晨曦：對(duì)我國(guó)首部監(jiān)督法的基本解讀

　　再過(guò)幾天，我國(guó)政治生活中的一部重要法律《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》即將正式實(shí)施。這部只有９章４８條但歷經(jīng)多年才得以完成的法律，其形成時(shí)間之長(zhǎng)，不僅在我國(guó)法制史上絕無(wú)僅有，在世界法制史上也極其少見(jiàn)。了解這部法律的出臺(tái)過(guò)程與基本內(nèi)容，對(duì)我們更好地認(rèn)識(shí)和執(zhí)行它，或許不無(wú)裨益。

　　一、監(jiān)督法為何二十年千呼萬(wàn)喚始出來(lái)

　　監(jiān)督法從1986年醞釀到2006年正式出臺(tái)，前后經(jīng)過(guò)了整整20年、五屆人大的共同努力，這期間，共有４０４４人次人大代表提出２２２件相關(guān)議案。

　�。保梗福的辏乖�，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)機(jī)構(gòu)的一份調(diào)查報(bào)告，反映了地方人大工作特別是監(jiān)督工作中遇到的一些問(wèn)題和困難。根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)組織力量，到各地就人大工作問(wèn)題做進(jìn)一步的調(diào)查，并于１９８６年８月起草了關(guān)于加強(qiáng)人大工作幾個(gè)問(wèn)題的文件。１９８８年３月，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)。陳丕顯副委員長(zhǎng)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出，要從政治體制改革和建設(shè)社會(huì)主義民主政治的高度，進(jìn)一步提高對(duì)人大監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)。同年７月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)在工作要點(diǎn)中，把制定有關(guān)監(jiān)督方面的法律列入其中。１９９０年，七屆全國(guó)人大常委會(huì)黨組向中共中央提出了關(guān)于制定監(jiān)督法的建議，同年，中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定中指出，要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督的制度，建議全國(guó)人大常委會(huì)擬定實(shí)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督的監(jiān)督法。這是黨中央以正式?jīng)Q定的形式對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作提出明確要求。１９９３年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)在喬石委員長(zhǎng)的主持下，制定并通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，為新一輪監(jiān)督法的起草工作提供了經(jīng)驗(yàn)。１９９８年３月, 換屆后的九屆人大在制定《九屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》時(shí)，繼續(xù)列入了監(jiān)督法立法項(xiàng)目。

１９９９年４月召開(kāi)的九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議閉幕會(huì)上，李鵬委員長(zhǎng)指出，監(jiān)督法是一部非常重要的法律，起草的工作量很大，有一定難度，出臺(tái)要有一個(gè)過(guò)程。但即使有難度，也必須努力去做。

２００２年８月，監(jiān)督法草案形成并經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)初審。２００４年８月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)監(jiān)督法草案進(jìn)行二審，２００６年６月和８月又再次進(jìn)行兩次審查。８月２７日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議以155票贊成，1票反對(duì)，5票棄權(quán)獲得通過(guò)。

　　一部法律從醞釀制定到正式出臺(tái)時(shí)間跨度如此之長(zhǎng)，這引起海內(nèi)外高度關(guān)注。2006年8月27日，在監(jiān)督法獲得通過(guò)后全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行的記者招待會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)對(duì)此事是這樣解釋的：“為什么制定了這么長(zhǎng)時(shí)間？主要是因?yàn)檫@部法律的政治性很強(qiáng)，涉及到國(guó)家的政治制度和國(guó)家體制。我國(guó)的政體是人民代表大會(huì)，在人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的前提下，對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，或者說(shuō)對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)又有明確的劃分。從國(guó)家體制來(lái)講，監(jiān)督權(quán)的行使涉及到人大與‘一府兩院’的關(guān)系，涉及到中央與地方的關(guān)系。所以，制定監(jiān)督法需要處理好這些關(guān)系，要能夠準(zhǔn)確地反映出我們國(guó)家的政治制度和國(guó)家體制，準(zhǔn)確地把握人大監(jiān)督的特點(diǎn)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，這些都是非常重大的問(wèn)題，所以需要時(shí)間，需要通過(guò)實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)�！逼鋵�(shí)，對(duì)喬曉陽(yáng)這段話的意思還可以換用更直白的語(yǔ)言進(jìn)行表述，那就是在怎樣把握我國(guó)人大監(jiān)督與西方“三權(quán)分離”的問(wèn)題上，我們經(jīng)歷了較為長(zhǎng)久的認(rèn)識(shí)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程直接影響著監(jiān)督法的制定過(guò)程。換句話說(shuō)，就是既要監(jiān)督，又要繞過(guò)西方政體模式，繞過(guò)“三權(quán)分離”這道坎兒，妥善處理好各方面關(guān)系，體現(xiàn)我國(guó)自己的政體特點(diǎn)。這就是監(jiān)督法遲遲得以出臺(tái)的根本原因。

　　二、監(jiān)督法對(duì)國(guó)家法治發(fā)展的里程碑意義

　　現(xiàn)代意義上的法治包括相互聯(lián)系的兩個(gè)方面，一是法律運(yùn)行，主要從立法、執(zhí)法、守法、司法等環(huán)節(jié)上去考量，二是法律監(jiān)督，主要從法律運(yùn)行過(guò)程或環(huán)節(jié)上去考量。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的監(jiān)督法，全稱為《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，這意味著本法調(diào)整、規(guī)范的是人大常委會(huì)監(jiān)督工作。而2002年初次提交人大常委會(huì)議審議的監(jiān)督法草案名稱為：《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法（草案）》。之所以做這樣的調(diào)整是因?yàn)椋?/p>

　　其一、各級(jí)人大和人大常委會(huì)都有對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，但人民代表大會(huì)與人大常委會(huì)的具體監(jiān)督職權(quán)有所不同，而且各級(jí)人大每年通常只開(kāi)一次會(huì)，不可能對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督。依據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會(huì)行使的，因而監(jiān)督法的名稱需做調(diào)整。

　　其二，這些年各地為加強(qiáng)人大監(jiān)督工作所進(jìn)行的探索和需要加以規(guī)范的，也集中在如何加強(qiáng)和完善人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督問(wèn)題上。因此，確定本法只規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，較為切合實(shí)際。

　　另外，監(jiān)督法也沒(méi)有規(guī)定個(gè)案監(jiān)督內(nèi)容。監(jiān)督法規(guī)定，人大對(duì)人民法院、人民檢察院工作的監(jiān)督，主要是采取聽(tīng)取和審議“兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式。對(duì)于人們普遍關(guān)注的個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題沒(méi)有包括在內(nèi)。這樣做，主要是為了處理好人大監(jiān)督與法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系，既發(fā)揮人大常委會(huì)依法監(jiān)督“兩院”工作的職能，又切實(shí)保障法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

　　對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會(huì)的法律監(jiān)督職權(quán)，在這方面監(jiān)督法規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)，有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定，有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。關(guān)于撤銷的程序，監(jiān)督法規(guī)定由省級(jí)人大常委會(huì)參照立法法關(guān)于備案審查的規(guī)定作出具體的規(guī)定。此外，監(jiān)督法還對(duì)“兩高”司法解釋的備案程序作了具體的規(guī)定，監(jiān)督法第三十一條規(guī)定：
最高人民法院和最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這將有助于避免司法解釋與法律相抵觸的情況出現(xiàn)，并有效協(xié)調(diào)“兩高”之間司法解釋活動(dòng)，避免司法解釋之間的沖突。

　　總之，執(zhí)法檢查機(jī)制和備案審查機(jī)制，構(gòu)成監(jiān)督法內(nèi)容設(shè)計(jì)上的兩大亮點(diǎn)，作為中國(guó)第一部真正意義上的監(jiān)督法，以上亮點(diǎn)顯現(xiàn)了立法的進(jìn)步與成就，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)與發(fā)展具有里程碑式的意義。但監(jiān)督法在內(nèi)容上也不是盡善盡美，有學(xué)者就撰文指出，監(jiān)督法并未正式確立憲法監(jiān)督機(jī)制，也未對(duì)人大的個(gè)案監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范。我國(guó)憲法明確規(guī)定，人大負(fù)有“監(jiān)督憲法的實(shí)施”的職責(zé)，一部完整的監(jiān)督法不應(yīng)回避憲法監(jiān)督。還有學(xué)者對(duì)監(jiān)督法沒(méi)有對(duì)人們普遍關(guān)注的個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題作出規(guī)定提出異議，稱這將在一定程度上影響監(jiān)督法的效能。但不管怎么說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)今的政治框架下，能有一部這樣的監(jiān)督法已實(shí)屬不易，今后，隨著政治體制改革的逐步深入，相信一些內(nèi)容會(huì)逐步完善，缺憾會(huì)逐步彌補(bǔ)。

　　三、監(jiān)督法的主要關(guān)節(jié)點(diǎn)

　　監(jiān)督法根據(jù)人大常委會(huì)監(jiān)督的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，注重監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和可操作性，達(dá)到了監(jiān)督形式、內(nèi)容與效果的三突出。在立法原則上，遵循著“既不失職，又不越權(quán)”的要求制定相關(guān)條款，主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容：

　　1、關(guān)于對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督

　　這部分內(nèi)容集中在在監(jiān)督法的第二章、第八至十四條中，以常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的形式體現(xiàn)出來(lái)。有三個(gè)特點(diǎn)：一是突出人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告這種主要監(jiān)督形式，把對(duì)人的監(jiān)督與對(duì)事的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)；
二是突出這種監(jiān)督應(yīng)直接反映人大代表和人民群眾普遍要求解決的問(wèn)題；
三是突出監(jiān)督時(shí)效，強(qiáng)調(diào)跟蹤督辦。

　　2、關(guān)于對(duì)計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督

　　監(jiān)督法第三章的第十五至二十一條講的就是這方面內(nèi)容。有五大要點(diǎn)：其一、人大常委會(huì)對(duì)決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，重點(diǎn)審查7項(xiàng)內(nèi)容（第十八條）；
其二、計(jì)劃、預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，在執(zhí)行過(guò)程中需要部分調(diào)整的，政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)（第十七條）；
其三、嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)整。預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)保障等資金需要調(diào)整的，政府應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)（第十七條）；
其四、人大常委會(huì)每年審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，聽(tīng)取和審議本級(jí)政府提出的審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出的審計(jì)工作報(bào)告（第十九條）；
其五、五年規(guī)劃在實(shí)施中期經(jīng)評(píng)估需要調(diào)整的，政府應(yīng)當(dāng)將調(diào)整方案提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)（第二十一條）。這部分內(nèi)容若用簡(jiǎn)明形象的語(yǔ)言概況，就是“ 替納稅人即百姓管理好政府錢(qián)袋子”。

　　3、關(guān)于法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查

　　對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，就是我們常說(shuō)的執(zhí)法檢查。這部分內(nèi)容集中在第四章的第二十二至二十七條，主要作出了檢查的規(guī)范化、程序化規(guī)定，包括：

　　選擇問(wèn)題，制定計(jì)劃；

　　組織執(zhí)法檢查組；

　　明確執(zhí)法檢查主體——各級(jí)人大常委會(huì)；

　　確定執(zhí)法檢查對(duì)象——本級(jí)法律實(shí)施機(jī)關(guān)；

　　常委會(huì)審議執(zhí)法檢查的情況報(bào)告；

　　執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見(jiàn)向本級(jí)人民代表大會(huì)代表通報(bào)并向社會(huì)公布。

　　4、關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查

　　對(duì)規(guī)范性文件的備案審查體現(xiàn)在監(jiān)督法的第五章、第二十八至三十三條中，包括主動(dòng)審查與被動(dòng)審查、自行糾正與依法撤銷兩組相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。備案審查是一種至上而下的審查，監(jiān)督法在這部分的著力點(diǎn)，體現(xiàn)在主動(dòng)審查與依法撤銷上。相關(guān)要求條款中有明確表述。

　　四、貫徹實(shí)施監(jiān)督法的關(guān)鍵、要領(lǐng)和要求

　　監(jiān)督法以憲法為依據(jù)，進(jìn)一步完善了各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督的形式和內(nèi)容，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，總體上是一部符合我國(guó)國(guó)情和人大工作實(shí)際的重要法律。貫徹實(shí)施中要注意把握關(guān)鍵，掌握要領(lǐng)，落實(shí)要求。

　　把握關(guān)鍵，就是要把握好監(jiān)督的主體與對(duì)象。《監(jiān)督法》將法律名稱定位于各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法，從而確立了人大常委會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督地位，明確了人大常委會(huì)既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督法的執(zhí)法主體。各級(jí)人大常委會(huì)要按照法定原則和程序行使監(jiān)督權(quán)，真正做到既不失職又不越權(quán)；
既要敢于監(jiān)督又要善于監(jiān)督；
既要制約和監(jiān)督，又要支持和促進(jìn)。在監(jiān)督對(duì)象上，監(jiān)督法規(guī)定“一府兩院”即是監(jiān)督的對(duì)象也是監(jiān)督法的執(zhí)行主體。所以，各級(jí)政府、法院、檢察院要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺(jué)接受人大監(jiān)督，不斷提高依法行政、公正司法的水平，確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。

　　掌握要領(lǐng)，是說(shuō)從監(jiān)督主體的角度講應(yīng)強(qiáng)調(diào)這樣幾點(diǎn)：第一、人大監(jiān)督主要是工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，是我們黨和國(guó)家的監(jiān)督體系中區(qū)別于黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等之外的又一監(jiān)督形式，是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督，它不能等同或混淆于其他監(jiān)督；
第二、人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但目標(biāo)一致，都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)、協(xié)調(diào)一致開(kāi)展工作。人大對(duì)“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，既是一種制約，也是一種促進(jìn)，必須把監(jiān)督與支持有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)；
第三、人大常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)由常委會(huì)依法集體行使。要在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，集體行使權(quán)力，把監(jiān)督工作的重點(diǎn)放在關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定的大局和社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題上，只有這樣才能更好地行使監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督工作更有深度，更具有實(shí)效性。

　　落實(shí)要求，是說(shuō)在貫徹實(shí)施監(jiān)督法的過(guò)程中至少要做到三點(diǎn)：一是搞好規(guī)范和過(guò)渡工作，對(duì)原來(lái)的工作、有關(guān)地方性法規(guī)和工作文件等進(jìn)行全面梳理，對(duì)符合監(jiān)督法規(guī)定的要加以深化和細(xì)化，對(duì)與監(jiān)督法規(guī)定和精神不一致的要及時(shí)做出調(diào)整，認(rèn)真加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，確保監(jiān)督法的全面正確實(shí)施；
二是把維護(hù)群眾利益作為監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，圍繞群眾關(guān)心的教育、醫(yī)療、就業(yè)與再就業(yè)、環(huán)境保護(hù)以及涉訴信訪等方面的問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督。對(duì)政府正在做而群眾一時(shí)不了解的問(wèn)題，耐心做好宣傳解釋工作，督促有關(guān)職能部門(mén)強(qiáng)化措施盡快加以解決，努力維護(hù)好群眾切身利益；
三是加大執(zhí)行力度，防止監(jiān)督法只在“紙上談兵”。在我國(guó)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的問(wèn)題目前還表現(xiàn)突出，監(jiān)督難、難監(jiān)督的問(wèn)題同樣嚴(yán)重存在�！侗O(jiān)督法》高票獲得通過(guò)彰顯了人民的期盼，人大作為代表民意行使對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的部門(mén)，在這個(gè)問(wèn)題上一定要不辱使命，一定要防止把監(jiān)督法束之高閣的做法，而要在嚴(yán)格有效的實(shí)施中，去真正體現(xiàn)法律的權(quán)威和強(qiáng)大生命力。

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