韓世春：地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、國(guó)企改制辨析及其路徑選擇

　　「內(nèi)容提要」地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，在探索新的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管方式、繼續(xù)深化國(guó)企改革等方面推出新的舉措，取得了不小的成績(jī)。但現(xiàn)階段各地國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐中的一些思路和具體做法也存在令人疑惑之處。地方國(guó)資委職能應(yīng)定位為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)企股東，通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)運(yùn)行來(lái)履職。

　　「關(guān)鍵詞」國(guó)有資產(chǎn)/國(guó)有企業(yè)/資本運(yùn)營(yíng)/監(jiān)管state-owned assets，SOE，capital operation/supervision

　　地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立以來(lái)，在對(duì)國(guó)有企業(yè)清產(chǎn)核資，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，規(guī)范企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理，規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制和國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面做了大量行之有效的工作。然而，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管定位、國(guó)有企業(yè)改制等方面也有一些值得反思的問(wèn)題。

　　一、地方國(guó)資委是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)股東

　　地方國(guó)資委到底是類似于銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等純粹監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還是獨(dú)立的國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)目前還是一個(gè)爭(zhēng)議話題。有的地方國(guó)資委成為黨委、政府及其部門(mén)對(duì)企業(yè)行使公共管理職能的“二傳手”，通過(guò)制定規(guī)章制度和文件不斷擴(kuò)充審批權(quán)限和權(quán)力邊界；
有的既履行出資人職責(zé)，又直接運(yùn)營(yíng)資本，并且本身還是行政單位——政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，行使一定的公共監(jiān)管職能。國(guó)資委是應(yīng)回歸為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的公共監(jiān)管部門(mén)，還是改革為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體，關(guān)系著國(guó)有資產(chǎn)改革發(fā)展的方向。

　　從法律角度看，地方國(guó)資委的職能定位是企業(yè)國(guó)有資本的股東。雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定國(guó)資委還要履行部分公共監(jiān)管職能，如國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、評(píng)估監(jiān)管以及承辦本級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)等，但國(guó)資委的發(fā)展定位是明確的，即“對(duì)所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，維護(hù)所有者權(quán)益”，“不行使政府的社會(huì)公共管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門(mén)不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)�！倍�且新《公司法》第六十七條規(guī)定“國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)”，又從法律上對(duì)國(guó)資委的股東地位進(jìn)行了確認(rèn)。

　　從改革實(shí)踐看，國(guó)資委的股東職能正逐步到位。雖然國(guó)資委履職中政企不分、政資不分的情況時(shí)有發(fā)生，但在國(guó)有獨(dú)資公司股權(quán)多元化的改革進(jìn)程中，國(guó)資委已經(jīng)直接持有股份公司股份。如深圳市國(guó)有資產(chǎn)三層次管理體制變?yōu)閮蓪哟�，�?guó)資委直接擔(dān)任所出資企業(yè)的大股東。北京市國(guó)資委在北藥集團(tuán)整體改制后也直接持有股份。而且在國(guó)有企業(yè)的合并、重組、改制過(guò)程中，地方國(guó)資委通過(guò)決定國(guó)有資本的進(jìn)退在實(shí)際履行著股東權(quán)利，進(jìn)行國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)。另外，不少地方國(guó)資委建立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)所出資企業(yè)實(shí)行收益收繳，實(shí)際上就是國(guó)資委依據(jù)公司股東資產(chǎn)收益權(quán)而享有的利潤(rùn)分紅，這也從另一側(cè)面反證了國(guó)資委的股東地位。

　　從管理度量看，地方國(guó)資委也適于直接持股和運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本。地方國(guó)有資產(chǎn)總量一般不太大，沒(méi)有必要設(shè)立過(guò)多控股經(jīng)營(yíng)公司作為中間層次，人為延長(zhǎng)代理鏈條，增加代理成本。如淡馬錫總部核心部門(mén)僅有50多名員工，經(jīng)營(yíng)管理著600億美元的股權(quán)資本[1].隨著地方國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改制基本完成，通過(guò)中間層次隔離改革風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定壓力的需求大大削弱，地方國(guó)資委不再需要中間層扮演委托代理鏈條中“三股東”的角色，大部分控股經(jīng)營(yíng)公司將逐漸整合為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，只有個(gè)別的轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾耐顿Y公司和承擔(dān)解決歷史遺留問(wèn)題的資產(chǎn)管理公司，地方國(guó)資委直接監(jiān)管企業(yè)數(shù)量大幅下降，也就可以真正從管理企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)資本了。

　　從發(fā)展趨勢(shì)看，現(xiàn)階段國(guó)資委仍是一個(gè)兼有資本運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管職能的過(guò)渡機(jī)構(gòu)。隨著國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的完善，其公共監(jiān)管職能必然留于政府或歸于人大，而作為代理人獨(dú)立運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本將成為其惟一職能。對(duì)國(guó)有資本的真正主人來(lái)說(shuō)，國(guó)資委是受托人，是獨(dú)立的市場(chǎng)化的國(guó)有資本控股運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。國(guó)有資本委托給國(guó)資委后，實(shí)際上成為其法人財(cái)產(chǎn)，國(guó)資委享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，人大和政府不能直接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，除非通過(guò)法律特別授權(quán)。對(duì)國(guó)資委所出資企業(yè)來(lái)說(shuō)，國(guó)資委是一個(gè)法人股東。作為股東，國(guó)資委自然享有《公司法》規(guī)定的資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利和股東會(huì)的11項(xiàng)職權(quán)，就應(yīng)該以股東的名義來(lái)履行其經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督所出資本的權(quán)利，其監(jiān)管也只是所有者、股東對(duì)所出資本的監(jiān)管，而不同于公共監(jiān)管。

　　鑒于以上對(duì)地方國(guó)資委職能的定位認(rèn)識(shí)，其內(nèi)部決策機(jī)制也應(yīng)實(shí)現(xiàn)從黨政機(jī)關(guān)到公司化模式的轉(zhuǎn)變。目前，地方國(guó)資委仍然延續(xù)黨委和政府部門(mén)的決策模式，在議事決策中普遍實(shí)行主任負(fù)責(zé)制，在企業(yè)負(fù)責(zé)人任免上一般由地方國(guó)資委黨委通過(guò)票決制決定等，導(dǎo)致決策責(zé)任不能落實(shí)到個(gè)人，權(quán)利與責(zé)任不統(tǒng)一。而作為一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部決策機(jī)制也應(yīng)該是市場(chǎng)化、法治化的，類似于公司董事會(huì)決策，實(shí)行集體決策、個(gè)人負(fù)責(zé)，避免形成決策者個(gè)人有過(guò)錯(cuò)而由集體承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。[2]

　　二、地方國(guó)資委應(yīng)通過(guò)運(yùn)作股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)管職能

　　目前，一些地方國(guó)資委運(yùn)行中的行政化色彩較濃。國(guó)資委前身是經(jīng)貿(mào)委、企業(yè)工委等黨和政府機(jī)關(guān)。國(guó)資委的人員絕大多數(shù)都有長(zhǎng)期的黨和政府機(jī)關(guān)的工作背景，自覺(jué)形成所有者利益導(dǎo)向的公司組織文化較難[3].這可能使得國(guó)資委沿著慣性軌道采用行政管制方式來(lái)履行其股東職能，直接對(duì)所出資的國(guó)有企業(yè)下達(dá)各種各樣的指令。從合并重組的強(qiáng)行“拉郎配”到各種重大事項(xiàng)的審核批準(zhǔn)，從限定時(shí)間完成改制到要求國(guó)有企業(yè)建立總法律顧問(wèn)制度、新聞發(fā)言人制度，從替各企業(yè)面向“全球”招聘經(jīng)理、副經(jīng)理到做地方黨委、政府的“二傳手”，做法顯然與國(guó)資委的股東身份不相符。地方國(guó)資委必須改變管控模式和履職方式，既不能繼續(xù)沿用行政管理方式，又不能將自己定位為國(guó)有企業(yè)“董事會(huì)”，要更加專注于股東角色，實(shí)現(xiàn)從管理企業(yè)到管理資本、從審批管理到董事會(huì)運(yùn)作的根本轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，黨政機(jī)構(gòu)也要放棄將國(guó)資委作為“漏斗”的做法，才能更加有利于國(guó)資委職能的盡快到位。

　　地方國(guó)資委不能直接指令企業(yè)，監(jiān)管對(duì)象要從國(guó)有企業(yè)向國(guó)有資本、國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)變。一些地方國(guó)資委各處室對(duì)企業(yè)直接下指令、定規(guī)矩、提要求、進(jìn)行檢查抽象的現(xiàn)象依然存在。其實(shí)，《條例》和《公司法》已經(jīng)明文規(guī)定，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，除履行出資人職責(zé)以外，不得干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”“公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)�！背�非公司章程做出特別規(guī)定，法律沒(méi)有賦予國(guó)資委直接指令企業(yè)的職權(quán)。為此，地方國(guó)資委作為股東，要維護(hù)好企業(yè)作為獨(dú)立法人的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)該以履行出資人職能為核心進(jìn)行組織再造，逐步減少直至取消處室直接指令企業(yè)的職權(quán)，由國(guó)資委本級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行股東職權(quán)，各職能處室通過(guò)歸并逐步向戰(zhàn)略規(guī)劃、董事監(jiān)事、經(jīng)營(yíng)預(yù)算、審計(jì)監(jiān)督、信息監(jiān)管等專業(yè)委員會(huì)過(guò)渡，從強(qiáng)力監(jiān)管向輔助決策過(guò)渡，減少處室之間的橫向摩擦和國(guó)資委與企業(yè)的縱向摩擦，提高決策質(zhì)量和監(jiān)控效能。

　　地方國(guó)資委不能直接任免經(jīng)理層人員，管人要從全面管理企業(yè)負(fù)責(zé)人向重點(diǎn)管理董事、監(jiān)事轉(zhuǎn)變。目前，國(guó)有公司經(jīng)理層成員一般還是由國(guó)資委黨委研究決定后任命或由董事會(huì)進(jìn)行形式上的聘任。隨著國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)的完善和規(guī)范，地方國(guó)資委黨委和企業(yè)黨委都不應(yīng)再越位代行董事會(huì)的用人權(quán)。除非有特別法或公司章程的規(guī)定，不應(yīng)再把國(guó)資委黨委研究、批準(zhǔn)作為經(jīng)理層成員任職的前置程序。國(guó)資委要重點(diǎn)管好委派的董事、監(jiān)事，支持董事會(huì)行使對(duì)經(jīng)理層成員的獨(dú)立自主的選聘權(quán)和考核獎(jiǎng)懲權(quán)，支持經(jīng)理層實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制，支持經(jīng)理人員選用契約化，避免黨政干部式的任免給正在推進(jìn)的任期制、經(jīng)理人員市場(chǎng)化設(shè)置新的障礙，需要在企業(yè)調(diào)整中再考慮這部分新任人員的退出問(wèn)題。

　　地方國(guó)資委的監(jiān)管方式要從審批向考核評(píng)估轉(zhuǎn)變。不少地方國(guó)資委的職能部門(mén)開(kāi)展工作離不開(kāi)審批權(quán)力，迄今為止，各省（區(qū)、市）國(guó)資委已制定發(fā)布了企業(yè)改制、主輔分離、產(chǎn)權(quán)管理、業(yè)績(jī)考核、資產(chǎn)評(píng)估、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、企業(yè)法制等方面的700多件規(guī)范性文件[4]，其中不少文件都設(shè)置了審批審核事項(xiàng)。作為股東，地方國(guó)資委應(yīng)重點(diǎn)管好戰(zhàn)略、預(yù)算、董事監(jiān)事，主要通過(guò)對(duì)董事會(huì)、董事、監(jiān)事會(huì)、監(jiān)事履職的考核評(píng)估來(lái)監(jiān)控國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)，不能通過(guò)審批代替董事會(huì)做決策，代替總經(jīng)理搞經(jīng)營(yíng)。當(dāng)然，評(píng)估必須建立在信息公開(kāi)、真實(shí)、客觀的基礎(chǔ)上，責(zé)任、獎(jiǎng)懲也要到位。

　　地方國(guó)資委不能依賴企業(yè)提供信息，信息來(lái)源要從一維向多維轉(zhuǎn)變。目前，地方國(guó)資委主要通過(guò)看報(bào)表、聽(tīng)匯報(bào)獲取企業(yè)信息，且多是零亂的、片斷的，沒(méi)有形成鏈條，沒(méi)有比較和分析。以此為惟一依據(jù)評(píng)估企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)不全面，也不客觀。因此，國(guó)資委必須改變目前信息單一、短缺、失真、滯后、利用不夠的狀況，逐步建立所出資企業(yè)及相關(guān)負(fù)責(zé)人多維信息管理評(píng)價(jià)平臺(tái)，將信息監(jiān)管作為最主要的監(jiān)管渠道，從企業(yè)、政府部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)、中介機(jī)構(gòu)、新聞、網(wǎng)絡(luò)等載體多源頭、多渠道、多層次、多維度、全方位采集信息，加強(qiáng)整理、歸納、分類、分析以及運(yùn)用，減少信息傳遞中的衰減和失真，實(shí)現(xiàn)信息披露規(guī)范化、信息采集多維化、資源共享網(wǎng)絡(luò)化、整合分析專業(yè)化、責(zé)任追究法治化，為國(guó)資委決策和考核評(píng)價(jià)企業(yè)負(fù)責(zé)人提供客觀、準(zhǔn)確、充分、及時(shí)的信息資源。

　　地方國(guó)資委應(yīng)重視公司章程等契約性文本的制訂，履職要從主要依據(jù)規(guī)范性文件向主要依據(jù)公司章程轉(zhuǎn)變。新《公司法》規(guī)定，“公司章程對(duì)公司、股東、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員具有約束力。”“公司股東應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)和公司章程，依法行使股東權(quán)利�！倍�且還有不少“除本法規(guī)定的外，由公司章程規(guī)定”等條款，實(shí)際上賦予公司章程以公司內(nèi)部憲法的特別地位，成為公司治理各方調(diào)整行為和利益的根本依據(jù)。隨著一級(jí)企業(yè)股權(quán)多元化和主體改制，公司章程在國(guó)資委履職和維權(quán)中的地位和作用愈顯重要，但實(shí)踐中仍未引起國(guó)資委層面足夠的重視。目前地方國(guó)資委仍然依賴于下發(fā)規(guī)范性文件來(lái)實(shí)施監(jiān)管，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到通過(guò)公司章程及相關(guān)股東協(xié)議來(lái)固化自己的職權(quán)、履職方式和程序，而這種疏忽很可能限制國(guó)資委作為股東的行為權(quán)利及效力，給國(guó)資委履行股東職責(zé)、維護(hù)股東權(quán)益帶來(lái)法律上的障礙，在與其他股東、董事會(huì)的利益沖突中處于不利地位。因?yàn)閲?guó)資委單方制定的文件并不能在法律效力上對(duì)抗公司章程及股東協(xié)議。

　　三、國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)應(yīng)注重運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量

　　2005年國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并完成了6家央企建立董事會(huì)試點(diǎn)工作，其中外部董事在董事會(huì)成員中占到一半以上。各地也在完善法人治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了新的探索，北京市國(guó)資委健全了31戶所出資重點(diǎn)骨干企業(yè)的董事會(huì)，基本實(shí)現(xiàn)了董事會(huì)依法聘任經(jīng)理層；
江蘇、河北等地在一些企業(yè)開(kāi)展建立外部董事制度試點(diǎn)，減少董事會(huì)和經(jīng)理層的重疊[5].但由于在董事選用、管理和董事會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)上存在缺陷，一些地方國(guó)資委只是從人員、制度上具備了董事會(huì)形式，董事會(huì)在公司治理中作用不明顯，真正由內(nèi)部人的董事會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲑Y人的董事會(huì)還需要一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程。

　　國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)主要存在三個(gè)問(wèn)題：一是董事來(lái)源不能保障其有足夠的忠誠(chéng)度和履職能力，二是董事管理不能保障其充分盡職盡責(zé)，三是董事會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不能保障決策效率和質(zhì)量。

　　解決這些問(wèn)題，在與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的市場(chǎng)的、公開(kāi)的、外部的對(duì)董事的評(píng)估體系沒(méi)有形成的情況下，現(xiàn)實(shí)的辦法還是建立一套國(guó)資委內(nèi)部的董事考核評(píng)估管理機(jī)制，把加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)放在提高董事會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量上，而不是追求董事會(huì)的建立數(shù)量和形式完備，真正做到完善一個(gè)董事會(huì)就基本規(guī)范一個(gè)公司的治理機(jī)制。

　　建立市場(chǎng)化的選人機(jī)制。市場(chǎng)化選人不是要求董事都從市場(chǎng)上公開(kāi)選聘，旨在建立一套董事選擇的相適性評(píng)估機(jī)制，從實(shí)證角度全面客觀地分析候選人經(jīng)歷、業(yè)績(jī)、經(jīng)驗(yàn)、能力、性格、偏好、關(guān)聯(lián)人員評(píng)價(jià)等信息，來(lái)評(píng)估其與特定企業(yè)、特定董事會(huì)的要求是否相適應(yīng)。人選可以在地方國(guó)資委管理的負(fù)責(zé)人（包括退休的公司經(jīng)理）范圍內(nèi)選擇，通過(guò)大范圍內(nèi)的選擇、輪換，既可以滿足不同企業(yè)的不同需求，又可以使每個(gè)董事會(huì)的外部董事達(dá)到1／2以上，避免內(nèi)部人控制；
根據(jù)新公司法，還可以委派國(guó)資委工作人員擔(dān)任董事；
人員的選擇要體現(xiàn)國(guó)資委對(duì)董事會(huì)配置目標(biāo)和要求，不能由董事長(zhǎng)選董事；
加強(qiáng)董事會(huì)、董事信息披露，如董事會(huì)成員組成，新任命董事的簡(jiǎn)歷、董事會(huì)的獨(dú)立性、董事報(bào)酬等。

　　建立統(tǒng)一規(guī)范的管理機(jī)制。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　成立專門(mén)的董事管理委員會(huì)，統(tǒng)一選派、管理、考核、獎(jiǎng)懲董事；
通過(guò)公司章程明確董事權(quán)責(zé)、董事會(huì)與股東和經(jīng)理的職權(quán)劃分等；
實(shí)行契約化管理，通過(guò)聘用合同等協(xié)議文件，明確董事工作目標(biāo)、任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、考核程序和薪酬兌現(xiàn)辦法，保證董事任職的相對(duì)穩(wěn)定，以2—3個(gè)任期為好，減少隨意調(diào)動(dòng)；
推進(jìn)董事職業(yè)化，可以依托現(xiàn)有負(fù)責(zé)人隊(duì)伍建立一支精干的職業(yè)董事隊(duì)伍，國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)內(nèi)除少數(shù)經(jīng)理層成員兼職的執(zhí)行董事外，其余都委派職業(yè)董事?lián)�任，每個(gè)職業(yè)董事（包括董事長(zhǎng)）可以兼任2—4家公司的董事，但不得擔(dān)任該公司任何其他職務(wù)；
建立董事、董事長(zhǎng)報(bào)告制度，進(jìn)行重大決策前應(yīng)征詢國(guó)資委意見(jiàn)，按照國(guó)資委的規(guī)定和指令履職、表決，并實(shí)行董事會(huì)決議備案制度；
建立職業(yè)董事考核激勵(lì)制度，由董事管理委員會(huì)按聘用合同組織年度考核和任期考核，提出薪酬兌現(xiàn)和獎(jiǎng)懲建議，及時(shí)淘汰“能力不足”或不能維護(hù)出資人利益的職業(yè)董事；
建立職業(yè)董事薪酬標(biāo)準(zhǔn)，可以參照目前年薪制的平均水平分幾個(gè)檔次確定，由國(guó)資委從國(guó)有資本收益中支付或由企業(yè)按照國(guó)資委要求支付，以切斷董事與企業(yè)及經(jīng)理層的利益聯(lián)系，增強(qiáng)其獨(dú)立判斷力。

　　建立高效制衡的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。保持董事會(huì)的獨(dú)立性，董事會(huì)應(yīng)由內(nèi)部董事和外部董事組成，外部董事應(yīng)占全部董事的1／2及以上；
推進(jìn)董事會(huì)運(yùn)作專業(yè)化，在董事會(huì)下設(shè)立提名委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)等協(xié)助工作，各委員會(huì)主要由外部董事組成或負(fù)責(zé)；
推進(jìn)董事會(huì)運(yùn)作程序化，從議題、可研、提案到會(huì)議討論、表決等決策全過(guò)程應(yīng)制定具體的量化的程序規(guī)范和權(quán)責(zé)規(guī)范，保證每個(gè)董事（包括職工董事）都得到公正、平等的對(duì)待；
保證董事充分獲取信息，董事會(huì)應(yīng)向所有董事提供充分的資料，包括會(huì)議議題的背景材料、可研報(bào)告及相關(guān)信息，并促進(jìn)內(nèi)部董事和外部董事的充分信息溝通；
實(shí)行董事會(huì)績(jī)效考評(píng)，以外部董事為主制定董事會(huì)、董事的內(nèi)部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，通過(guò)董事自我評(píng)價(jià)、相互評(píng)價(jià)以及對(duì)董事會(huì)和各委員會(huì)運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，及時(shí)公布，以促進(jìn)董事會(huì)不斷提高效率；
落實(shí)董事責(zé)任追究，由于董事疏忽等個(gè)人原因造成企業(yè)或股東損失的，董事應(yīng)予解聘并負(fù)一定賠償責(zé)任，但會(huì)議記錄證明表決時(shí)表明異議的董事除外。

　　四、集團(tuán)公司應(yīng)建立母公司股權(quán)多元化的一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)

　　目前，地方國(guó)資委所出資一級(jí)企業(yè)不少是由行政公司翻牌而來(lái)的控股公司、集團(tuán)公司，產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能尚不健全，歷史欠賬較多，整體改制，上市還比較難。而二、三級(jí)企業(yè)通過(guò)剝離有效資產(chǎn)，把債務(wù)、負(fù)擔(dān)留給母公司，再進(jìn)行改制和融資比較容易，操作也簡(jiǎn)便，因此成為國(guó)有企業(yè)改制的首選目標(biāo)。可是，在我國(guó)加快推進(jìn)二、三級(jí)企業(yè)改制，實(shí)行股權(quán)多元化之時(shí)，國(guó)際知名企業(yè)卻不約而同地拋棄了原本因?yàn)檎�策限制在中�?guó)成立的合資企業(yè)形式，加速了獨(dú)資化的步伐。松下、諾基亞、愛(ài)立信、阿爾卡特、朗訊、雅芳、西門(mén)子等外資企業(yè)紛紛通過(guò)收購(gòu)合資公司中方股份或增資方式完成獨(dú)資化或控股經(jīng)營(yíng)。我國(guó)推進(jìn)二、三級(jí)企業(yè)改制意味著多層次子公司分別實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，必然形成多級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)；
而國(guó)際知名企業(yè)多數(shù)是在母公司整體多元化的基礎(chǔ)上建立一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)。兩者相比，后者可能更有利于國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做大。

　　一是建立一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)更有利于集中調(diào)配資源以實(shí)現(xiàn)公司發(fā)展戰(zhàn)略。多層級(jí)的獨(dú)立法人，形成多層級(jí)的獨(dú)立控制管理中心，每一層級(jí)的子公司都有獨(dú)立的財(cái)、人、物的支配權(quán)。隨著外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和企業(yè)的發(fā)展擴(kuò)張，相對(duì)獨(dú)立的各級(jí)子公司可能會(huì)成為不同的利益主體，在內(nèi)部人控制下追求不同的利益目標(biāo)，不嚴(yán)格按母公司的要求配置資源，影響母公司戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)甚至危及母公司生存。而通過(guò)母公司實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化融資，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，其子公司、事業(yè)部則不作為獨(dú)立的決策管理層級(jí)，沒(méi)有對(duì)外投資權(quán)，沒(méi)有獨(dú)立的利益，所有的貨幣資本、人力資本、技術(shù)、品牌、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、管理資源等各種資源都由母公司集中控制，可以保障子公司、事業(yè)部與母公司利益取向的一致性，可以保障母公司通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)能直接管理各子公司和事業(yè)部，及時(shí)有效地通過(guò)財(cái)務(wù)杠桿來(lái)調(diào)節(jié)投資和業(yè)務(wù)發(fā)展方向，集中調(diào)配資源，實(shí)施有進(jìn)有退戰(zhàn)略，全力發(fā)展主導(dǎo)業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略業(yè)務(wù)�？鐕�(guó)公司的獨(dú)資化很大程度上就是為了擁有徹底的話語(yǔ)權(quán)，減少?zèng)Q策的干擾度，有效整合各種資源，提高運(yùn)營(yíng)效率和公司收益，充分實(shí)現(xiàn)其全球化戰(zhàn)略目標(biāo)。

　　二是建立一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)更有利于統(tǒng)一管理投資以控制公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)下，母公司統(tǒng)一進(jìn)行預(yù)決算，集中管理財(cái)務(wù)和收支結(jié)算；
子公司和事業(yè)部沒(méi)有調(diào)配資金的權(quán)力，只能按預(yù)算使用資金，其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)主要負(fù)責(zé)成本控制和財(cái)務(wù)信息反饋。這樣可以避免多級(jí)治理結(jié)構(gòu)下獨(dú)立子公司突破母公司管理控制而挪用資金、亂投資、亂擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)，防止子公司股權(quán)多元化融資導(dǎo)致母公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力弱化和資金利用效率降低，保障母公司合理有效地控制資產(chǎn)負(fù)債率和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而不是事后審計(jì)才發(fā)現(xiàn)損失。

　　三是建立一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)有利于建立扁平組織架構(gòu)以突出主業(yè)、提高運(yùn)營(yíng)效率。目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)布局分散、主業(yè)不突出、管理層級(jí)過(guò)多、資本鏈條過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題較突出，致使一些企業(yè)監(jiān)督管理失控，決策效率低下，管理成本增加，甚至成為國(guó)有資產(chǎn)流失的重要原因。導(dǎo)致這種狀況的主要原因之一就是多層次多元化下的多級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)，各子公司為了各自利益不斷投資，并不是集中力量發(fā)展母公司主業(yè)。而母公司多元化下的一級(jí)法人治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)建立扁平組織架構(gòu)，可以直接控制子公司和事業(yè)部的資源配置，直接決策投資主業(yè)，不存在管理層級(jí)過(guò)多，資本鏈條過(guò)長(zhǎng)造成的管理失控問(wèn)題。而且這種組織結(jié)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)以財(cái)務(wù)信息為主的信息直接、快速傳遞，減少中間層次信息處理造成的信息衰減，保障母公司的指令直接到達(dá)子公司、事業(yè)部，執(zhí)行情況和結(jié)果及時(shí)反饋母公司，提高公司整體運(yùn)營(yíng)效率，而且通過(guò)及時(shí)有效的信息控制和分析處理，有利于母公司做出準(zhǔn)確判斷，及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)發(fā)展策略。

　　為此，我國(guó)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)在推進(jìn)改制、完善治理結(jié)構(gòu)上應(yīng)該考慮幾個(gè)問(wèn)題：

　　一是主業(yè)確定的集團(tuán)，其主業(yè)板塊范圍內(nèi)的子企業(yè)不要搞股權(quán)多元化融資。

　　二是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)不要搞留殼改制，股權(quán)多元化最好一步到位，可以把非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非主業(yè)資產(chǎn)等剝離交給資產(chǎn)管理平臺(tái)管理。

　　三是集團(tuán)股權(quán)多元化可以研究多種運(yùn)作方式，不一定都直接在母公司層面引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。比如，通過(guò)“浮上來(lái)”實(shí)現(xiàn)股份公司集團(tuán)化，直接提升二、三級(jí)股份公司、上市公司的管理層級(jí)，甚至子公司吞并母公司；
通過(guò)“沉下去”實(shí)行集團(tuán)公司改制，把企業(yè)的主要資產(chǎn)打包進(jìn)入股份公司或投融資平臺(tái)，直接由國(guó)資委持股，而把沒(méi)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能的殼公司、母公司托管給新公司或其他資產(chǎn)管理平臺(tái)；
通過(guò)“并起來(lái)”重組一級(jí)企業(yè)，即通過(guò)增資、收購(gòu)、股權(quán)置換、相互持股、換股、無(wú)償劃轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)股份公司、上市公司對(duì)一級(jí)企業(yè)的資產(chǎn)整合重組；
通過(guò)“拆出去”實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，即通過(guò)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、投資公司把股權(quán)分拆持有，或把有效資產(chǎn)分拆組建不同股份公司并爭(zhēng)取上市等。

　　四是國(guó)資委直接持有投資多元化公司股權(quán)，特別是持有上市公司股份，涉及的法律問(wèn)題尤其是證券監(jiān)管方面的法律問(wèn)題比較多、比較復(fù)雜，如同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、關(guān)聯(lián)交易等都需要研究、應(yīng)對(duì)。

　　五是條件不成熟的，從母公司到子公司都不要急于搞股權(quán)多元化。

　　五、地方國(guó)資委應(yīng)更加專注于一級(jí)企業(yè)整體改制

　　目前，各地國(guó)資委紛紛吹響了對(duì)所監(jiān)管二、三級(jí)企業(yè)實(shí)行股份制改革的號(hào)角。湖北省計(jì)劃2006年完成20戶大型國(guó)有企業(yè)改制為溫和所有制、100戶國(guó)有骨干企業(yè)民營(yíng)化改制收尾和各市州中小型國(guó)有企業(yè)全部改制的任務(wù)[6]；
湖南省年內(nèi)要完成233戶一、二級(jí)企業(yè)改制任務(wù)[7]；
北京年內(nèi)要基本完成400多家二、三級(jí)國(guó)有企業(yè)的改制；
哈爾濱年內(nèi)要全面啟動(dòng)并完成符合改制條件的436戶國(guó)有企業(yè)的改制[8].國(guó)有企業(yè)改制的目的是通過(guò)轉(zhuǎn)讓存量或吸收外資、民資等增量資本來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)投資主體多元化，以建立規(guī)范的公司治理機(jī)制，改變無(wú)人關(guān)心國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)果（實(shí)際上是股東利益）的問(wèn)題。但從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，這種“一刀切”的刮風(fēng)式改制可能會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題。

　　其一，國(guó)資委直接指令二、三級(jí)企業(yè)進(jìn)行改制，有越位的嫌疑。國(guó)資委作為出資人，只應(yīng)以股東身份做好直接出資的控股公司、集團(tuán)公司的改制重組，不得損害企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。二、三級(jí)企業(yè)的改制重組理應(yīng)由控股公司、集團(tuán)公司來(lái)運(yùn)作實(shí)施。

　　其二，這種運(yùn)動(dòng)式改制形式重于實(shí)質(zhì)，多數(shù)不能帶來(lái)規(guī)范的治理機(jī)制，反而可能增加母公司的或有成本，帶來(lái)二次、三次改制的壓力。全國(guó)國(guó)有企業(yè)在短時(shí)間內(nèi)都要搞股權(quán)多元化，一下子不可能有這么多的社會(huì)資本進(jìn)入；
而且很多中小企業(yè)產(chǎn)品、市場(chǎng)、效益和前景都不看好，不大可能吸引國(guó)外資本、私人資本投資或購(gòu)買(mǎi)。結(jié)果除部分小企業(yè)通過(guò)改制與主業(yè)剝離、實(shí)現(xiàn)國(guó)有股完全退出之外，更多的企業(yè)通過(guò)集團(tuán)內(nèi)部的聯(lián)姻以及經(jīng)營(yíng)者、職工持股或與關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)交叉持股方式實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，并未真正從產(chǎn)權(quán)、職工身份、土地、商標(biāo)、專利、技術(shù)、關(guān)聯(lián)交易上與國(guó)有企業(yè)劃清界限。而且國(guó)有關(guān)聯(lián)企業(yè)相互參股形成的多元化，往往會(huì)因?yàn)閰⒐煞讲扇』ゲ桓深A(yù)對(duì)方?jīng)Q策的原則，造成多元股東的制約虛假，反而可能增強(qiáng)內(nèi)部人控制的權(quán)力，以股東多元化為借口來(lái)逃避原集團(tuán)公司的監(jiān)管。

　　其三，在委托代理鏈條中上一層級(jí)代理人（國(guó)資委、集團(tuán)公司）的權(quán)責(zé)尚未做實(shí)的情況下，下一層級(jí)（二、三級(jí)企業(yè)）由內(nèi)部人控制和主導(dǎo)的改制可能會(huì)加快國(guó)有資產(chǎn)的流失，耗盡企業(yè)的有限資源。目前，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制還不完善，公司治理機(jī)制還不規(guī)范，國(guó)有資產(chǎn)保值的責(zé)任、考核尚不到位，掌握信息也不對(duì)稱，使得國(guó)資委很難通過(guò)中間層次把股東的監(jiān)管責(zé)任傳遞到二、三級(jí)企業(yè)。因此二、三級(jí)企業(yè)改制并不在國(guó)資委的有效監(jiān)控域界之內(nèi)，內(nèi)部人控制下的改制可以比較容易地實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)低評(píng)和改制成本虛增，企業(yè)品牌、專利等無(wú)形資產(chǎn)可以不評(píng)，交易可以協(xié)議轉(zhuǎn)讓，以相對(duì)低廉的價(jià)格向私人資本或其他社會(huì)資本讓渡控股權(quán)或控制權(quán)。而新股東可能很快會(huì)把用于解決職工歷史欠賬和銀行債務(wù)的有限土地、固定資產(chǎn)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等資源消耗掉，套現(xiàn)走人。

　　其四，多數(shù)改制企業(yè)用于職工身份置換補(bǔ)償和離退休職工統(tǒng)籌外補(bǔ)貼等資金只是提取了預(yù)留費(fèi)用，沒(méi)有變現(xiàn)并真正兌現(xiàn)到個(gè)人。而目前并沒(méi)有預(yù)留費(fèi)用的相應(yīng)保障機(jī)制安全，預(yù)留費(fèi)用仍由改制企業(yè)掌握并用于改制公司的經(jīng)營(yíng)。由于不少改制公司經(jīng)營(yíng)者兼有雙重身份，既是私人股東，又是國(guó)有資本的代表，可以更加方便地利用母公司的品牌、業(yè)務(wù)、土地等資源進(jìn)行有利個(gè)人的決策和經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)。在他們獲得高額回報(bào)的同時(shí)可能造成企業(yè)虧損、破產(chǎn)，那樣，改制公司職工的安置、養(yǎng)老、銀行的貸款、債權(quán)人的權(quán)益因?yàn)轭A(yù)留費(fèi)用，土地等資源的耗盡而無(wú)人買(mǎi)單、極易造成職工、金融、社會(huì)不穩(wěn)定。最后，這些歷史欠賬和包袱只能甩給政府，將進(jìn)一步加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　其五，這種分兵突圍式的突擊改制，可能會(huì)給一級(jí)企業(yè)的整體改制和發(fā)展設(shè)置障礙，不利于控股公司、集團(tuán)公司集中配置資源、做強(qiáng)做大主業(yè)。

　　由此可見(jiàn)，二、三級(jí)企業(yè)改制不宜搞“刮風(fēng)”運(yùn)動(dòng)，“一刀切”實(shí)行股權(quán)多元化。地方國(guó)資委應(yīng)該更加專注于所出資一級(jí)企業(yè)的整體改制。在改制工作中要注意把握幾個(gè)原則：

　　一是國(guó)資委要重點(diǎn)推進(jìn)所出資企業(yè)進(jìn)行改制，不宜直接主導(dǎo)二、三級(jí)企業(yè)改制，不能給一級(jí)企業(yè)整體改制、做強(qiáng)主業(yè)埋雷。一級(jí)企業(yè)改制到位了，法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范了，它自然會(huì)根據(jù)集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略和主業(yè)定位來(lái)整體考慮和統(tǒng)籌推進(jìn)二、三級(jí)企業(yè)的整合、改革、改制工作。

　　二是不能為改制而改制。北京市委領(lǐng)導(dǎo)在北京市國(guó)資委2005年度工作會(huì)上就提出國(guó)有企業(yè)改革“不是為了投資主體多元化而去搞投資主體多元化，投資主體多元化只是一個(gè)手段，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化和建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度的目的是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展”。改制要真正解決發(fā)展中的難題，讓企業(yè)輕裝前進(jìn)；
要滿足發(fā)展需要，吸引更多資源提升企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

　　三是一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有中小企業(yè)應(yīng)該更多地采取“退出型股權(quán)多元化”進(jìn)行改制，而不是通過(guò)增資擴(kuò)股進(jìn)行“稀釋型股權(quán)多元化”改制[9].也就是要面向外部的法人和自然人，通過(guò)全部退出來(lái)變現(xiàn)，不能全部變現(xiàn)，部分也行。尤其是發(fā)展前景好、利潤(rùn)豐厚的中小企業(yè)會(huì)賣(mài)個(gè)好價(jià)格。資產(chǎn)變現(xiàn)用來(lái)支付改革成本和支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，特別是改制企業(yè)的職工退出問(wèn)題一定要解決好。

　　四是要進(jìn)一步完善制度、規(guī)范改制行為，解決改制工作誰(shuí)主導(dǎo)、交易價(jià)格誰(shuí)確定、個(gè)人入股誰(shuí)出錢(qián)、虧損責(zé)任誰(shuí)來(lái)負(fù)等問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　國(guó)資委所出資一級(jí)企業(yè)改制，國(guó)資委一定要當(dāng)好主導(dǎo)，監(jiān)管到位。除了通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)競(jìng)拍資產(chǎn)或股權(quán)外，改制主導(dǎo)者不只對(duì)改制企業(yè)的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)評(píng)估，還應(yīng)對(duì)參與改制各方的資產(chǎn)狀況、發(fā)展能力、管理經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。

　　五是要加強(qiáng)對(duì)參與改制各方落實(shí)改制協(xié)議的監(jiān)督，防止投機(jī)者從中撈一把走人�？梢越梃b英、德兩國(guó)在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中充分保障職工利益的做法，包括：要求競(jìng)買(mǎi)國(guó)有股權(quán)的受讓方必須提供企業(yè)發(fā)展方案，其中最重要的是對(duì)職工收入、福利的承諾；
由政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)承諾，使企業(yè)職工在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)方面得到穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保證[10]，等等。

　　六、地方國(guó)有企業(yè)改革要有進(jìn)有退、大進(jìn)大退

　　現(xiàn)階段，在一些地方國(guó)有企業(yè)改革方面有兩種比較極端的認(rèn)識(shí)和做法。一種是“國(guó)有企業(yè)應(yīng)從一切競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出”、“國(guó)退民進(jìn)”、“中央企業(yè)進(jìn)，地方國(guó)有企業(yè)退”。有的地方國(guó)資委就自認(rèn)為是一個(gè)臨時(shí)過(guò)渡機(jī)構(gòu)，把國(guó)有資產(chǎn)賣(mài)光就完成了使命。一些地方甚至以“99％”、“100％”等指標(biāo)作為國(guó)有資產(chǎn)退出目標(biāo)，比速度、比優(yōu)惠、比徹底拋售國(guó)有企業(yè)。其實(shí)不然，盡管地方國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)中關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域雖然不多，但其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響力不可小視，不可能在短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)“國(guó)退民進(jìn)”。

　　第一，地方國(guó)有企業(yè)仍然對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著骨干和主導(dǎo)作用。各�。▍^(qū)、市）國(guó)資委履行出資人職責(zé)的1008戶企業(yè)，2005年1～11月實(shí)現(xiàn)銷售收入27953.8億元，同比增長(zhǎng)20.3％；
實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1318.7億元，同比增長(zhǎng)10.6％。

　　第二，巨大的國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有足夠的私人資本和外來(lái)資本可以接單。到2005年底，169戶中央企業(yè)資產(chǎn)總額10.6萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)4.6萬(wàn)億元；
各�。▍^(qū)、市）履行出資人職責(zé)的1008戶企業(yè)資產(chǎn)總額61168.4億元，凈資產(chǎn)23367.1億元[11].還有數(shù)量不少的地市和區(qū)縣國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)。

　　第三，在國(guó)有資本退出機(jī)制沒(méi)有規(guī)范之前迅速私有化可能造成國(guó)有資本大量流失。根據(jù)2005年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的《國(guó)有企業(yè)改制調(diào)查報(bào)告》，在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓上，近90％的企業(yè)是協(xié)議轉(zhuǎn)讓，且又以內(nèi)部轉(zhuǎn)讓居多，公開(kāi)拍賣(mài)轉(zhuǎn)讓的僅為10％多一點(diǎn)。國(guó)資委成立后連續(xù)下發(fā)了規(guī)范國(guó)有企業(yè)改制、管理層MBO 、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的規(guī)章、文件，可見(jiàn)一個(gè)規(guī)范化、程序化、市場(chǎng)化的國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)機(jī)制尚在建設(shè)之中。在此情形下，如果單純地為了降低國(guó)有資本的比例，集中大量拋售國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施股權(quán)多元化改制，可能會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管不到位、信息不透明、內(nèi)部人控制而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　第四，公用服務(wù)企業(yè)私有化可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全運(yùn)營(yíng)帶來(lái)隱患。

　　第五，大量國(guó)有企業(yè)私有化可能會(huì)給銀行帶來(lái)巨額呆壞賬而影響金融穩(wěn)定�，F(xiàn)在的一些改制方案并未征得金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的同意，金融債務(wù)也沒(méi)有完善的保全方案，利用改制逃廢金融債務(wù)的不在少數(shù)。

　　第六，國(guó)有企業(yè)加速私有化會(huì)加劇社會(huì)矛盾。改制后，盈利成為新企業(yè)追求的主要目標(biāo)，管理者往往會(huì)大量解雇企業(yè)原有職工降低人工成本，由此給城市和社會(huì)造成了巨大就業(yè)壓力。其次，私有化后普通市民的社會(huì)福利可能受到較大沖擊。原來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)等國(guó)有企業(yè)一般以較低廉的價(jià)格向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，而私有化后的新企業(yè)更加關(guān)注微觀經(jīng)濟(jì)效益，可能會(huì)造成服務(wù)價(jià)格上漲而質(zhì)量相對(duì)降低。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，在社會(huì)保障體系健全和相應(yīng)監(jiān)管措施完善之前，為了避免社會(huì)不穩(wěn)定，地方國(guó)有資產(chǎn)改革不能定指標(biāo)，限時(shí)間，為退出而退出。

　　另一種做法是一味追求做大做強(qiáng)，要做成世界500強(qiáng)、國(guó)內(nèi)老大、行業(yè)龍頭。對(duì)于國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人而言，做大是件好事。但從地方國(guó)資委的任務(wù)和發(fā)展來(lái)看，這種做法可能有不妥之處：

　　一是地方國(guó)資委的根本任務(wù)是在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，其目標(biāo)是做強(qiáng)做大國(guó)有資本，而不是國(guó)有企業(yè)。地方國(guó)資委當(dāng)然不能只考慮通過(guò)歸堆合并和支持并購(gòu)擴(kuò)張來(lái)快速做大企業(yè)，而不考慮投資風(fēng)險(xiǎn)和投資回報(bào)，畢竟能做成中國(guó)500強(qiáng)、世界500強(qiáng)的企業(yè)只是極少數(shù)。

　　二是國(guó)資委的主要義務(wù)是保持和提高關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力。而地方國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)更多是一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)并不是必須保持控制地位，而且許多高度市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的行業(yè)也不適宜由國(guó)有企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。因此，不能只要是地方上的優(yōu)勢(shì)企業(yè)就保護(hù)、支持它做大做強(qiáng)、做成地方壟斷，要做分析，有些國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效果不好又無(wú)須國(guó)有資產(chǎn)戰(zhàn)略投入的行業(yè)就不必保持國(guó)有控股或壟斷經(jīng)營(yíng)，應(yīng)盡早規(guī)劃有序退出。

　　三是從實(shí)踐看，國(guó)有企業(yè)做大未必能做強(qiáng)、做出效益，更不用說(shuō)在短期內(nèi)規(guī)模效益俱佳。國(guó)有企業(yè)在快速膨脹做大的同時(shí)，往往蘊(yùn)含著巨大的財(cái)務(wù)和投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　四是有些地方在強(qiáng)調(diào)發(fā)展、打造大企業(yè)大集團(tuán)的同時(shí)，有意無(wú)意地放緩、擱置了國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本的退出問(wèn)題，以圖在時(shí)間流逝中實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自然消亡、職工的自然退出。但往往事與愿違，隨著時(shí)間的拖延，國(guó)有企業(yè)賴以利用的土地、政策等資源被消耗掉了，從容籌措改革成本運(yùn)作國(guó)有企業(yè)退出的時(shí)間沒(méi)有了，救火式的保穩(wěn)定“消防”成本越來(lái)越高，最終解決問(wèn)題耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)、人力、社會(huì)穩(wěn)定成本可能比最初的要高出數(shù)倍。比如有一個(gè)集團(tuán)5年前甚至更早就該破產(chǎn)了，因?yàn)橛惺畮變|的銀行債務(wù)需要核銷，還有幾千在職職工需要安置，沒(méi)有人下決心去做，便拖延到現(xiàn)在，結(jié)果是資產(chǎn)從10多億元減少一半左右，債務(wù)增加到30多億元，價(jià)值近10億元的土地開(kāi)發(fā)完了，每年用于維持企業(yè)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出多達(dá)上億元�，F(xiàn)在再解決這個(gè)問(wèn)題，政府、銀行、企業(yè)及其他債權(quán)人付出的成本代價(jià)可能遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)。

　　綜上，地方國(guó)有企業(yè)既不能做大做強(qiáng)多數(shù)，又不能簡(jiǎn)單快速地一賣(mài)了之。目前，最好的選擇就是加快推進(jìn)國(guó)有資本的“大進(jìn)大退”，做大做強(qiáng)國(guó)有資本�！按筮M(jìn)”就是要圍繞地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，有效集中大量國(guó)有資本做強(qiáng)做大關(guān)鍵的少數(shù)�！按笸恕本褪菄�(guó)有資本要從沒(méi)有效益、不適宜國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)的行業(yè)、企業(yè)中及時(shí)、高效、有序地退出來(lái)，主要包括企業(yè)退出、行業(yè)和產(chǎn)業(yè)退出、資本退出、職工退出、企業(yè)負(fù)責(zé)人退出等。

　　一是要樹(shù)立實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有企業(yè)穩(wěn)妥有序退出也是一種貢獻(xiàn)的觀念。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整中必然有一部分國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資本、國(guó)有職工退出來(lái)，在退出中能夠盡量降低退出成本、保障職工穩(wěn)定、穩(wěn)妥處理與銀行等債權(quán)人的債務(wù)問(wèn)題，也就保障了能夠集中精力、集中資源、集中優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)來(lái)發(fā)展重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，發(fā)展支撐地方經(jīng)濟(jì)的大集團(tuán)、大企業(yè)，發(fā)展主業(yè)，對(duì)加快完成國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整、提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率和回報(bào)、建設(shè)和諧社會(huì)都有積極貢獻(xiàn)�？梢�(jiàn)，退是為了發(fā)展，而且也實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)了發(fā)展。

　　二是退出也要有規(guī)劃、有目標(biāo)。目前國(guó)有企業(yè)虧損面還很大，2005年1～11月有17家中央企業(yè)虧損，二級(jí)子企業(yè)虧損面達(dá)31.3％[12].估計(jì)地方國(guó)有中小企業(yè)的虧損面要高于此比例。國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)退出的任務(wù)還很重。因此，地方國(guó)資委不僅要制定發(fā)展規(guī)劃，更要統(tǒng)籌規(guī)劃“退出”，哪些行業(yè)、企業(yè)要退，建立什么樣的退出機(jī)制，采取哪些退出措施，選擇什么時(shí)機(jī)退出，給予哪些政策支持，退出過(guò)程中如何避免新增負(fù)債和風(fēng)險(xiǎn)，最后要達(dá)到什么目標(biāo)，都應(yīng)該可操作、可控制、可評(píng)估調(diào)整，才能保證退得安穩(wěn)、退得干凈、退得有效。

　　三是退出也要有考核和獎(jiǎng)懲。國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)退出特別是職工的退出一直是一件棘手的事，沒(méi)有多少企業(yè)負(fù)責(zé)人愿意干，要干好了，有時(shí)付出的精力和努力甚至比蒸蒸日上企業(yè)的負(fù)責(zé)人還多。因此，對(duì)這部分負(fù)責(zé)人也應(yīng)根據(jù)退出規(guī)劃進(jìn)行考核，退得好的加大激勵(lì)，完不成的嚴(yán)厲處罰，并且要妥善安置好那些做出貢獻(xiàn)的退出企業(yè)的負(fù)責(zé)人。當(dāng)然對(duì)企業(yè)虧損、資產(chǎn)流失負(fù)有責(zé)任的負(fù)責(zé)人必須追究，不能放縱。

　　四是地方國(guó)資委不宜直接操作所出資一級(jí)企業(yè)及其中國(guó)有資產(chǎn)的退出，目前地方國(guó)資委沒(méi)有能力、精力、經(jīng)驗(yàn)來(lái)直接負(fù)責(zé)具體退出工作，可以通過(guò)托管、股權(quán)劃撥等方式委托有經(jīng)驗(yàn)、有能力的資產(chǎn)處理公司、企業(yè)集團(tuán)來(lái)整合退出。當(dāng)然對(duì)這些公司的考核指標(biāo)也要做適當(dāng)調(diào)整。

　　五是退出要建立企業(yè)、國(guó)資委、財(cái)政、銀行等相關(guān)利益者的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府根據(jù)地區(qū)收入水平制定一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的職工退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)資委加強(qiáng)土地收益的統(tǒng)籌管理和調(diào)劑使用，避免企業(yè)進(jìn)行無(wú)效的平移投資；
銀行進(jìn)行債務(wù)打包，降低一點(diǎn)償還率，這樣大家各自承擔(dān)一些退出成本，可以避免繼續(xù)運(yùn)營(yíng)可能增加的虧損、滯后退出成本、或有風(fēng)險(xiǎn)等，又維護(hù)了職工穩(wěn)定、金融穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定。

　　「英文標(biāo)題」Supervision and Administration of Local State-owned Assets，Transformation of SOE System and Choice of Routes

　　「英文摘要」The local State-owned Assets Supervision and AdministrationCommissions have achieved a lot in exploring new mode of supervising state-ownedassets and taking new measures to deepen the reform of SOEs.However.there still are many puzzles in some thoughts or measures taken by localState-owned Assets Supervision and Administration Commissions.The localState-owned Assets Supervision and Administration Commissions shouldgo to the organization of operating stated-owned assets and shareholderof SOEs ，which carries out its functions through shareholder board，directorate and supervisor board.

　　「參考文獻(xiàn)」

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　　[3]黃群慧：《國(guó)資委：國(guó)有企業(yè)“董事會(huì)”還是“股東會(huì)”？》，《南方周末》2005年2月24日

　　[4][5][11]李榮融：《全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管水平》，2006年1月23日在全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會(huì)議上的講話，國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站

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　　[9]張文魁：《中國(guó)國(guó)企改革：近年的進(jìn)展及其政策含義》，《改革》2002年第2期，第46頁(yè)

　　[10]國(guó)務(wù)院國(guó)資委產(chǎn)權(quán)局考察團(tuán)：《英、德兩國(guó)國(guó)有企業(yè)股份制改造情況與啟示》，《國(guó)有資產(chǎn)管理》2005年第6期，第60～61頁(yè)

　　[12]黃淑和：《牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不斷提高中央企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核工作水平》，國(guó)務(wù)院國(guó)資委網(wǎng)站，2006年1月

　　「作者簡(jiǎn)介」韓世春，北京市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)規(guī)劃發(fā)展處。北京100053

　　來(lái)源：《改革》2006年第4期

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