肖雪慧：不管束住官員，談什么“節(jié)約型社會(huì)”？

　　驚人的浪費(fèi)和奢侈之風(fēng)，早已使我國(guó)本來就不甚豐富的資源對(duì)未來發(fā)展顯露難以為繼之勢(shì)。針對(duì)嚴(yán)峻的資源形勢(shì)提出建節(jié)約型社會(huì)，其實(shí)是亡羊補(bǔ)牢。但真想要亡羊補(bǔ)牢，在民眾中倡節(jié)約之風(fēng)固然必要，可如果不從最大浪費(fèi)源著手，民眾再怎么節(jié)約，也于事無補(bǔ)。

　　在中國(guó)，是人就知道，黨政部門和官員是最大浪費(fèi)源。僅公車一項(xiàng)，不論單車耗油量還是總耗油量，都高得離譜。單車耗油量高在車的豪華、排場(chǎng)上，更高在車的使用公私不分上；
總耗油量高，是因?yàn)楣�車太多，像不久前披露的某市政府總�?77人竟然作出172輛車的預(yù)算，聽起來荒唐，卻很普遍。而水電耗費(fèi)，只要瞧瞧遍布全國(guó)、大白天也燈火輝煌的奢華官邸就知道，肯定不會(huì)遜于油耗。相對(duì)于如此浪費(fèi)大戶，百姓的節(jié)約對(duì)于改善我國(guó)資源形勢(shì)來說，不過杯水車薪；
如果不管住浪費(fèi)大戶，就算人們盡可能騎自行車乘公交車，就算所有家庭都把空調(diào)夏天盡可能調(diào)高冬天盡可能調(diào)低，也堵不住政府和官員浪費(fèi)這個(gè)大窟窿。民眾這頭減少了油耗、電耗和氟利昂排放量，官員那頭超豪華轎車滿大街滿公路撒歡，百姓的節(jié)約努力便付之東流。而公車出行，怕只是小部分用于公務(wù)，更多是接送家人、供全家老小兒孫子媳娛樂、出游之類用場(chǎng)，筆者在一公共游泳池就發(fā)現(xiàn)，停在那里的絕大多數(shù)是公車，它們來源豐富：政府機(jī)構(gòu)的、公檢法的、部隊(duì)的、事業(yè)單位的，應(yīng)有盡有。這可不光是一個(gè)資源問題。即使單從資源角度，黨政部門和官員也不止是一個(gè)自己浪費(fèi)的問題和對(duì)全社會(huì)的惡劣示范問題，而且還以所謂地方形象之類理由強(qiáng)迫人們浪費(fèi)，前一陣馬斌讀報(bào)提到的一紙限小排放汽車的政令就屬這種性質(zhì)，一些地方正蠢蠢欲動(dòng)對(duì)自行車施禁，也屬這種性質(zhì)。

　　然而，資源浪費(fèi)之外，更嚴(yán)重的浪費(fèi)發(fā)生在稅金使用上。據(jù)《福布斯》雜志2005年發(fā)布的報(bào)告，中國(guó)人稅負(fù)全球第二高。而社會(huì)福利排全球后位，這一點(diǎn)，官體系之外的人是不缺體驗(yàn)的。高稅收沒能提供應(yīng)有的福利，錢哪里去了呢？是駭人聽聞的浪費(fèi)、揮霍讓納稅人當(dāng)了冤大頭。1999年，350萬輛公車花掉3000億元。這幾年，公車越來越多越來越高檔，每年花銷鐵定有增無減；
公費(fèi)吃喝風(fēng)是越煞越猛，幾年前就飆出2000億了；
假“考察”之名公費(fèi)出國(guó)旅游，又是個(gè)花錢無底洞。有人估算，2004年這三項(xiàng)就吞掉全年財(cái)政收入三分之一。再加上政績(jī)工程、面子工程、享樂工程、拍腦門工程、供領(lǐng)導(dǎo)觀瞻工程遍地開花——關(guān)于這些工程，隨后道來——，還有多少余錢干正經(jīng)事？

　　剛列舉的工程種類，政績(jī)工程、面子工程為何物，大家心知肚明；
長(zhǎng)官一靈光乍現(xiàn)，不經(jīng)論證就上馬的拍腦門工程，人們也見識(shí)多了。享樂工程呢？到處聳立的超豪華官邸不就是標(biāo)本！有些窮地方這種追求之強(qiáng)烈，欠著債，政府大樓也要超豪華，真可謂，再窮也不能窮官邸——順便說說，去年趙燕案在美國(guó)開庭，電視里露面的紐約西區(qū)法院樸實(shí)、古舊得掉渣。這不知經(jīng)歷了多少歲月滄桑的建筑，從門楣上的斑駁痕跡一看便知，修建以后多半從未搞過裝修。

　　得特別說一下的是最具中國(guó)特色的供領(lǐng)導(dǎo)觀瞻工程。其實(shí)也無須解釋，舉個(gè)實(shí)例就知道是怎么回事了。去年春天，成都所轄龍泉山，為迎接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察，凡領(lǐng)導(dǎo)們要途經(jīng)的道路都被封閉起來重修；
為了不礙領(lǐng)導(dǎo)們觀瞻，道路兩旁凡視線內(nèi)的農(nóng)舍統(tǒng)統(tǒng)推倒。這等事，過去聽人說得不少，但若非一個(gè)偶然機(jī)會(huì)親眼看見正在敲掉上好的路面和搗毀周邊農(nóng)舍，實(shí)難相信。這場(chǎng)景讓人心生感嘆：官場(chǎng)中為取悅上級(jí)而勃發(fā)的創(chuàng)造力，真叫人永遠(yuǎn)估計(jì)不足。

　　浪費(fèi)性工程花樣不斷翻新，則常常令人感到現(xiàn)有詞匯不夠用。去年9月22日正式開工、造價(jià)達(dá)百萬億的央視新樓，就不大好歸入上面任何一類。但天文數(shù)字般的造價(jià)與央視節(jié)目質(zhì)量反差太過強(qiáng)烈，人們指責(zé)這是“燒錢”——權(quán)且叫它“燒錢工程”吧。

　　納稅人的錢被如此恣意揮霍、浪費(fèi)，提醒人們：“節(jié)約型社會(huì)”不能限于資源的節(jié)約，最重要的和首要的，是實(shí)現(xiàn)一個(gè)節(jié)約型政府。資源節(jié)約只是節(jié)約型政府的一個(gè)方面，用好納稅人的錢，使之取之于民用之于民才是根本要義。因?yàn)�，資源浪費(fèi)威脅未來的發(fā)展；
而揮霍、浪費(fèi)納稅人的錢意味著即使經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，民眾也不能真正從發(fā)展中受益，這個(gè)問題不解決，危害的是民眾當(dāng)下和未來的生存與發(fā)展，動(dòng)搖的是整個(gè)社會(huì)的根基。

　　怎樣才能實(shí)現(xiàn)“節(jié)約型政府”？人們出了不少主意。譬如，“節(jié)官”、給權(quán)力定性定量、規(guī)范預(yù)算管理制度、人大履行監(jiān)督權(quán)、審查權(quán)……等等�？梢哉f，這些辦法都觸及到要害，只是，這任何一招都得有相應(yīng)的制度變革為前提，否則難以奏效。

　　80年代后期便已經(jīng)提出的“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”就是沖著冗員過多，官民比例過于畸形，到如今十多年間時(shí)斷時(shí)續(xù)幾次“節(jié)官”�？山Y(jié)果呢？每精簡(jiǎn)一次，機(jī)構(gòu)和官員數(shù)量就大大膨脹一番。

　　我國(guó)公權(quán)力性質(zhì)、邊界雙模糊，職責(zé)不明晰。職責(zé)不明晰方便了官員最大限度收縮和逃避責(zé)任；
權(quán)力的性質(zhì)和邊界模糊又使之可以方便地公權(quán)私用、擴(kuò)張權(quán)力，最典型做法是自我授權(quán)，合法腐敗、合法侵害公眾利益。驚人的揮霍、浪費(fèi)只是其表現(xiàn)之一。人們深受權(quán)力擴(kuò)張和濫用之困，自然要想到給權(quán)力定性定量。然而，如果缺少有效的制約機(jī)制，缺少合理的權(quán)力授予制度，任隨定性多么準(zhǔn)確、權(quán)力清單開列得多么明確，都無濟(jì)于事。權(quán)力的腐蝕性使得公權(quán)力蛻變?yōu)槔�益集團(tuán)自家工具，再容易不過；
本質(zhì)上具擴(kuò)張性的權(quán)力要突破限定范圍，也是輕車熟路；
而在上級(jí)任命、幾年任期、上級(jí)考核這樣一種民眾對(duì)官員的產(chǎn)生及其升降沉浮無法問津的人事制度下，任隨對(duì)權(quán)力規(guī)范得再怎么嚴(yán)格，也不過一紙空文。把升遷看得無比重要的人，有的是取悅上級(jí)和蒙上級(jí)的辦法，民眾再多怨言，也擋不住他們繼續(xù)升遷。

　　至于規(guī)范預(yù)算管理制度，對(duì)于防止亂花錢，的確是卡源頭的好法子，但它難以孤立發(fā)生作用。為此，許多人寄望于人大的監(jiān)督、審查。從理論上講，各級(jí)人大代表受人民之托行使國(guó)家權(quán)力，人大監(jiān)督預(yù)算，算得上把政府花錢置于人民監(jiān)督之下。但理論上成立的事要在現(xiàn)實(shí)中兌現(xiàn)，至少得具備兩大前提。一是人民與人大代表之間存在真實(shí)的委托與受托關(guān)系，二是人大在國(guó)家權(quán)力格局中擁有足以對(duì)其他公權(quán)力形成制約的力量。真實(shí)的委托與受托關(guān)系是經(jīng)由自由、公正、透明的選舉過程，由選民的選票來確認(rèn)的�？梢�說選舉的自由、公正、透明，我國(guó)還相距甚遠(yuǎn)，不僅“選民”弄不清代表是怎樣產(chǎn)生的，就是代表——除了官員中那些退居二線來人大坐鎮(zhèn)的之外——對(duì)自己怎么到了這個(gè)位置也多半稀里糊涂，但有一點(diǎn)決不糊涂：不是選民選出的而是上級(jí)相中的，跟民眾之間不存在真實(shí)的授權(quán)關(guān)系。而黨政部門長(zhǎng)期通行的向上負(fù)責(zé)早就成了基本行為取向，它支配著遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出黨政上下級(jí)關(guān)系的其他眾多社會(huì)關(guān)系，同樣也支配著許多人大代表。這種情況下，人大監(jiān)督經(jīng)常缺位、尤其在預(yù)算、在政府用權(quán)等關(guān)鍵問題上缺位，就在所難免。即使部分人大代表突破向上負(fù)責(zé)的思維習(xí)慣而認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，但是國(guó)家權(quán)力事實(shí)上一體化的格局下，人大并不具有可以對(duì)政府權(quán)力構(gòu)成實(shí)質(zhì)性制約的力量，它在國(guó)家權(quán)力格局中眾所周知的弱勢(shì)地位和狀態(tài)，決定了監(jiān)督作用極其有限。就拿某市人大代表尖銳質(zhì)詢市政府作出172輛公車的預(yù)算來說，如果政府部門敷衍搪塞或者這只耳朵進(jìn)那只耳朵出，錢照樣大把地花，人大是奈何不了的。

　　說到底，不管“節(jié)官”、給權(quán)力劃界，還是似乎很技術(shù)性的規(guī)范預(yù)算管理，都邁不過制度變革關(guān)。只有一方面在國(guó)家?guī)状蠊珯?quán)之間確立起足以相互制約的關(guān)系格局，另一方面通過改革選舉制和官員任免制，使選民能夠真實(shí)地推舉和選擇由誰來代表自己并能最終決定官員去留，使任何一種公權(quán)力在有效的權(quán)力制衡關(guān)系之外還受到來自人民的根本性制約，這個(gè)時(shí)候，不僅節(jié)約型社會(huì)有望實(shí)現(xiàn)，困擾人們的其他社會(huì)頑疾的解決也有了希望。

　　但來自人民的約束要真實(shí)有力，還有賴于人們對(duì)自己公民身份的體認(rèn)和相應(yīng)意識(shí)的覺醒。其中，長(zhǎng)期被遮蔽的納稅人身份和納稅人意識(shí)至關(guān)重要。在國(guó)家對(duì)公民的征稅主要以隱性稅的不透明方式進(jìn)行的情況下，納稅人身份和納稅人意識(shí)都處于遮蔽狀態(tài)，每個(gè)公民相當(dāng)部分可支配收入以多種方式讓度給了政府卻缺乏高稅收應(yīng)有的“稅痛”。一旦遮蔽解除，人們明了自己的納稅人身份，有了相應(yīng)的納稅人意識(shí)，自然會(huì)在乎稅金是怎么用的，在乎稅繳得值不值，在乎政府是否低耗高效，監(jiān)督、約束政府和官員的底氣和動(dòng)力也會(huì)自然由此產(chǎn)生。在選舉是自由公正的前提下，民眾手中的選票成了約束公權(quán)力的利器；
新聞媒體則可以使來自民眾的監(jiān)督無時(shí)不在、無處沒有——話說回來，假如效法某市新發(fā)明，媒體發(fā)表批評(píng)、曝光稿得先經(jīng)被批評(píng)、曝光的官員圈閱、簽字同意，媒體多半就只有供官員們表揚(yáng)與自我表揚(yáng)的份了。所以，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，新聞自由是少不了的。當(dāng)然，問題曝光之后，還得有讓越軌者付出代價(jià)的責(zé)任追究緊隨其后。

　　約束權(quán)力，需要下大決心從制度上進(jìn)行一系列配套改革。這不是一件容易的事。容易的法子也有，只要一布置就可以開干，但就是沒用。比方說“思想改造”。這法子經(jīng)常用來對(duì)付社會(huì)中出現(xiàn)的種種麻煩，也用來對(duì)付官員群體中發(fā)生的諸如腐敗之類問題。雖然人的觀念看不見摸不著，可以心口不一，口頭說改，行動(dòng)照舊，奈何不了！怪就怪在，這分明最沒用的方法長(zhǎng)盛不衰。好像樂此不疲似的，要不多久就來一次規(guī)模不小的“觀念改造”，每次“改造”，消費(fèi)掉許多筆墨紙張和時(shí)間，除了收獲一大筐套話、謊話，外加大大干擾正常工作和學(xué)習(xí)，別無所獲。其實(shí)，如果不對(duì)權(quán)力的本性裝糊涂，肯在制度上著力，使政府及官員的權(quán)力處于多重制約之下，特別置于民眾的監(jiān)督約束之下，任隨多么想越權(quán)、胡鬧、奢侈，都得自行收斂。如此，何苦還須年復(fù)一年，去做“改觀念”的無用功？

　　2006年1月

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