形成了“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動(dòng)制度。這種制度不僅控制勞動(dòng)力的“量”，而且控制勞動(dòng)力的“質(zhì)”�！拔幕�大革命”期間，為了加強(qiáng)城市中的社會(huì)控制，消除“不安定因素”，先后把一千六百萬城市知識(shí)青年下放農(nóng)村，又從農(nóng)村中招工一千多萬人，實(shí)行了一次以文化程度低的勞動(dòng)力對文化程度高的勞動(dòng)力的大置換。在“統(tǒng)包統(tǒng)配”制度下，國家對城市中每年新成長的勞動(dòng)力承擔(dān)了安排就業(yè)的義務(wù)，用統(tǒng)一招收的方式將他們分配到企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)中；
對于國家安排就業(yè)的人員，則由企事業(yè)單位負(fù)責(zé)提供各種福利，并不得隨意辭退。這樣，由國家“包下來”并通過單位享受“高福利”的城里人（非農(nóng)業(yè)戶口），便成為農(nóng)民可望而不可即的“城市貴族”。1957年12月13日國務(wù)院《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》明確規(guī)定：城市“各單位一律不得私自到農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民”，甚至連“招用臨時(shí)工”也“必須盡量在當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)招用，不足的時(shí)候，才可以從農(nóng)村中招用”。每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的指標(biāo)，國家控制在當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口的千分之一點(diǎn)五，只有特別有門路的農(nóng)民，才可能一躍而跳過龍門，受到被公家“包下來的”恩寵。秦暉指出：在當(dāng)代中國，農(nóng)民與非農(nóng)民的界限既不是在種田人與不種田人之間，也不是在大型聚落（“城市”）和小型聚落（“鄉(xiāng)村”）之間，而是在兩個(gè)世襲或準(zhǔn)世襲的身份等級(jí)之間：農(nóng)民就是那些非經(jīng)特別批準(zhǔn)便只能世代屬于“農(nóng)業(yè)戶口”者，而非農(nóng)民就是世代擁有“非農(nóng)業(yè)戶口”者�！巴獠繖�(quán)勢的分配”使農(nóng)民作為一種凝固性的身份性群體被整合進(jìn)社會(huì)。身份的劃分是非競爭性的，不依賴于個(gè)人的努力或機(jī)會(huì)，而是一種“傳統(tǒng)的安排”。因此，身份制的社會(huì)必然是個(gè)人權(quán)利極不發(fā)達(dá)的社會(huì)。

　　身份制與城鄉(xiāng)隔離二元社會(huì)的形成，導(dǎo)致城市化的嚴(yán)重滯后。在六十年和七十年代，發(fā)展中國家的城市化突飛猛進(jìn)，中國的城市化卻在原地踏步。特別是在六十年代初和“文革”期間，城市化人口還曾兩度大幅下降。根據(jù)一些學(xué)者的研究，分別用IU比和NU比代表以就業(yè)比重和人口比重表示的工業(yè)化率與城市化率之比和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)化率與城市化率之比。1950年以來，發(fā)達(dá)國家的IU比和NU比基本都低于零點(diǎn)六和一點(diǎn)二，發(fā)展中國家也基本低于零點(diǎn)五和一點(diǎn)二；
而中國1978年的IU比和NU比分別為零點(diǎn)九七和一點(diǎn)六五。也就是說，其他國家工業(yè)就業(yè)人口每增加一個(gè)百分點(diǎn)便相應(yīng)增加兩個(gè)百分點(diǎn)的城市人口，而中國增加一個(gè)百分點(diǎn)的工業(yè)就業(yè)人口相應(yīng)只能增加城市人口一個(gè)百分點(diǎn)。由此而產(chǎn)生了制度性的城鄉(xiāng)兩地“夫妻分居”社會(huì)問題，影響到幾千萬人的家庭幸福與生活質(zhì)量。如果用工業(yè)凈產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來表示工業(yè)化率，問題就顯得更加嚴(yán)重了。據(jù)國際比較，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在工業(yè)化和城市化過程中，一般城市化率（城市人口占總?cè)丝诒戎兀┚�高于工業(yè)化率；
低收入國家高二個(gè)百分點(diǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　中下等收入國家高二十一個(gè)百分點(diǎn)，高收入國家如美國1970年高出五十個(gè)百分點(diǎn)，而中國1978年的城市化水平竟低于工業(yè)化水平三十一點(diǎn)五個(gè)百分點(diǎn)。中國科學(xué)院國情分析研究小組將城市勞動(dòng)生產(chǎn)率與鄉(xiāng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率之比定義為“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比率”。他們發(fā)現(xiàn)，按凈產(chǎn)值計(jì)算該比率從1952年的一點(diǎn)六零提高到1978年的六點(diǎn)三八。由此而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)人均收入之巨大差距是史無前例、舉世無雙的，歐美國家沒有出現(xiàn)過，蘇東國家沒有出現(xiàn)過，日、韓及中國的臺(tái)灣地區(qū)也沒有出現(xiàn)過。而且，通過對農(nóng)民的“超經(jīng)濟(jì)剝削”而集中到城市中來的財(cái)富，并沒有使“城市貴族”真正過上富裕的生活。國有資產(chǎn)的資金產(chǎn)出率日益下降，重復(fù)建設(shè)、無效投資比比皆是，僅一個(gè)三線建設(shè)，無效投資即達(dá)三百多億元。城鄉(xiāng)隔離二元結(jié)構(gòu)通過阻斷勞動(dòng)力市場的自由流動(dòng)，幾十年來在經(jīng)濟(jì)效益上至少損失了十幾萬億元現(xiàn)價(jià)人民幣，這還不算它對政治民主、社會(huì)公正和人倫道德所造成的無法彌補(bǔ)的損害。

　　中共十一屆三中全會(huì)后，對人為遏制城市化危害性的認(rèn)識(shí)日益加深，政府開始逐步放松對人口遷徙的嚴(yán)格控制。首先終止了荒謬的逆向運(yùn)作，結(jié)束了知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)的運(yùn)動(dòng)，解決了落實(shí)政策人員、返城知青和精簡下放干部、職工在城市落戶的問題�！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)，從不超過當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口千分之一點(diǎn)五，調(diào)整為千分之二。1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》，凡是符合條件的專業(yè)技術(shù)干部（高級(jí)專業(yè)技術(shù)干部，年齡在四十歲以上、工齡二十年以上的中級(jí)專業(yè)技術(shù)干部，有重大發(fā)明創(chuàng)造，在科研、技術(shù)以及專業(yè)工作上有特殊貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)干部），其家屬“可采取分批、分期的辦法”遷往城鎮(zhèn)落戶，不占公安部正常審批的控制比例。此后又陸續(xù)出臺(tái)了幾十項(xiàng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，解決了黨政處級(jí)以上干部、軍隊(duì)和政法系統(tǒng)干部、煤礦井下職工、三線艱苦地區(qū)職工、遠(yuǎn)洋船員等多類人員的家屬遷入城鎮(zhèn)落戶或在原籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題。從1984年到1988年的五年中，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口累計(jì)達(dá)四千六百七十九萬人。1984年1月1日，中共中央《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》指出：越來越多的人離開耕地經(jīng)營，轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，“是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步”，“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。10月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定：凡申請到集鎮(zhèn)（指縣以下集鎮(zhèn)，不含城關(guān)鎮(zhèn)）務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”；
糧油部門要做好加價(jià)糧油的供應(yīng)工作，可發(fā)給《加價(jià)糧油供應(yīng)證》。至1986年底，在不到三年時(shí)間里，全國辦理自理糧食戶口多達(dá)一百六十三萬余戶，計(jì)四百五十四萬余人。此外，各地還陸續(xù)自行辦理了集資性“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。到1992年上半年，據(jù)公安部對十七省區(qū)九百五十個(gè)縣市的不完全統(tǒng)計(jì)，共辦理收費(fèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口二百四十八萬人。針對這種混亂情況，同年8月，公安部代擬了《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，征求各方面意見。從10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河北等十多個(gè)省先后以省政府名義下發(fā)通知，并著手試行�！爱�(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口”的實(shí)行范圍是：小城鎮(zhèn)以及國務(wù)院或省級(jí)政府批準(zhǔn)建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)是縣城以下的集鎮(zhèn)。辦理的對象是：投資外商的國內(nèi)親屬和聘用的管理人員、生產(chǎn)骨干及其直系親屬，投資內(nèi)商所聘用的管理人員、生產(chǎn)骨干及其直系親屬，購買商品房和自建房的國內(nèi)居民及其直系親屬，符合現(xiàn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策因受指標(biāo)限制不能在城鎮(zhèn)入戶的人員等。各地可根據(jù)需要適當(dāng)收取城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)（配合現(xiàn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策者除外）。對辦理了當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口的居民，按城鎮(zhèn)常住人口進(jìn)行管理，統(tǒng)計(jì)為“非農(nóng)業(yè)人口”，因其證件的印鑒用藍(lán)色，故也稱為“藍(lán)印戶口”。自理口糧戶口納入藍(lán)印戶口的管理范圍。

　　1998年7月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題意見的通知》提出：（1）今后實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶問題。（2）放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，對已在配偶所在城市居住一定年限的公民，應(yīng)根據(jù)資源的原則準(zhǔn)予在該城市落戶。（3）男性超過六十周歲、女性超過五十五周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在該城市落戶。（4）在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及其直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。文件要求各省、自治區(qū)、直轄市政府結(jié)合本地發(fā)展情況和綜合承受能力，制定相應(yīng)的具體政策，并強(qiáng)調(diào)對于在城市落戶的人員，不得收取城市增容費(fèi)和類似增容費(fèi)的費(fèi)用。這是1978年以來戶籍制度改革邁出的最大的一步。

　　盡管采取了上述一系列的寬松措施，在允許公民在國境內(nèi)自由遷徙方面，中國要與世界通行準(zhǔn)則接軌，仍然相距遙遠(yuǎn)。而且，不時(shí)地還會(huì)出現(xiàn)一些回潮。1989年10月，國務(wù)院在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)大背景下，發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》，要求把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)與政策規(guī)定相結(jié)合的控制辦法，即：各地審批“農(nóng)轉(zhuǎn)非”必須嚴(yán)格控制在國家下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)范圍內(nèi)，符合政策規(guī)定沒有指標(biāo)的，暫緩辦理，有指標(biāo)而不符合政策規(guī)定的，不予辦理。廣東省有城鎮(zhèn)常住待定戶口人員二十萬余，本來可以按占非農(nóng)業(yè)人口千分之零點(diǎn)五的比例，每年解決其中一部分人的城鎮(zhèn)戶口，國家對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實(shí)行計(jì)劃管理，統(tǒng)一下達(dá)控制指標(biāo)后，這些“黑人黑戶”就成了“永久牌”，完全無望在國家計(jì)劃指標(biāo)中占據(jù)一席之地。

　　迄今為止，中國城鄉(xiāng)居民之間的身份壁壘尚未打破，二元社會(huì)也還沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化社會(huì)，而是暫時(shí)處于“三元社會(huì)”的過渡狀態(tài)。這三元分別是：持有非農(nóng)業(yè)戶口的市民、無戶口或持有農(nóng)業(yè)戶口而長期居住在城鎮(zhèn)的準(zhǔn)市民，以及農(nóng)村居民。據(jù)1990年全國人口普查數(shù)字，全國人戶分離（在本地居住一年以上、常住戶口在外地，或在本地居住不滿一年、離開戶口登記地一年以上）的有四千四百七十六萬人，各類常住戶口待定人員（即已有新常住地而無任何戶口登記的“黑人黑戶”）二千七百一十五萬人。據(jù)公安部《一九九七年全國暫住人口統(tǒng)計(jì)資料匯編》，同年6月30日24時(shí)，全國登記暫住戶口三千七百二十七點(diǎn)五萬人，其中在農(nóng)村務(wù)農(nóng)者僅一百五十三萬人。另有幾千萬城鎮(zhèn)中的流動(dòng)人口沒有進(jìn)行任何一類的戶口登記，例如建筑包工隊(duì)中的小工等。所謂準(zhǔn)市民階層，就是由以上幾類人構(gòu)成的。他們在城鎮(zhèn)的各種經(jīng)營活動(dòng)中作為納稅人向國家交納了稅費(fèi)，卻不能享有市民階層的各種權(quán)益和待遇，當(dāng)然更談不上享有在城鎮(zhèn)中選舉和被選舉的自治權(quán)利。

　　然而，曙光畢竟已經(jīng)出現(xiàn)。1993年，國務(wù)院戶籍制度改革文件起草小組在草擬戶籍改革總體方案時(shí)確認(rèn)，改革的最終目標(biāo)是取消多種性質(zhì)的戶口類型，廢止“農(nóng)轉(zhuǎn)非”制度，實(shí)行全國統(tǒng)一的中華人民共和國居民戶口，建立以《戶籍法》為基礎(chǔ)的科學(xué)完備的戶籍管理體系。9月30日，國務(wù)院研究戶籍制度改革問題的會(huì)議認(rèn)為改革勢在必行，并肯定了上述改革方向。1998年底，中國政府簽署了聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。該公約第十二條第一款明確規(guī)定：“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由。”鑒于“依法治國”已經(jīng)寫入了修改后的憲法，人們沒有理由懷疑中國政府在國際上的這一莊嚴(yán)承諾。城鄉(xiāng)二元社會(huì)必將成為歷史，公民平等權(quán)利在中國大地的實(shí)現(xiàn)已為期不遠(yuǎn)了。文章來源：原載《書屋》2003年第5期

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