蔡昉：我國人口老齡化趨勢和政策思考

　　一、我國老齡化程度已超越發(fā)展階段

　　計(jì)劃生育政策的實(shí)行，使我國在較短時間內(nèi)完成了從“高出生率、低死亡率和高自然增長率”到“低出生率、低死亡率和低自然增長率”再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變。同時，人口年齡結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，老齡化水平不斷提高。歷次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示：65歲及以上人口在總?cè)丝谥兴�占的比例�?953年為4.4%，1964年為3.6%，1982年為4.9%，1990年為5.6%，2000年上升到7.0%。按照國際通行定義，我國已處于老齡化國家的行列。

　　人口生育水平和年齡結(jié)構(gòu)的這種變化，自然會影響到未來的人口動態(tài)。根據(jù)中國人口與發(fā)展研究中心預(yù)測，到2017年，老年人口超過1.4億，占總?cè)丝诘谋壤�超過10%，在少兒撫養(yǎng)比（14歲以下人口與勞動年齡人口的比率）仍然高達(dá)26.4%的情況下，老年撫養(yǎng)比（65歲及以上人口與勞動年齡人口的比率）超過14%。

　　我國老齡化發(fā)展表現(xiàn)出幾個特點(diǎn)：

　　第一，我國是在人均收入水平較低的條件下，達(dá)到較高的老年人口比例。我國目前老齡化水平大體相當(dāng)于世界平均水平，但人均國民總收入不到世界平均水平的1/5。

　　第二，我國老齡化與養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)變同時發(fā)生，歷史欠賬形成沉重的轉(zhuǎn)軌成本。表現(xiàn)為已退休人員和養(yǎng)老保障體制改革前參加工作的“中人”需要靠“新人”的繳費(fèi)供養(yǎng)，形成個人賬戶空轉(zhuǎn)。

　　第三，農(nóng)村老齡化程度高于城市，已經(jīng)沒有“削峰填谷”的余地，而且農(nóng)村青年勞動力大量外出，導(dǎo)致家庭養(yǎng)老功能降低。2000年人口普查顯示，人口流動已經(jīng)填補(bǔ)了城鄉(xiāng)在老齡化程度上的差異：鄉(xiāng)村年齡在65歲及以上人口的比例達(dá)到8.1%，已經(jīng)高于鎮(zhèn)6.0%和城市6.7%的水平。

　　二、現(xiàn)行養(yǎng)老保障體制不可持續(xù)

　　目前養(yǎng)老基金社會統(tǒng)籌和個人賬戶實(shí)行混賬管理，從一本賬中支出，剩余部分留作部分積累。由于個人賬戶中存在的“空賬”問題和社會統(tǒng)籌基金的不足，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金絕大部分用于當(dāng)年養(yǎng)老金發(fā)放，實(shí)際積累額小于職工個人賬戶記賬額。這就造成改革后養(yǎng)老保障制度的一個重要特點(diǎn)：個人賬戶只是名義上的，實(shí)質(zhì)上整個養(yǎng)老保障體系仍然是百分之百的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。

　　根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，支撐一個現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系需要以相對年輕的人口結(jié)構(gòu)、有效率的稅收體系和有效且安全的基金管理和治理機(jī)制為條件。目前，后兩個條件在我國都不存在的。而從第一個條件看，雖然目前的勞動年齡人口比重仍然較大，但社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已經(jīng)開始大幅度上升。實(shí)際上，如果沒有財(cái)政的補(bǔ)貼和擠用個人賬戶資金，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金每年支出大于收入的數(shù)額都是巨大的，長期累積下去則會形成一個巨額缺口，現(xiàn)收現(xiàn)付制度將難以為繼。

　　目前養(yǎng)老統(tǒng)籌的覆蓋率也很低。1990年離退休人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為40.6%，城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例為30.5%。1997年開始，國務(wù)院決定推行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保障制度。當(dāng)時，離退休人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為73.4%，城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例為41.7%。到2002年，離退休人員參加比例上升到84.1%，而城鎮(zhèn)就業(yè)人員參加比例仍然停留在44.9%。

　　三、勞動參與率下降加大養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

　　過低的法定退休年齡以及實(shí)際上的早退休，都會提高整個社會和家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。在我國老年撫養(yǎng)比較高，且養(yǎng)老基金的發(fā)放和積累之間存在著較大缺口的條件下，普遍的早退休會使勞動者提前失去就業(yè)收入，加大其對養(yǎng)老金的依賴。

　　根據(jù)中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟(jì)研究所對5個城市的調(diào)查，男性實(shí)際退休年齡平均為57歲，女性為50歲。按照2002年我國平均預(yù)期壽命男性為70歲，女性為75歲，粗略顯示男女退休后的余壽分別為13歲和24歲，平均為18.4年，已經(jīng)接近OECD國家的水平。到2020年，我國平均預(yù)期壽命進(jìn)一步提高，即使實(shí)際退休年齡保持在目前的水平上，男女退休后的余壽也分別提高到16年和28年，平均為22.3年，超過OECD國家目前的水平。屆時社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率將難以承受。

　　與大多數(shù)國家相比，我國的法定退休年齡本來就較低。由于近年來就業(yè)形勢嚴(yán)峻，為了減少名義下崗和失業(yè)數(shù)量，企業(yè)強(qiáng)制或鼓勵職工提前退休的現(xiàn)象十分普遍。此外，部分下崗、失業(yè)者由于年齡偏大，對再就業(yè)失去信心，也提前退出了勞動力市場，造成實(shí)際退休年齡年輕化。調(diào)查顯示，45-54歲年齡組的男性就業(yè)率已下降到80%以下，而女性則下降到40%左右。一旦超過50歲，男女就業(yè)率便都下降到很低的水平。

　　四、三項(xiàng)政策改革建議

　　應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)、建立一個可持續(xù)的養(yǎng)老保障體系，有兩項(xiàng)改革具有直接的效果。首先，立即從現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保障制度向完全個人積累制度過渡。其次，為了支撐這個過渡，通過把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力納入新的保障體系，提高當(dāng)前保障基金的繳費(fèi)水平和社會供養(yǎng)中人的能力，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度改革的平穩(wěn)過渡。第三，在根據(jù)各地發(fā)展水平分區(qū)域推進(jìn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時，率先建立起農(nóng)村最低生活保障制度，防止老年貧困的發(fā)生。

　　政策模擬表明，到2020年，每一種政策情形具有不同的社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。第一種情形，不把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，且繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制，社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率最高，達(dá)到44.2%。第二種情形，繼續(xù)實(shí)行舊體制，但把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率可以減輕，屆時只有37.1%。第三種情形，不把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系中，但實(shí)行養(yǎng)老保障的新體制，可以把養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率降低到31.7%。第四種情形，既實(shí)行完全的個人積累新體制，同時又把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力吸納到這個體系中，社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率最低，只有25.3%，比第一種情形低大約19個百分點(diǎn)。

　　建立農(nóng)村最低生活保障制度，在財(cái)政上看并不是一個很大的負(fù)擔(dān)。除了民政系統(tǒng)的救濟(jì)款外，每年可以使用的扶貧資金超過300億元，如果直接攤在2800萬農(nóng)村絕對貧困人口身上，人均可超過1000元，不僅可以使他們的收入超過我國官方標(biāo)準(zhǔn)的貧困線，甚至可以超過國際上通用的人均每天1個購買力平價(jià)美元的貧困線。由于“八七”扶貧計(jì)劃遺留下來的貧困人口已經(jīng)嚴(yán)重邊緣化，事實(shí)上其中的很大部分已經(jīng)不能持續(xù)脫貧。因此，建議把目前的開發(fā)式扶貧機(jī)制和農(nóng)村傳統(tǒng)救助機(jī)制，合并過渡到農(nóng)村最低生活保障制度上面。

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