劉海波：我國中央與地方政制結(jié)構的分析與改進

　　當代中國中央與地方關系中所出現(xiàn)的問題，可以說是我國政治法律制度的一個折射，只有全面分析我國的政治法律制度，才能明白我國中央與地方關系中問題的根源并有可能找到解決的辦法。我們要問，中央政府與地方政府結(jié)構如何？中央政府與地方政府各自內(nèi)部的結(jié)構如何？省是不是合適作為地方的代表？這些問題不弄清楚，無從進行中央與地方權限的劃分，也無從提倡地方自治的美好理想。

　　我國中央政府與地方政府結(jié)構上的特點為：中央政策依賴于地方政府執(zhí)行，中央對地方政府采取人事和財政上的控制手段，立法和司法在調(diào)節(jié)中央與地方關系上作用甚少；
中央政府缺乏獨立、強大、高效的政治部門審議決策并控制行政機構；
建國以來，總是以省為地方的代表來調(diào)整來調(diào)整中央與地方的關系，以省為地方的重心來建設地方政府。上述特點造成：中央政令不暢，同時具有行政中央集權的弊端，資源極度向極少數(shù)大城市聚集。

　　1、中央政府缺少獨立執(zhí)行機構及其后果

　　從政府的結(jié)構來看，我國中央政府缺少自己的執(zhí)行機構，中央政策的執(zhí)行依賴于地方政府。我國中央行政機構國務院的部、委、局、署是依法分別履行國務院基本職能的機關。這些部門的職責主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導，幾乎都沒涉及到政策的執(zhí)行，較少在全國各地設立其直屬的執(zhí)行機構。農(nóng)業(yè)部共有10項職責，前4項都以研究"什么什么"為開頭，主要工作是提供政策建議、起草法律法規(guī)、進行宏觀指導，很少涉及政策的具體執(zhí)行。實際上，我國的國務院主要起一個政策的宏觀調(diào)控和指導以及總的監(jiān)督職能，中央的政策是通過中央---省---市---縣---鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級逐級向下執(zhí)行的。

　　美國的聯(lián)邦政府同我國中央政府的結(jié)構截然不同，美國聯(lián)邦政府擁有獨立強大的執(zhí)行機構，直接執(zhí)行其政策。據(jù)統(tǒng)計，2002年美國聯(lián)邦政府文職雇員共有269萬人（其中全職242.6萬），州和地方政府雇員1834.9萬人(其中全職1383萬)，2000年美國聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤秊?.921%。2002年，在聯(lián)邦雇員中，只有不到10%(18.9萬)在華盛頓地區(qū)工作，絕大多數(shù)分布在全國及世界各地的管轄區(qū)、現(xiàn)場或地方辦事處，僅加利福尼亞一州就有近24.5萬名聯(lián)邦雇員在工作。據(jù)人事部副部長侯建良介紹，截止2003年底，中國公務員的總數(shù)是636.9萬人，這其中中央機關有47.5萬人，47.5萬人包括中央機關在地方的派出機構，有垂直管理的機構，不是都在北京的。我國的中央政府人員，即使加上政黨與社會團體工作人員也不會超出50萬太多,和美國聯(lián)邦政府雇員占總?cè)丝诘谋壤�相比，相差太遠。

　　2005年美國農(nóng)業(yè)部工作人員超過10萬人，2006年度預算為960億美元。農(nóng)業(yè)補貼對促進美國農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在實施農(nóng)業(yè)補貼政策方面，農(nóng)業(yè)部內(nèi)至少有3個行政局（農(nóng)場服務局、海外農(nóng)業(yè)局、風險管理辦公室）和農(nóng)業(yè)補貼有直接關系，2006年三局職員超過7千人。在具體實施上， 1933年正式注冊成立包含在農(nóng)場服務局內(nèi)的"糧谷信用公司（CCC）"起重要作用。2002年美國聯(lián)邦財政年度中，CCC對農(nóng)產(chǎn)品的補貼及相關支出達279億美元。該公司除有1億美元的運作資金以外，還經(jīng)過國會立法批準，每年可以在300億美元的限額內(nèi)直接向美國財政部借貸周轉(zhuǎn)資金，作為執(zhí)行農(nóng)業(yè)部農(nóng)民所得與價格支持政策而必須發(fā)給農(nóng)民的補貼款。目前，在美國的主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)縣內(nèi)，均有CCC公司的公務員就地提供服務，確保對農(nóng)民補貼的各項政策落到實處。我們不難發(fā)現(xiàn)，美國農(nóng)業(yè)部實施的是一條線垂直領導，其機構十分龐大，對美國農(nóng)民來說，絕不是天高皇帝（中央或聯(lián)邦政府）遠，皇帝就在家門口，在自己的錢包里。我們國家現(xiàn)在每年給農(nóng)業(yè)經(jīng)濟所提供的大量補助，真正流到農(nóng)民手中的多少呢？考慮到美國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量之少，我國農(nóng)民數(shù)量之多，兩國政策執(zhí)行方式上的差距真是驚人。

　　地方政府到底不同于執(zhí)行部門，代表地方的利益并更容易產(chǎn)生自己獨立的利益（分稅制后更是如此），中央立法不執(zhí)行，由各地方政府執(zhí)行，在執(zhí)行上，中央依賴于地方，這是中央政令不暢的重要原因。

　　中央政府缺少獨立執(zhí)行機構，也是我國中央集權的原因。中央政府沒有獨立執(zhí)行其權能的手段，必須將地方政府征用為自己的下屬執(zhí)行機構，采用人事和財政上的控制手段，這造成中央集權，不能建立地方自治。人事行政、財政上的控制手段同立法、司法上的控制手段截然不同，前者適合用來控制下屬執(zhí)行部門但不能用來控制一級政府，否則必定造成行政中央集權的弊端。中央政府頒布全國性的立法，地方政府必須遵守，中央立法機構可以否決地方立法機構的立法；
法院雖然保持超然獨立的地位，但是適合調(diào)整中央與地方權限的法院，必然是中央系統(tǒng)法院，這也合乎事情的性質(zhì)。采用立法和司法手段，調(diào)整中央與地方關系，盡管中央占有更優(yōu)勢的地位，但是不會造成行政中央集權制，不會消滅地方自治。

　　中央受制于地方，地方也受制于中央，做事的時候兩級政府很難行動，難以發(fā)揮"兩個積極性"；
而且，所有政府相互纏繞在一起，權威疊加，一個最小的鄉(xiāng)官也代表了政權所有的權威，單個公民碰到政府的侵害，沒有辦法。

　　2、中央政府政治部門的虛化及其后果

　　一個國家不能沒有政治，不能沒有強大、獨立、高效的政治部門，對重大方針政策進行審議并作出決策、控制行政組織。什么是政治部門？英國的下院和內(nèi)閣，美國的國會兩院和總統(tǒng)是政治部門。我國的中央政府不僅缺乏獨立、強大的執(zhí)行機構，而且在形成審議性的決策中心方面也有制度性的缺陷。在中央政府，政治部門是虛化的，行政部門卻很實在。

　　什么是我國中央政府的政治部門？全國人大及其常委會的虛弱是眾所周知的。從各方面來說，全國性的政治重心應該是中國共產(chǎn)黨的中央領導機構，特別是中央委員會和中央政治局及其常委會。在我國，盡管強調(diào)黨的領導，黨的最重要的領導機構在成為獨立而強大的政治部門上卻欠缺。中央委員會不同于紀律檢查委員會，它并不日常存在，中央委員會遠較紀律檢查委員會重要，日常人們卻感受不到它在行動，更不要提和古羅馬共和國的元老院、美國參議院那樣強大和自立的部門相比了。1982年至1992年存續(xù)的中央顧問委員會，按規(guī)定是中央委員會的助手和參謀，當時卻在我國的政治生活中發(fā)揮了重要影響，在關鍵時刻起到了匡正時局的作用，其中一個重要原因在于這是一個退休的有威望的老同志組成的機構。這使得中顧委的成員只有依賴這個機構本身發(fā)揮正式的影響，無形中使機構的存在日�；�了，能發(fā)出機構本身的聲音。中共中央委員會應該是鄧小平所說的中央（鄧小平說："中央！中央就是黨中央、國務院。"），但卻成了一個行政官員的會議，有些類似于歐盟部長理事會的組成，其成員資格嚴重依賴于各自單位的重要性和本身的行政職務高低；
并且沒有機構化、日�；�，其成員主要以行政首長的角色行動，他們的權力幾乎完全是行政性質(zhì)的，而不是決策審議性質(zhì)的，這造成以行政代黨。行政官員的會議不是、也不能造就政治部門，政治部門乃為獨立的、有主體地位的統(tǒng)治機關。

　　中央政府政治部門的虛化導致的結(jié)果：1）政策制定缺乏審議性。決策體制不完善，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為部門利益、地方集團利益背書。國務院各部委，應當說是中央政策的執(zhí)行者。中央決策，各部門嚴格執(zhí)行。這些官僚部門應當職業(yè)化，必須講求政策執(zhí)行的效率。但是在當今的中國，各部委實際上成了中央政策的決策部門。因為中央決策機制的不健全，在很多場合，實際上部委決策，中央背書。部門利益主導了部委的決策，部門利益取代了政府的總體利益甚至是國家利益。2）人事任免難以公開透明。3）行政部門的預算失去控制。從幾次審計風暴看，一些部門單位預算執(zhí)行中的違規(guī)是觸目驚心的。4）中央的權威也不能真正強大。因為名義上來自中央的政策，可能代表了部門的利益，所以與地方利益的沖突，乃是部分特殊利益與部分特殊利益的沖突，而不是全局利益與部分利益的沖突，如此何來道義的權威，如何能使地方心服口服？

　　除中國共產(chǎn)黨政治局常委會算，政治局勉強算，我國缺乏真正意義上的政治機構和政策審議中心。由于下文將指出的原因，中央委員會的虛化，反而會削弱政治局的權威和效能。

　　就黨的領導體制言，黨的領導和行使權力有著不同的方法，或者是，黨作為一個整體，她的領導機構如各級黨委會作為一個整體，對重大方針政策進行審議和深思熟慮，并擁有相應的手段保證這些政策的實施，她的每個成員只能共享整體權力，除此之外，黨員個人，不能因為黨員的身份就擁有超過普通公民的特權和好處；
或者是，黨委成員們分別擁有某種權力主要是行政權力和優(yōu)惠，認為這些特殊的權力的總和就是黨的領導。當許許多多的黨員擁有在各自領域的特權，黨作為整體的執(zhí)政基礎實際上在他們的日�；顒又斜黄茐模�這隱藏著走向松散式寡頭政治的危險。上述情況有一種發(fā)展趨勢，即表現(xiàn)為黨的領導機構失去任何政治重要性，出現(xiàn)沒有任何政治審議性的行政權獨大和封建式的地方割據(jù)。

　　3、以省為地方的代表的問題

　　建國以來，在歷次中央與地方關系的調(diào)整中，都是將�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為地方的代表，中央與地方的關系主要就是中央與省的關系。1980年以后，我國在立法、干部管理、財政、經(jīng)濟管理等領域進行了廣泛的分權改革，主要使省級政府獲得了廣泛的自主權。除了由黨的領導體制發(fā)揮作用，中央決定省級干部人選外，不管名義上如何，事實上這些舉措在將省建設成地方政治實體，有些甚至不是聯(lián)邦性質(zhì)的，而是邦聯(lián)性質(zhì)的。

　　1982年《憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》、《立法法》，基本上形成了中央與地方"全國人大--國務院--省級人大和政府--省級政府所在地的市和國務院批準的較大的市人大和政府"的四級立法體制�！读⒎ǚā芬�(guī)定省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務委員會，可以制定地方性法規(guī)；
省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。

　　根據(jù)憲法和全國人大組織法和有關規(guī)定，全國人大由省、自治區(qū)、直轄市(含特別行政區(qū))等選舉單位選出的代表組成。全國人大代表按照選舉單位組成代表團。代表團作為一個整體提出議案、質(zhì)詢案、提名案、罷免案，很有按省投票的意味。各代表團成員依法采用投票表決、舉手表決或其他方式進行選舉和通過議案，從而影響全國人大的立法或?qū)θ珖�性重大事項的決定。上述規(guī)則，使省作為一個整體參與和決定中央的政策，這是邦聯(lián)制的特征，聯(lián)邦制的美國也不是這樣，1787年憲法之后，美國國會的成員按人投票。

　　分稅制改革在中央與省為代表的地方之間已經(jīng)建成分稅制框架，但接下來分稅制在省以下之幾無進展。

　　將省作為地方的代表有以下問題：

　　1）體制上的沖突。一方面，將省建設為最完整的地方政治實體和利益主體，另一方面，我國中央政府缺乏獨立強大的執(zhí)行機構，省是中央發(fā)號施令的首要和直接的對象，中央采用行政機構上級控制下級的人事手段管理省一級的領導干部。這兩個方面不能相容，是沖突的，結(jié)果，中央頻繁調(diào)動各省市負責人，卻不能避免新官到任后被地方利益俘虜，中央政令執(zhí)行仍然困難。從已經(jīng)披露的眾多事例來看，一些地方政府的軟頂硬扛，是宏觀調(diào)控最終落實的主要障礙。中央集權與地方自治各有利弊，運用不當則獲兩害。

　　不僅如此，省的領導人還直接構成中央的政治部門特別是黨的中央委員會和政治局，但其身份主要為地方的代表而不是中央決策機構的成員，說的是地方話而不是北京話，不是起到維護中央的作用而成為地方利益抵抗中央的資本，最高領導在各省失敗了一定意味著在中央的失敗。這種安排，進一步削弱中央決策的公共審議性，不僅為部門利益且可能為地方利益左右。中央代表的是全黨全民，不是若干地方的相加，局部相加不等于整體。

　　2）歷史的教訓。在我國歷史上，大致相當于現(xiàn)在省這么大的區(qū)域，是從中央行政區(qū)演變成最高級地方政治單位的，這樣的過程先后有三次，每一次最后都形成分裂割據(jù)的局面。東漢、唐、清末故事，可為殷鑒。

　　3）我國的省，在人口和疆域上可和歐洲強國相提并論，足以立國，但不是提供地方性公共品的合適規(guī)模單位。地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書館、警察、辦義務教育之類。我國的縣、市（只包括市區(qū)），基本上還是提供地方性公共品的合適單位，如不合適也可以根據(jù)實際情況新設、合并、撤消。(點擊此處閱讀下一頁)

　　我國2003年10月中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，區(qū)分了三個層次的事務：全國性和跨省事務、地方性事務以及共同管理的事務。這是中央與地方權限劃分的一個基礎。但是，以中央和省兩級為基礎，難以劃分中央事物與地方事物，如果以中央、省和縣、市為基礎，中央和地方事物的劃分就容易得多。

　　4）縣鄉(xiāng)財政困境。中央與以省為代表的地方分稅制改革以來,與之相伴隨的基層政權財政困難，縣鄉(xiāng)兩級因財政困難而導致的地方公共品供給不足以及基層政權運轉(zhuǎn)不暢的問題,是不爭的事實。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右。我國有眾多人口居住在農(nóng)村，縣鄉(xiāng)兩級政府向全國一半以上的人口提供司法、行政管理、教育和其他方面的公共服務。分稅制是市場經(jīng)濟國家處理中央與地方財政關系時較為普遍的制度安排，1994年的分稅制改革,在提高中央財政收入在財政總收入中的比重方面成效顯著，但也導致資源極度向少數(shù)大城市集聚�？h鄉(xiāng)之域，乃國家的根本，卻民窮財盡。如果換一下思路，為什么一定要中央和省分灶吃飯？為什么一定要搞五級財政？中央、省合灶吃飯，中央、省與縣、市為代表的地方之間建立分稅制，不可以嗎？如果這樣，我們現(xiàn)在面臨的中央政令不暢、基層財政困難問題是否能解決？

　　本文看來，考慮到我國的現(xiàn)實，省的性質(zhì)不是也不應該是純粹的地方，它的性質(zhì)是雙重的，既是中央的分支或塊塊，又是地理范圍最大的地方政區(qū)。但是，省主要是中央行政區(qū)，省不是地方的代表和重心，其地方政治實體的性質(zhì)是很弱的。中央與地方的關系，主要也不是中央與省的關系。

　　4、改革的設想

　　中央與地方政制結(jié)構的改革，必須依賴政治科學的原理，參考歷史與現(xiàn)實、本國與他國的經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實的具體情況，作出審慎決策。改革要實現(xiàn)中央政府與地方政府的雙強，樹立強大高效的中央政府和在一定范圍內(nèi)自主、靈活應對地方情況和服務地方人民需要的地方政府�？梢栽O想：

　　1）旗幟鮮明、審慎務實地堅持和改善黨的領導，形成全國性的堅強政治重心。

　　黨政分開不是黨同政治分開，而是黨的領導機構不能成為行政組織，黨的領導機構成為行政組織，實際上使行政吞沒了黨，行政吞沒了政治，造成黨委書記專權。黨的領導機構是政治部門的主要部分。在政治部門存在的情況下，行政首長不容易專斷。因為缺失有力的政治部門，黨委書記成為單純的行政首長，并假借黨的領導這個關于政治部門權威的正確原則專斷。黨委書記專權實際上是缺少政治部門情況下的行政一把手獨裁。

　　中央委員會的機構化、日�；�運轉(zhuǎn)，至少一些中央委員，是專職的，日常駐會的。中央委員會職權包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財政預算的審議。政治局和政治局常委會作為決策與行政的融合部門，既監(jiān)督政策的執(zhí)行，同時領導政策的制定，相對獨立于黨代會與中央委員會，但受到后者的約束。如果在歷史和現(xiàn)實中尋找一種體制，保證政治部門對行政部門的有力控制、決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)和決策的審議性，同時又對中國情況有可借鑒性，那么當為英國的議會內(nèi)閣體制。英國體制是議會中產(chǎn)生一個小規(guī)模的委員會--內(nèi)閣，相對獨立于議會，既領導議會立法，同時其成員作為關鍵行政部門的首長督促立法的執(zhí)行。英國內(nèi)閣說到底乃是中央政府的政治部門，不是行政部門，內(nèi)閣和議會之間，乃是政治部門內(nèi)部的分權，不是立法與行政的分權，美國總統(tǒng)與國會的關系也是同樣。內(nèi)閣的強大，乃是得到議會的支持或?qū)ψh會的有力控制，不是得到了部門或地方的支持。這種體制同民主集中制的原則并不沖突，在必要的時候可以高度集權而不發(fā)展為獨裁，在權力制衡條件下實現(xiàn)決策和執(zhí)行的協(xié)調(diào)。

　　2）建立中央與縣、市（不是中央和省）兩級重疊政體。

　　徹底的完善的中央集權辦法。中央政府進一步加強垂直管理，建立分布全國的執(zhí)行機構；
虛化省的實體地位，實現(xiàn)省級政府的中央化，省更象中央政府的派出機關。一個人，是因為成為中央委員，才擔任省委書記或省長，成為政治局委員，才擔任重要省份的省委書記，而不是相反。省級領導權力的基礎全在于中央政治機構中。省為中央的塊塊，部為中央的條條，條塊沖突可以依靠中央政治部門協(xié)調(diào)。在財稅體制方面，中央和省重新合灶吃飯，建立中央、省與縣、市為代表的地方之間的分稅制。立法體制方面，省的立法權也應該下放到縣、市。

　　確獲保障的地方自治體制。縣和市（只包括市區(qū)）作為地方的重心，地位同等，為地方自治法人。在縣、市及以下，逐步發(fā)展地方民主政治。中央高級政治和地方低級政治將分開。中央不采用人事行政、財政上的控制手段來控制地方。因為依靠立法和司法手段來調(diào)整中央與地方關系，來控制地方政府，所以盡管地方政府數(shù)量眾多，卻不存在行政系統(tǒng)中的控制幅度不能太大（因此增加中間層次）問題。

　　中央政府與地方政府都是直接臨民的，治理的地域和人口重合，所以稱重疊政體。

　　3）司法調(diào)整中央與地方政府間關系。

　　這個問題很復雜，在此簡要說明只為保持整體框架的完整，可參考本人的相關論述，特別是《中央與地方政府間關系的司法調(diào)節(jié)》。中國司法制度發(fā)展的方向在于形成一個有限的、獨立于政治統(tǒng)治權、具有內(nèi)生機制的法律領域。司法改革的具體途徑是判例制度的建立、司法專業(yè)化與司法的中央化，這三個方面是緊密聯(lián)系在一起的。法院能夠在一個有限但很確實的領域協(xié)調(diào)各方的利益關系，并能夠為地方政府和基層行政部門對普通人民的侵害提供救濟。政府間關系的調(diào)整，即使開始主要不出自司法，而出自中央立法，也要以判例法的精神立法，逐案處理，運用區(qū)別和分類的技術。

　　 [本文發(fā)表于《改革內(nèi)參》2006年6期，發(fā)表時略有刪改]

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