李煒光：共和精神與政府預(yù)算

　　一、難以走向共和

　　看到本次會議的主題，勾起我一直以來對中國近代史的興趣，雖然沒有作過這方面專門的研究，還是愿意試探著邊學(xué)習(xí)邊寫下一點心得體會。重新審看我們多災(zāi)多難的歷史，最深切的一個感覺就是，歷史怎會如此相似？

　　何清漣認(rèn)為戊戌變法前困擾中國的有五大社會問題，即教育、農(nóng)業(yè)、吏治腐敗、社會貧富兩級分化和民族等問題，她認(rèn)為一百年過去，中國社會實際上還在原地踏步。袁偉時先生認(rèn)為是三個錯誤打倒大清，這三個錯誤是一是政治制度改革當(dāng)斷不斷、無力制止貪污和重蹈國有經(jīng)濟(jì)的死胡同。

　　我的看法是，何先生和袁先生的觀點都有道理，但中國問題真正的原因在于某種制度性和文化性因素必然的結(jié)果。這里所說的“根本問題”指的就是中國的共和之路被阻塞，不能接受西方的共和精神和議會民主制度的影響。本來在民初的時候已經(jīng)走上了共和之路并且已經(jīng)取得了初步的成就，卻又退了回去，重回專制，用戰(zhàn)爭這個成本最大的手段來解決面臨的問題。從袁世凱復(fù)辟帝制算起，這個錯誤持續(xù)了近百年，至今仍未回到共和的路上去。這不僅使中國人為此付出了慘重的代價，也是今天的中國人茫然不知所措、不知自己往那里走的根本原因。

　　清王朝在它的沒落期，也就是1865年到辛亥革命爆發(fā)，這50年當(dāng)中，它實際上一直在設(shè)法“自救”，為此發(fā)動了一系列改革運動。這場改革運動的第一的階段是洋務(wù)運動，其特點是政治上拒絕西方文化的影響，認(rèn)為中國的文武制度樣樣都好，只是武器裝備不如人。所以這是一次僅限于器物層面的經(jīng)濟(jì)改革，奉行的是“中體西用”的原則。北洋大臣、洋務(wù)運動領(lǐng)頭人李鴻章推行了一系列“改革開放”政策：開國門引進(jìn)外資，允許合資，允許民辦企業(yè)存在，建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開放通商口岸，等等。

　　大清的“改革開放”取得了“偉大的成就”。改革開放之前，上海沒有電燈，沒有電報，沒有電話，沒有火車，沒有汽車。僅短短幾十年時間，上海灘成了世界四大明珠之一，成了帝國主義冒險家的樂園，三大條馬路上的一棟棟花園洋房，浦江岸邊的一棟棟的高樓大廈。開平礦務(wù)局，已開始用機(jī)器采煤，蘭州開辦了織呢局，天津成立了電報總局，沿海、沿江各省都架設(shè)了電線，廈門、臺灣之間竟鋪設(shè)了海底電纜，上海、廣州的市民用上了自來水。可是這些成就能挽救清王朝滅亡的命運嗎？1905年孫中山曾說：單單是引進(jìn)鐵路、火車、電話、電報這樣一些西方的物質(zhì)文明，不進(jìn)行政治改革，只能為國內(nèi)的官吏腐敗打開更加方便的門路。

　　持續(xù)了30年的洋務(wù)運動最終以失敗而告終。1894年的“甲午戰(zhàn)爭”使當(dāng)時世界上裝備最先進(jìn)的海軍之一的北洋水師全軍覆沒，1895年馬關(guān)條約的簽訂，1897年被德、俄倆國分別強(qiáng)占膠州灣及大連灣，一系列事件的發(fā)生，宣告了這場意在“師夷長技以制夷”、“圖強(qiáng)御侮和長治久安”的改良運動的徹底破產(chǎn)。血的教訓(xùn)使中國人終于開始明白，問題不是出在器物層面，而是這個國家的政治制度有問題。一批中國人開始探求新的出路，于是就有了戊戌變法�；仡欉@段歷史的意義在于，它告訴當(dāng)時的和現(xiàn)在中國人，避開政治領(lǐng)域的變革，企圖用經(jīng)濟(jì)增長代替政治改革的“改革開放”，此路早就不通。

　　李鴻章的悲劇在于，他只能為清王朝的改革開放充當(dāng)一個裱糊匠，當(dāng)小風(fēng)小雨吹來的時候，他就給它糊一糊、抹一抹、涂一涂，讓它表面上看的光鮮一點。

但是當(dāng)真來了一場大風(fēng)大雨的時候，這個老屋子就頂不住了。

所以如果說清王朝的改革開放并沒有成功的話， 那不能怪李鴻章；
而是怪這個王朝的制度王朝的政治，不允許李鴻章真正地執(zhí)行他的改革開放的雄才大略。誠如他自己所說的，“我其實能做什么呢？我什么也做不成。”其實他對于滿清王朝必然失敗的命運心里面是非常清楚的。

　　“戊戌變法”標(biāo)志著中國的改革已從經(jīng)濟(jì)層面上升到政治層面。1895年，康有為于京師率千名舉人第二次上皇帝書，要求政治變法。1898年，光緒皇帝將康、梁、譚等力倡政治變法的人物，從大清朝的體制外召進(jìn)體制內(nèi)，發(fā)布?xì)J定國是詔，頒布十條新政，推行政治變法。變法進(jìn)行了100天，結(jié)果是力倡力行變法的六君子則亡命菜市口，22名變法維新人士遭通緝，被迫流亡海外，“百日維新”被腰斬在西太后的皇權(quán)之下。

　　相對于前三十年只改經(jīng)濟(jì)、不改政治的改革開放，戊戌變法無疑具有相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步性。尤其是它允許民間辦報辦刊以倡揚西方精神文明，以及對三權(quán)分立制度的向往，即使百年以后，也是中國人做不到的。如今我們擬出的政改方案，恐怕連戊戌變法的水平都沒有達(dá)到。

　　百日維新失敗后，以大阿哥溥雋為首的清王朝頑固派得勢，專制王權(quán)的全面強(qiáng)化，經(jīng)濟(jì)上則使得持續(xù)了三十年的改革開放成果亦難以保持。喪權(quán)辱國的辛丑條約，更使清王朝在經(jīng)濟(jì)上走到了崩潰的邊緣。曾打算利用義和團(tuán)“扶清滅洋”的西太后，更招致了八國聯(lián)軍侵占北京，慈禧本人蒼黃中逃往西安。清王朝的命運似乎在菜市口的刀光劍影之間，就已經(jīng)走上了王朝命運的飄搖期。

　　1900年，孫中山發(fā)動的惠州起義仍舊失敗了，但是，這時候的國人不再罵他為亂臣賊子，不再指責(zé)民主革命派為大逆不道�？梢�，正是戊戌變法的失敗和西太后的倒行逆施，造就了民心的轉(zhuǎn)向，即由期待改良向渴望革命的迅速轉(zhuǎn)變。正所謂此一時也，彼一時也。

　　戊戌之後兩年，清王朝的飄搖命運，迫使西太后不僅重倡改革開放，而且要推行曾被她腰斬的部分戊戌新政，以挽救她的大清朝。1901年1月29日，西太后在西安發(fā)表了她的“西巡談話”，即“變法上諭”，稱：“世有萬古不變之常經(jīng)，無一成不變之成法……蓋不易者三綱五常，昭然如日月之照世。而可變者令甲令乙，不仿如琴瑟之改弦……”。這就是說，除了三網(wǎng)五常不能易，滿清君主的統(tǒng)治就不能變，別的都可以改革，這就做了一次比較大的讓步，因為原來一直堅持的祖宗之法不能變此時也放棄了。于是，政治上，西太后黜退頑固派，重新起用洋務(wù)派；
經(jīng)濟(jì)上，振興商務(wù)，獎勵實業(yè)，大量引進(jìn)外資，解救財政危機(jī)。這可以被視為清王朝的二度改革開放。

　　1905年，慈禧派出五大臣赴歐美考察，以尋找中國落后的原因和救國的辦法。這五人歸國后向她匯報：必須立憲，只有立憲，才能“皇權(quán)永固、外患漸輕，內(nèi)戰(zhàn)可彌”。這對慈禧的影響很大。1906年，尊崇國禮、鞏固君權(quán)”的本意之下，宣布“預(yù)備仿行憲政”，并將立

　　憲日期確定于九年之后。慈禧太后推行新政，要君主立憲，預(yù)備立憲。她知道不宣布立憲是不行的，真搞立憲也是不行的。宣布立憲早晚死，真搞立憲馬上死。早晚死總比馬上死好些，于是宣布了十二年立憲。但歷史留給她的時間顯然已經(jīng)不夠了。

　　1908年，西太后和光緒皇帝先後崩殂，其時革命風(fēng)潮大漲，其勢已不可遏，攝政王載灃不得不詔令辦理立憲事宜，成立各省咨議局，將九年立憲改為六年。

　　“資政院”是中國議會的雛形，是清政府自己建立起來的，但權(quán)力一旦被制約，也給不可一世的皇權(quán)專制政府造成了不小的麻煩。1911年預(yù)算案，這是我國破天荒第一次實行預(yù)算管理，資政院的議員們據(jù)理力爭，竟迫使政府屈服，經(jīng)過多次詳細(xì)審核，將原預(yù)算額37635萬兩核減掉7790萬兩，使歲入總額略有盈余。議員的實際行動表明了資政院是具有獨立品格的機(jī)構(gòu)。誰說中國人素質(zhì)低、不能搞憲政民主，100年前的生活在大清帝國的中國人就會，怎么現(xiàn)在反倒不會了？

　　當(dāng)然，清政府從本質(zhì)上是不可能接受立憲、接受共和的。以慈禧為首的頑固派和滿族貴族，決意維護(hù)大清朝的君主專制統(tǒng)治，絕不甘心讓出絲毫的權(quán)力。西太后只要活一天，什么三權(quán)分立；
什么立憲，完全沒有可能。所以，清王朝的政治改革是假改革，預(yù)備立憲是假立憲，經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展帶來的是貪污腐敗盛行。當(dāng)明白這一點時，一批立憲革命派便誕生了。如徐錫麟，初時他是一個�；矢牧技�，后來變成了民主革命家。暗殺恩銘以后，在被受審的大堂上，他說：凡是假立憲，必來真革命。為什么？那就是因為他終于明白了，立憲是個幌子，是維護(hù)政權(quán)專制統(tǒng)治的一個幌子。既然不愿意再受欺騙，只有起來革命。當(dāng)時法國的報紙有一篇報道，評論清王朝的立憲，有兩句話非常精彩：“清政府之立憲實乃清太后之愚民之術(shù)也，不過是愚弄人民而已，你用立憲來愚弄人民，人民一旦不被愚弄的時候，知道你是假的，當(dāng)然就要推翻你�！�

　　于是想起了黃花崗七十二烈士，明知道自己這一百多人是烏合之眾不堪一擊，攻擊衙門不過是用雞蛋撞石頭，此去必死無疑，但他們還是義無反顧地去了。他們的英勇犧牲，真的非常值得，因為它帶來了真正的歷史進(jìn)步。

　　清王朝的“改革開放”具有專制改良的性質(zhì)，它沒有走通，失敗了，折騰夠了，也就給孫中山所領(lǐng)導(dǎo)的推翻清王朝的革命帶來了歷史的正確性和政治的科學(xué)性。辛亥革命是什么性質(zhì)的革命？共和革命也。孫中山10次起義，開始為天下所棄，后來為天下所擁，人民越來越覺得只有用共和革命的方法推翻滿清王朝，才能夠真正的走向共和立憲的道路上去。不是孫中山要革命，不是歷史沒有給清王朝以機(jī)會, 是清王朝自己沒有抓住時機(jī)進(jìn)行真正的政治改革,是它自己斷絕了中國在清王朝后期用和平變革方式實現(xiàn)君主立憲制的可能性，當(dāng)清政府連“體制內(nèi)”的改革者都不能容忍，把他們推向“體制外”時，一場社會革命便難以避免了。

　　辛亥革命后，共和終于上路了，它馬上給我們這個古老的民族帶來了新的生命活力。人民在這個新國家里開始享受從思想到政治，到經(jīng)濟(jì)到文化各方面的前所未有的自由。在思想上，任何主義，任何思潮都能在中國被宣傳，包括西方的馬克思主義。中國從來沒有過的三權(quán)分立，從來沒有過的政黨政治，從來沒有過的法制，在這個時候有了。在經(jīng)濟(jì)上，1911－1919年，中國民族工業(yè)的發(fā)展超過辛亥革命前40倍。1914年4月15日，在上海成立了全國性的中華工商業(yè)聯(lián)合會。這就是歷史的進(jìn)步，中國社會本質(zhì)性的發(fā)展變化。它是用鮮血換來的，中國的事情總是如此，要辦成什么事情，得用命去換。

　　中華民國北京政府時期，亦稱北洋軍閥統(tǒng)治時期，在人們長期的印象中，這一時期是20世紀(jì)中國歷史上最黑暗的一頁。然而，還有另外一個事實，那就是，中國近代許多具有進(jìn)步意義的歷史事件特別是思想解放運動也都發(fā)生在這一時期――新文化運動、五四運動、馬克思主義的傳播等等，中國共產(chǎn)黨也創(chuàng)立于這個時期。顯然，這又不是一個全面禁錮的時代，反而是一個中國這個千年不變的社會發(fā)生顯著變化的時代。這是為什么呢？

　　在這個時期，三權(quán)分立制度建立起來了�！杜R時約法》、《天壇憲法》都對總統(tǒng)的權(quán)力都作了限制，這種限制并不是我們通常理解是“假”的、“空的”。例如在對德國宣戰(zhàn)問題上，段祺瑞提出參戰(zhàn)案，國會拒絕合作，段祺瑞不斷對國會施加壓力，結(jié)果國會作出決定，改組內(nèi)閣，暫緩討論參戰(zhàn)問題�？偨y(tǒng)黎元洪在國會的強(qiáng)烈要求下解除了段祺瑞的職務(wù)，從而引起政府危機(jī)，段祺瑞的參戰(zhàn)計劃受挫。顯然，那時的國會并不是什么“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”，而是真正起到了一些監(jiān)督政府、制約權(quán)力的作用。議會對政府的制約已經(jīng)出現(xiàn)了，盡管可以說還很稚嫩，不成熟，但卻沒有理由否認(rèn)它的存在。

　　在這個時期，司法獨立體制建立起來了。《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》和《天壇憲法》都明文規(guī)定了獨立、公開審判的司法原則。如法院審判須公開；
法官獨立審判，無論何人，不得干涉；
法官在任中不得減俸或轉(zhuǎn)職，非以法律宣告，不得解職，等等。其中對法官權(quán)益的保護(hù)，確保了司法的公正和獨立。1920年，北京政府又以法令的形式對法官的自身公正作了一條補(bǔ)充規(guī)定，即法官不得列名黨籍，有黨派背景的就別當(dāng)法官。這一點最具現(xiàn)代法治精神，使司法審判不會因一黨私利而有失公正。多么寶貴的法律財富，在那個時代已由中國人自己創(chuàng)設(shè)出來！

　　在這個時期，人民的權(quán)利和自由得到了相當(dāng)?shù)淖鹬睾捅Ｕ�。《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》等都賦予人民空前的權(quán)利和自由。就是一直被我們認(rèn)為是體現(xiàn)袁世凱獨裁集權(quán)的“新約法”也有保障人權(quán)和自由的規(guī)定，如規(guī)定“中華民國人民，無種族、階級、宗教之區(qū)別，法律上均為平等”；
第五到第十條規(guī)定的人民的權(quán)利和自由，包括身體、家宅、財產(chǎn)、著作、集會、結(jié)社和信教等。這就使人民在法定的范圍內(nèi)獲得了空前的權(quán)利和自由。該時期的憲法已從立法角度確定個人權(quán)利并提供保障，并包含平等原則和保障權(quán)利觀等內(nèi)容。法律上對人民權(quán)利的保護(hù)并沒有在實踐中全部落實，但是，即使是這種法律上的尊重，在以往的歷史時期也是從來沒有過的。

　　舊中國，歷來由少數(shù)上層統(tǒng)治者說了算，包括百姓草民的小命，民眾議政根本是不可能的事。但在北京政府時期，(點擊此處閱讀下一頁)

　　這種狀況發(fā)生了一定的變化。《東方雜志》、《民國時報》、《新青年》、《每周評論》等報刊先后創(chuàng)刊，人們利用大眾媒體對政府進(jìn)行合法監(jiān)督。1913年4月27日，因北京政府涉嫌“宋案”，上海地方法院的法官通知國務(wù)總理趙秉鈞到庭受審：““宋案鐵證涉及二公，望總統(tǒng)攜總理即日辭職，受法庭之審判�！边@消息就刊登在媒體上，在可以想象給當(dāng)時的社會帶來多么大的震動。巴黎和會期間，《民國時報》在《本社專電》、《特約》等專欄上披露和會的發(fā)展情況，在巴黎的梁啟超也利用《晨報》為輿論工具，不斷報道和會的最新動態(tài)，利用輿論來影響中國政府在巴黎和會的外交。中國政府最終拒絕在和約上簽字，與受到社會輿論的壓力有很大的關(guān)系。當(dāng)時如果民間不得辦報、言論相對寬松自由，這一切怎么可能發(fā)生？日后的新文化運動怎么可能發(fā)生？

　　兩千年了，民眾的頭腦中不曾有過任何民主、共和的觀念，有的只是作為奴才老實巴交地作順民，只是對青天大老爺“為民做主”的無望企盼，有的只是取消自我意志的“保持高度一致”，即使“高度一致”了在為所欲為的皇權(quán)面前也未必保得住自己的飯碗甚至腦袋，我們在讀歷史的時候沒感覺到中國人的頭腦變得越來越遲鈍，越來越愚昧嗎？大概，孫中山先生對此有比我們更深切的體會，所以他這門“大炮”始終不遺余力地向封建專制制度轟擊，不遺余力地向愚昧得幾乎“犯儍”的中國民眾宣揚民主、共和的觀念。他沒繼續(xù)當(dāng)總統(tǒng)，但他贏得了民眾，贏得了歷史。

　　回顧整個20世紀(jì)的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，北洋政府時期在民主共和政治方面的確是一個亮點，是中國人的一次重要的民主政治試驗。中國近代史教科書上就說當(dāng)時在北京國民政府民政部注冊的政黨就有八十六個。三權(quán)分立基本得到了維持，整個國家出現(xiàn)一片政治民主空氣濃厚，人人都能關(guān)心時政，人人都能向國家提意見，法制等各個方面的發(fā)展處在一個相對自由的狀態(tài)中。有人統(tǒng)計過，辛亥革命之后到袁世凱復(fù)辟之前，民間所辦的報紙就有五百多份。袁世凱稱帝，正是五百多家報紙在同一天“開天窗”，把袁世凱趕下了臺。須知，就在此前不過十幾年的時候，中國人民還處于清朝的皇權(quán)專制統(tǒng)治之下。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極其迅速。

　　所謂“新中國”的起始時間，應(yīng)該從辛亥革命后的北京政府時期算起，這才符合真實的歷史。

　　為什么北洋政府時期，人民能夠享有此前做夢想都不曾想到的權(quán)利和自由，原因在于共和體制的初步建立，形成了權(quán)力制衡的政體格局。政府的權(quán)力受到議會和司法機(jī)構(gòu)的制約，便不能再為所欲為。我們看到，即使是由封建軍閥那樣的統(tǒng)治者當(dāng)政，只要存在哪怕是很不完善的權(quán)力制約機(jī)制，濫用權(quán)力就已經(jīng)十分不易，民眾的聲音就能順當(dāng)傳播，社會就能充滿活力。

　　中國人好像沒那個耐心繼續(xù)試驗下去，也沒有能力經(jīng)受困難和挫折，在憲政民主剛剛?cè)〉靡稽c成就、剛剛遇到一點難題的時候竟然就轉(zhuǎn)過身去，采用了戰(zhàn)爭這種成本最大的手段來解決中國的社會問題，不論辛亥之后中國出現(xiàn)過怎樣艱難反復(fù)的情況，它都使沒有民主的中國開始走向了民主，不存在“共和”的中國開始走向了共和，可是，1949年以后走的路，恰恰是把三十八年前即一九一一年所創(chuàng)立的這個共和國家所給予人民的思想、 政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化所有自由全部取消，復(fù)辟了辛亥之前的專制和反動，恰恰是對辛亥革命倡導(dǎo)的共和精神的一種反動。此后，一路走下來，我們離憲政的要求漸行漸遠(yuǎn)，直到今天仍回不去。這是近現(xiàn)代中國社會最不成功的選擇，中國人民并為此付出了慘痛的代價。

　　革命初造成功，共和剛剛建立，共和國呱呱墜地，必將必然引來形形色色的專制勢力的反抗。因為辛亥革命是專制向共和發(fā)展的一場革命，它建立了共和國，可是卻又人主張回到專制制度之下。這個進(jìn)和退的關(guān)系，其實就是共和革命和專制復(fù)辟的關(guān)系。正如歷史學(xué)家辛灝年說的：任何一場民主革命爆發(fā)之后，必將引來形形色色專制勢力的反撲，必將產(chǎn)生一場你死我活的政治較量。這個較量的過程，就是民族、國家走向共和的過程。袁世凱復(fù)辟帝制，張勛復(fù)辟，其后是長達(dá)十年北洋軍閥假共和之名義，以行專制之實。孫中山先生將專制復(fù)辟的危險性和必須堅定的反對專制復(fù)辟的堅定性、持續(xù)性，當(dāng)做一個非常重要的政治主題，告訴人們：只要一天封建主義還存在著，封建的思想還存在著，專制的思想文化還存在著，專制的形形色色勢力還存在著，那么專制復(fù)辟就不僅是可能的，而且是必然的。

　　對于今天的中國來說，共和并不是一個完成時，也不是“現(xiàn)在完成進(jìn)行時”，而是一個現(xiàn)在進(jìn)行時。推翻帝制、建立共和，辛亥革命邁出了歷史性的第一步，但近幾十年來，共和的努力卻一再受阻，“共和”一詞在我們的社會中竟淪為“敏感”詞匯而使人們閉嘴�，F(xiàn)在則是我們這一代邁出第二步――建設(shè)共和、實現(xiàn)共和的時候了。顯然，重走共和之路，是中國政治現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，是中華民族徹底擺脫治亂循環(huán)的唯一的坦途。

　　共和應(yīng)當(dāng)成為中國人的一場偉大的思想運動，學(xué)者當(dāng)前的任務(wù)，應(yīng)該是大力鼓吹共和，進(jìn)行共和啟蒙，包括對官員的啟蒙，這也許更重要。它的目標(biāo)，就是激發(fā)在政治上趨于沉寂的國人對共和理想的熱情關(guān)切，普遍接受自由、平等、博愛、民主、共和、憲政等人類政治文明普世價值的核心概念。

　　說句玩笑話，中國人現(xiàn)在不應(yīng)該為穿不穿“漢服”而爭論不休，況且就是穿上那東西也不大像樣，如今的中國人，應(yīng)該時興穿中山裝――因為它代表著共和。

　　不走向共和，我們還能走向那里？

　　二、以“共和”的眼光看預(yù)算

　　之一：把“國家”預(yù)算改造成“公共預(yù)算”

　　什么是“共和”？從字面上理解，“共”，天下者，大家人民的天下，國家者，人民的國家，不為某個個人、黨派所獨有；
“和”，既然天下是天下人的天下，那么管理天下的工作，治理國家的事情，那就由大家共同來來承擔(dān)�？梢姡�在漢語語境里，共和就是“和平共治”的意思。共和的英文單詞為Republic，來源于拉丁語的respublica（公共事務(wù)）。意思應(yīng)該是，政治權(quán)力這種公有物，理應(yīng)由人民共同享用，國家的公共事務(wù)應(yīng)由人民共同治理。共和國作為法治、民主、自由的國家，最有利于實現(xiàn)人的幸福，因為在這樣的社會里，是由公民自己而非由別人決定著自己的命運。

　　在人類文明史上，共和在相當(dāng)長的一個歷史時段內(nèi)高于、先于民主，比民主更受人們的重視和歡迎。如麥迪遜始終稱美國是“代議制共和國”，從不說自己是“民主政體”。在他們看來，民主特別是直接民主是多數(shù)人的私權(quán)，因而可能導(dǎo)致暴政。在中國近代社會的轉(zhuǎn)型過程中，以孫中山為代表的進(jìn)步人士，關(guān)注的也是自己的國家如何“走向共和”的問題。

　　國內(nèi)外有許多學(xué)者對共和問題作過精辟的闡述。通過學(xué)習(xí)，我對共和的理解可以歸納為如下四條：

　　1．公共權(quán)力的分享。共和制下，政治權(quán)力對全社會平等開放，由所有社會成員共同分享，體現(xiàn)著公民的權(quán)利與自由。國家治理是所有公民的共同事業(yè)，而非一人、一黨、一派之事。人民對與自身利益攸關(guān)的公共事務(wù)領(lǐng)域有決定性的發(fā)言權(quán)，體現(xiàn)著公民的權(quán)利與自由。共和制下，不得有世襲的、獨占的、不可讓渡的權(quán)力，不得排斥所持意見與統(tǒng)治者不同的少數(shù)一方。

　　2．公共權(quán)力的限制和制衡。共和制對政府和人民的權(quán)力都加以嚴(yán)格的限制，它的特點是給所有的人及其自由與提供同等的保護(hù)，人的自然權(quán)利不受非法政治權(quán)力的侵犯，任何人不得挾民意以自重。共和的國家不僅要保護(hù)公民的權(quán)利，防止統(tǒng)治者的壓迫，而且要防止一部分社會成員對另一部分社會成員的欺壓，法律面前人人平等。共和制下，法律對政府權(quán)力的限制格外嚴(yán)格，以保證其正當(dāng)、合法地使用。

　　3．社會的和平、和睦、和諧共處。共和政體與暴政格格不入，排除君主專制和獨裁，倡導(dǎo)思想自由、信仰自由、言論自由、結(jié)社自由，認(rèn)為公共事務(wù)的參與和糾紛的處理只能也必須采取和平的而非暴力的方式。

　　4．政府的服務(wù)性、公平性與中立性。共和制作為由國民參與并經(jīng)其同意的政體，要求權(quán)利與權(quán)威的結(jié)合，并保障公民的合法的自由，并致力于實現(xiàn)個人利益與公共利益的統(tǒng)一，而不提倡為后者犧牲前者的利益。在共和的國家，人民的福祉至高無上，任何政府都不能一切將其自身的意愿和利益強(qiáng)加在人民的頭上，而是要尊重個人的自由與獨立，為其生存、發(fā)展提供最有益的環(huán)境。共和制追求社會的公平、公正、正義，目的在于使社會各方的利益都得到體現(xiàn)和保障。

　　共和加上多數(shù)票決制的民主和以限制政治權(quán)利為基本特征的憲政，共同構(gòu)成了現(xiàn)代民主政體。共和、憲政與民主之間存在著差異。民主涉及的是權(quán)力的歸屬，憲政涉及的是對權(quán)力的限制，而共和則解決了權(quán)力的分享問題，三者缺一不可。

　　與其他的“主義”相比，共和同中華文明的異質(zhì)性要小得多�？桌戏蜃釉缭趦汕Ф嗄暌郧熬吞岢隽恕昂椭C”的觀念，這種文化特質(zhì)決定了中國人對于共和的理解或接受要比自由、民主、憲政等理念要容易一些。但當(dāng)今的熱門話題“和諧”，畢竟不是、至少不完全是儒家思想中的中庸之和，因為那是跪倒在權(quán)勢面前的祈求之和，在21世紀(jì)的今天已無多少實際意義。我們所說的“和諧”，是具有普適價值的全新的文化觀念，它的基本含義應(yīng)該就是共和。這是“和諧”這個口號在我們這個社會里應(yīng)具有的實質(zhì)性內(nèi)容。

　　把共和的理念引入預(yù)算領(lǐng)域，其意義在于，以民主和憲政的方式，對政府財政權(quán)力進(jìn)行限制和約束，以保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)及依附于此的基本人權(quán)，并促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型和公共財政體制的建立。把共和精神統(tǒng)領(lǐng)預(yù)算貫徹在政府預(yù)算的始終，這樣的預(yù)算才能稱之為公共預(yù)算。

　　預(yù)算常被人們稱為“國家的錢袋子”，公共預(yù)算的產(chǎn)生，是議會與國王長期斗爭的結(jié)果。在人類歷史上的大多數(shù)時間里，國王、皇帝是依靠暴力來征稅的，但英國開了一個先例，1215年“大憲章”以后貴族階級從國王手里最先搶過來的是治稅權(quán)，自此，英國國王為了獲得稅款，就不得不召集議會，首先征得議會的批準(zhǔn)。國王當(dāng)然很不情愿，想方設(shè)法要把“錢袋子”搶回來，于是國王和議會之間就常因征稅問題展開斗爭，這一爭，就爭了400多年！英國的光榮革命及法國大革命，最終使議會獲得了稅收的立法權(quán)。許多人為此而被捕入獄，甚至掉了腦袋，包括國王自己。查理一世、路易十六都是因為征稅而引發(fā)的事件不可收拾而被砍頭的。但最后，《大憲章》頑強(qiáng)地的流傳了下來，穩(wěn)固了下來。可見，稅收問題對一個國家有多么重要。

　　其后，議會又進(jìn)一步控制了政府的支出，使行政機(jī)關(guān)在安排財政支出前，必須得到議會的贊同。大致從13世紀(jì)末開始，英國已經(jīng)出現(xiàn)了下院，并在此基礎(chǔ)上形成了近代意義上的議會。這就是英國民主共和政治的開端。因此，民意機(jī)構(gòu)從一開始就是管錢的，英國早期的議會稱為“預(yù)算議會”或“稅收議會”，而近代財政制度的基本規(guī)則也由此確立:沒有民意代表的同意，政府不能隨便征收一分錢。這就是共和。

　　這其中的道理是，國王可以擁有刀劍，但議會卻掌握著錢袋子。把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要可靠得多。這樣一來，執(zhí)有刀劍的人就明白自己是別人養(yǎng)活著的，就得約束自己，就得尊重給他提供費用的人，他就有可能讓自己的刀劍服務(wù)于納稅人，而不是對著納稅人揮舞。

　　就這樣，一個“絕對我說了算”的專制王權(quán)被一步步地削弱，沒有人能夠挽救它，絕對的權(quán)力從此有了它的對立面。反對派的產(chǎn)生，在人類文明史上是一個偉大的轉(zhuǎn)折點，它象征著絕對專權(quán)的動搖，而王權(quán)與反對派就權(quán)利和義務(wù)達(dá)成的協(xié)議，更是制度演變史上神奇而影響深遠(yuǎn)的一頁，在它基礎(chǔ)上形成的西方憲政民主制度如今已發(fā)展成為人類的主流文明，被越來越多的民族和國家所接受

　　這以后，議會又繼續(xù)擴(kuò)展其控制預(yù)算的權(quán)力到事后的審計監(jiān)督。預(yù)算發(fā)展至此，不但對財務(wù)上有嚴(yán)密的控制權(quán)，并且更形成了為指導(dǎo)、監(jiān)督、批判一切行政活動最有效的工具。從政治權(quán)利運作的角度來看，議會的主要職能是立法、監(jiān)控財政（預(yù)算）和監(jiān)督政府，重大事項必須通過議會審批，而議會政治地位和權(quán)力范圍的不斷的上升和擴(kuò)張，則體現(xiàn)和反映了現(xiàn)代上預(yù)算制度的成熟與完善。

　　共和思想體現(xiàn)在預(yù)算上，首先，代議制機(jī)構(gòu)是政府預(yù)算的組織制度前提，是制約專制的政治組織。經(jīng)過議會的決議預(yù)算從根本上解決的是國家和人民的財產(chǎn)關(guān)系問題，這是一國重要的憲法關(guān)系。議會的預(yù)算權(quán)力表現(xiàn)為，一是預(yù)算要由議會控制，二是議會的控制是基于共和精神的，目標(biāo)在于分權(quán)制約。議會有權(quán)對具體的預(yù)算事項進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，有權(quán)將有關(guān)財政活動的普遍規(guī)則制定為法律。議會批準(zhǔn)后的預(yù)算就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令，是政府對于議會的承諾，必須嚴(yán)格履行。

　　其次，(點擊此處閱讀下一頁)

　　在預(yù)算的審批過程中，所有的國民均應(yīng)享有平等的參與權(quán)。人民在民主原則下平等選舉代議制機(jī)構(gòu)，以行使制約和監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力；
代議制機(jī)構(gòu)在通過預(yù)算時，一人一票，以平等形式來行使立法權(quán)、財政審查批準(zhǔn)權(quán)和財政監(jiān)督權(quán)。

　　第三，預(yù)算收入和支出應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等負(fù)擔(dān)和平等給付原則。稅收課征應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)平等課稅原則和量能課稅原則，費用征收應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)受益負(fù)擔(dān)原則。預(yù)算支出方面，相同的情況應(yīng)當(dāng)相同處理，不能因為人為原因?qū)е率荏w之間的差異過大。

　　第四，共和精神對現(xiàn)代政府的要求，一是向議會提供的預(yù)算報告必須數(shù)字準(zhǔn)確、細(xì)致和完整，必須覆蓋其全部的公共收支、反映它的全部財政活動，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動；
二是提高財政透明度，建設(shè)“陽光政府”。政府的財政資源大部分來自于稅收，人民當(dāng)然有權(quán)知道自己繳納的稅款用在了何處，這就是民眾對政府在履行職能的過程中產(chǎn)生的信息應(yīng)該享有的知情權(quán)。政府有責(zé)任把其在行政管理活動中所產(chǎn)生、所收集的信息對人民公開，及時、全面地向公眾預(yù)算編制過程、政府的財政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財政預(yù)測等財政資訊。

　　在我國，始終沒解決的一個問題是，人民代表大會究竟是一個什么性質(zhì)的會議？究竟是代表誰的會議？事實是，他們可以代表官員，因為現(xiàn)職的和退休的官員所占比例在百分之五六十以上；
他們可以代表各行各業(yè)的模范人物、知名人物、歌唱家、藝術(shù)家，體育健將，這些方面無疑它有充分的代表性，但有一個方面他們卻沒有代表的資格，這就是中國的億萬納稅人。他們并不是納稅人選出來的，也并沒有真正代表納稅人的利益。他們是“人民代表”，卻不能說是納稅人的代表。

　　我國的人民代表大會對于稅收以及財政事項進(jìn)行細(xì)致入微的審查是從來沒有的。50多年來，政府提交給人大的財政報告之簡略堪稱世界之最。每年三月召開人大時，政府財政預(yù)算早已開始執(zhí)行，這種先斬后奏的審批方式延續(xù)了半個世紀(jì)，實際上是對國家最高權(quán)力的藐視。一些龐大的公共工程、對外援助、預(yù)算外財政的具體籌集和支出狀況，大多由主管部門甚至個別領(lǐng)導(dǎo)人拍板定案，無需人大審查。建立人代會而人大代表卻不對納稅人的稅款流向進(jìn)行認(rèn)真審查，這可以說從根本上違反了設(shè)置這一機(jī)構(gòu)的初衷。至少在這方面，現(xiàn)在的全國人大實際上連清末資政院的水平都沒達(dá)到。

　　所以，衡量中國政治體制是不是具有希望的一個非常重要的標(biāo)準(zhǔn)，就是看人民代表們是不是開始愿意代表納稅人的利益了，是不是變成“財政議會”或“預(yù)算議會了”，我們的國家，是不是成為真正的“租稅國家”了。

　　要強(qiáng)化人民代表大會的地位和職能，人大對政府征稅和用稅的行為要擁有控制權(quán)，而不是一個簡單的監(jiān)督權(quán)�？刂茩�(quán)概括地說包括決策權(quán)、約束權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、問責(zé)權(quán)以及任免相關(guān)官員的權(quán)力。要大力加強(qiáng)對預(yù)算的控制監(jiān)督，要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經(jīng)人大審議批準(zhǔn)形成正式稅法實施；
一切預(yù)算外、制度外的財政活動都必須納入人大的控制范圍。政府的財政稅收活動要公開、透明，不能再搞“秘密財政”�？傊�，政府的一切稅收、財政活動都應(yīng)為社會提供公共服務(wù)、提高國民的福利水平為依歸，在使用其權(quán)力時必須做到經(jīng)濟(jì)而有效，不能按照利潤最大化的準(zhǔn)則征集和運用財政資金，不能只是從政府的財政需要出發(fā)，單純憑借政府的壟斷地位和權(quán)力強(qiáng)制性地向社會提取。政府的權(quán)力，包括財政權(quán)力必須得到來自公民和法律的有效監(jiān)督，否則，就將無可避免地導(dǎo)致公共財富非法流入私人腰包，最終將形成這樣一種局面：政府征的稅越多，財政支出的效益就越差，對社會財富的浪費也就越大。

　　馬俊教授說過，現(xiàn)代公共預(yù)算體制的特點是議會對預(yù)算的外部政治控制，可我們改革開放近三十年，仍然沒有建立起西方國家在19世紀(jì)就已經(jīng)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制，比清政府的動作還慢。由于人大不能從外部對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，政府也沒有改進(jìn)資源配置效率的壓力，中國的預(yù)算制度改革就這么被拖下來了。結(jié)果是顯而易見的，中國預(yù)算出現(xiàn)了非常嚴(yán)重的財政機(jī)會主義行為，包括財政腐敗、違規(guī)、低效率、浪費與缺乏透明度，大量預(yù)算外政府收支、制度外政府收支游離于政府預(yù)算之外。這就可以理解，為什么審計風(fēng)暴年年“刮”，違法亂紀(jì)行為照舊的局面。由于缺乏外部的政治控制，財經(jīng)紀(jì)律已經(jīng)弱化到了極點。當(dāng)前，預(yù)算領(lǐng)域充滿了各種非正式制度而不是法治原則，各種財政機(jī)會主義行為不勝枚舉。顯然，如果不能在中國的預(yù)算領(lǐng)域重新確立有效的約束機(jī)制，那么，無論采取任何預(yù)算模式部不可能成功，不可能改進(jìn)資源的配置效率、不可能有效地控制支出、不可能改進(jìn)財政管理效率、不可能杜絕浪費與腐敗，政府的預(yù)算活動就不可能真正地體現(xiàn)出它的公共責(zé)任。

　　從1993年開始，一些地方政府開始試驗零基預(yù)算。1994年，中國頒布了第一部《預(yù)算法》，近年來又在搞“部門預(yù)算”、、“國庫集中收付”、“政府采購”、“績效預(yù)算”等，但是，這些措施都屬于技術(shù)層面的試驗，改革的重點主要是在政府內(nèi)部加強(qiáng)行政控制而不是立法機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的政治控制，從這個意義上說，我國的預(yù)算改革至今沒有走在“正道”上。

　　目前《預(yù)算法》的修改已經(jīng)列入全國人大常委會的正式工作日程，修改后的《預(yù)算法》需要在價值理念和法律精神上有所創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上，重新對預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計，并通過完善預(yù)算的實體和程序規(guī)范，加強(qiáng)對預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制。而它的進(jìn)步、完善，基本途徑就是引入共和的精神和機(jī)制。

　　構(gòu)建公共財政體制是一項系統(tǒng)工程，涉及國家的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、文化、社會等各個方面，所謂牽一發(fā)而動全身是也，但其中最關(guān)鍵最核心的問題是政府預(yù)算的外部法律控制。在這個問題上，我國與西方社會的制度應(yīng)無本質(zhì)的不同，即代議機(jī)構(gòu)與政府的分立與制衡，預(yù)算的編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督職能分開完成。只有控制國家的錢袋子，才是防止政府濫用權(quán)力的根本方法。

　　在我們財政學(xué)界內(nèi)部，一直有個上不了“臺面的”的說法，預(yù)算問題離政治“太近”，不是多說不如少說，少說不如不說，于是，關(guān)于預(yù)算體制改革的研究也就一直處于停滯的狀態(tài)。我感覺關(guān)于公共財政、現(xiàn)代稅制、公共預(yù)算等領(lǐng)域的研究，似乎是財政學(xué)領(lǐng)域之外的法學(xué)界、政治學(xué)界的學(xué)者們更活躍，更有成果。這可能是長期以來“國家分配論”的影響仍在財政學(xué)、稅收學(xué)界發(fā)生作用的結(jié)果。這不僅是我國財政學(xué)者的失職，也使我國預(yù)算改革得不到來自財政學(xué)界理論研究成果的支持。我國財政學(xué)界應(yīng)對此承擔(dān)責(zé)任，并改變現(xiàn)狀。

　　之二：把“投入預(yù)算”改造成“規(guī)劃預(yù)算”

　　從技術(shù)方面來研究公共預(yù)算問題不是我的長處，但上次在北京跟王雍君教授交談的時候聽他說過一個想法，很有啟發(fā)。我國現(xiàn)行的預(yù)算是典型的投入預(yù)算，它的主要缺陷在于，只能告訴我們“花了多少錢”以及“錢花在何處”，然而，對于代議機(jī)構(gòu)及納稅人而言，最重要的問題是“政府花錢產(chǎn)生的結(jié)果（績效）如何”，而這正好是投入預(yù)算無法回答的問題。投入預(yù)算還具有鼓勵公共部門擴(kuò)張成本的作用，其所導(dǎo)致的“預(yù)算最大化行為”與“低成本政府”的改革取向背道而馳。它還導(dǎo)致公共管理的“內(nèi)部化傾向”，體現(xiàn)為公共組織追求本單位的福利、辦公條件和“內(nèi)部管理便利”，而外部顧客（公共服務(wù)對象）的需求則被忽略。

　　目前人們大都熱衷于研究或試驗“績效預(yù)算”，但問題是，在違規(guī)行為盛行的環(huán)境中，追求績效目標(biāo)是極為困難的，條件和時機(jī)遠(yuǎn)未成熟。所以，我國下一階段預(yù)算變革應(yīng)該是將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算。只有在規(guī)劃(program)概念深入人心并且和規(guī)劃預(yù)算實踐告一段落以后，轉(zhuǎn)向正式績效預(yù)算才是可行的。

　　規(guī)劃預(yù)算是以規(guī)劃作為申報預(yù)算、配置預(yù)算資源、審查批準(zhǔn)預(yù)算、預(yù)算評估與審計、會計核算和績效計量的基本單元。它可促使所有參與者將其注意力集中轉(zhuǎn)向公共支出結(jié)果（result）方面的方法，這些參與者包括部門管理者、部長、立法機(jī)關(guān)代表與公眾。在預(yù)算系統(tǒng)中，“規(guī)劃”特指公共組織所從事的、旨在促進(jìn)相同目標(biāo)的若干活動(activity)的集合。需要注意的是：“規(guī)劃”與我們平時經(jīng)常使用的“項目”不是一個概念，“規(guī)劃預(yù)算”與“項目預(yù)算”也不是一個概念。將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，并不意味著把投入預(yù)算改造為“項目預(yù)算”。

　　規(guī)劃預(yù)算是按照特定規(guī)劃（與活動）歸集投入的預(yù)算資源，而不是按照組織機(jī)構(gòu)來歸集預(yù)算資源，因此，預(yù)算資源配置的本位完全改變了，這是規(guī)劃預(yù)算不同于基于組織本位配置資源的傳統(tǒng)投入預(yù)算的主要特征所在，也是其主要優(yōu)勢所在。

　　以“共和”的眼光來看，規(guī)劃預(yù)算的優(yōu)勢表現(xiàn)在：第一，有助于細(xì)化預(yù)算審批，便于議會等核心部門更為精細(xì)地審查預(yù)算，剔除那些與政策重點不符的規(guī)劃，由此可大大減少無效率的資源配置和浪費；
第二，可更加精細(xì)地了解和監(jiān)督預(yù)算資金的來龍去脈，以及各級政府各個部門在自己的職責(zé)內(nèi)干了哪些事（活動）、花了多少錢、花的誰的錢；
第三，有助于促進(jìn)公共管理的“內(nèi)部傾向”向“外部傾向”的轉(zhuǎn)變，從而使更多的公眾和顧客受益。規(guī)劃預(yù)算不僅可以幫助我們了解“政府花了多少錢”、“花在哪些條目上”，還可以幫助我們了解“政府在某項特定規(guī)劃（如退耕還林和非典防治）上花了多少錢”，以及“花這些錢產(chǎn)生的結(jié)果如何”；
第五，可促進(jìn)公共部門轉(zhuǎn)變職能并改進(jìn)工作方式，從關(guān)注“我們單位能拿到多少錢”轉(zhuǎn)向關(guān)注“我們單位需要完成哪些規(guī)劃和績效指標(biāo)”方面來，進(jìn)而有助于改進(jìn)公共組織的績效。

　　與投入預(yù)算模式稍作比較就可看出優(yōu)劣。投入預(yù)算下，資金分到了類、款下的項一級就成了一個“黑箱”，支出機(jī)構(gòu)花錢究竟去做了什么事（活動），根本就無法顯示出來，起不到實質(zhì)性的監(jiān)督約束作用，這與美國的模式形成鮮明對照：在美國，總統(tǒng)預(yù)算類和款兩級只用一張紙，下來就是7000個規(guī)劃，一下子就可看出這些錢花在哪里。這在傳統(tǒng)的投入預(yù)算不可能做到的。

　　實行規(guī)劃預(yù)算，首先需要在預(yù)算分類系統(tǒng)中，引入規(guī)劃分類方法，簡略地說就是按照各個特定的功能類別設(shè)計規(guī)劃分類，并以規(guī)劃分類取代目前的“項”級分類。對于跨部門的規(guī)劃，比如“退耕還林”由幾個部門共管，那么這些部門就應(yīng)共同制定這項規(guī)劃，在規(guī)劃下按照各自職能安排“活動”層次上的分工，將這個規(guī)劃下的各項活動的投入（支出或費用）匯總，即可得出該規(guī)劃的預(yù)算額；
如果某個部門在某個預(yù)算年度同時負(fù)責(zé)5項規(guī)劃，該部門即需要編制5個規(guī)劃預(yù)算，每個規(guī)劃預(yù)算都應(yīng)清楚列示各自的資金數(shù)額及其來源，所有這些資金加總起來，就是該部門的規(guī)劃預(yù)算總額。各支出部門要在自己的職責(zé)范圍內(nèi)制定規(guī)劃，提交一個支出審核委員會，最終提交給立法機(jī)關(guān)審查。將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，

　　總之，引入規(guī)劃預(yù)算可以在保留傳統(tǒng)投入預(yù)算內(nèi)在優(yōu)勢的同時，克服其內(nèi)在弱點，將預(yù)算資源的配置本位從傳統(tǒng)的組織(organization)和條目(line-item)本位轉(zhuǎn)向規(guī)劃本位，從而加強(qiáng)預(yù)算系統(tǒng)的績效導(dǎo)向，并為有效地開展支出績效評估和最終轉(zhuǎn)向績效預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

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