肖雪慧：面對(duì)公權(quán)失范，公民自我保護(hù)手段何在？

　　一

　　這份題目為《關(guān)于江蘇省吳中區(qū)新世紀(jì)加油站停業(yè)整頓的調(diào)查報(bào)告》，我是一月前看到的。報(bào)告披露的由閩來蘇投資興建加油站的農(nóng)民的遭遇令人難以釋懷。這十幾個(gè)在改革開放中致富的農(nóng)民看好蘇州吳中區(qū)這一蘇州市府所在地作為江、浙、滬三省市交通主干線的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)和投資環(huán)境，懷揣血汗錢來到這里意欲投資加油站。在吳中區(qū)區(qū)政府支持下，以“新世紀(jì)”命名的加油站于2000年3月報(bào)批立項(xiàng)，動(dòng)工開建。但5月份就有蘇州市計(jì)委某主管石油市場(chǎng)官員來此“借錢”，開口便是五萬，被拒絕后憤然離去，埋下了該加油站日后變成十幾位農(nóng)民股東的噩夢(mèng)的種子。

　　2001年3月20日，總投入800萬元的新世紀(jì)加油站在取得《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《化學(xué)危險(xiǎn)物品經(jīng)營(yíng)許可證》等多種批文和證件后正式開業(yè)。然而不到一個(gè)月，省市石油市場(chǎng)清理整頓辦公室來該站檢查，檢查組成員有先前“借錢”遭拒者。檢查發(fā)現(xiàn)缺〈成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書〉，盡管其他一應(yīng)手續(xù)、證件合法完備，還是責(zé)令吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這對(duì)法人代表陸明良和其他股東不啻晴天霹靂。但根據(jù)有關(guān)文件，2000年8月以前批準(zhǔn)立項(xiàng)的加油站未領(lǐng)取省經(jīng)貿(mào)委頒發(fā)的〈成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書〉，可重新辦理。新世紀(jì)加油站符合條件，具有申領(lǐng)補(bǔ)辦資格。為減少投資者損失、維護(hù)吳中區(qū)的投資形象，區(qū)長(zhǎng)據(jù)理力爭(zhēng)，提出邊整改邊申領(lǐng)補(bǔ)辦。整頓辦主要成員之一、負(fù)責(zé)全省〈成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書〉發(fā)證工作的江蘇省經(jīng)貿(mào)委市場(chǎng)貿(mào)易處副處長(zhǎng)徐輝也表示同意。可此后不論吳中區(qū)政府怎么努力，一再申請(qǐng)、反映，這個(gè)具補(bǔ)辦資格的加油站的〈成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書〉在省經(jīng)貿(mào)委市場(chǎng)貿(mào)易處就是辦不下來；
而這期間證書卻源源不斷地由該處發(fā)放給了許多不具補(bǔ)辦資格的加油站，發(fā)給了無任何批文的加油站甚至發(fā)給了并不存在的“加油站”。

　　新世紀(jì)加油站遭遇的百般刁難和遙遙無期的停業(yè)造成巨額虧損，股東們血本無歸、債臺(tái)高筑，2001年7月5日，股東許金和之妻因加油站停業(yè)還不上貸款而服毒自殺，丟下三個(gè)年幼兒女無人照管；
法人代表陸明良則因還不起貸款，福建老家的房屋被查封，老母無家可歸，自己東躲西藏以避其他股東追討……然而，無論十幾位農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失、身家性命還是吳中區(qū)招商引資的形象，都改變不了負(fù)責(zé)主辦證件的人“拖死”這個(gè)加油站的方略。如今，加油站已停業(yè)一年，承受著多方巨大壓力和沉重心理負(fù)擔(dān)的陸明良走投無路，萌生了以死向其他股東謝罪的念頭，甚至萌生了一把火燒掉加油站，與這個(gè)本該代表著他們對(duì)新世紀(jì)的美好憧憬卻成為他們噩夢(mèng)的加油站同歸于盡的念頭。矛盾激化至此，新世紀(jì)加油站已是一個(gè)隨時(shí)可能引爆的炸彈。

　　二

　　十幾位農(nóng)民遠(yuǎn)道而來投資蘇州，本是于國(guó)于民于蘇州當(dāng)?shù)囟即鬄橛欣�的好事，卻被握有實(shí)權(quán)的官員惡意拖延，弄到人死站亡的地步。整個(gè)事件暴露的問題很多，但給人印象最深的是失范的公共權(quán)力為禍之甚，是作為微觀經(jīng)濟(jì)主體的民營(yíng)企業(yè)主甚至下級(jí)政府在這失范的權(quán)力面前的無奈。

　　政府機(jī)構(gòu)掌握著公共權(quán)力，如不加約束任其妄用，對(duì)公民對(duì)社會(huì)禍害極大。這一事件中，首先是政策易變，政府單方面修改游戲規(guī)則。2000年，只需持有省經(jīng)貿(mào)委《化學(xué)危險(xiǎn)物品經(jīng)營(yíng)許可證》就可辦加油站。但不久省經(jīng)貿(mào)委又設(shè)一關(guān)，要求辦《成品油零售經(jīng)營(yíng)批準(zhǔn)證書》，新世紀(jì)加油站就被卡在后來增設(shè)的這一關(guān)上。就如吳中區(qū)區(qū)長(zhǎng)抱怨的：“變得太快了！”政策的易變?cè)斐缮舷录?jí)、官與民之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，不僅置后者于動(dòng)輒得咎的不利處境，還使投資者對(duì)未來缺乏合理預(yù)期。再者，通過發(fā)放《化學(xué)危險(xiǎn)物品經(jīng)營(yíng)許可證》省經(jīng)貿(mào)委完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)這類物品的把關(guān)，加設(shè)的對(duì)零售經(jīng)營(yíng)的批準(zhǔn)權(quán)在把關(guān)內(nèi)容上與之重疊，但卻以此掌控了對(duì)全省每個(gè)相關(guān)的微觀經(jīng)濟(jì)主體的核準(zhǔn)權(quán)，實(shí)際上以自我授權(quán)方式擴(kuò)大了審批權(quán)，制造了新的尋租機(jī)會(huì)。而政府職能部門的自我授權(quán)正如有的學(xué)者指出的，是應(yīng)該從憲法層次上加以禁止的。所以，這個(gè)新增的辦證名目本身的合法性就大成問題。即使不考量它是否合法，掌握著這一證件發(fā)放權(quán)的省經(jīng)貿(mào)委市場(chǎng)貿(mào)易處不理會(huì)相關(guān)的時(shí)間界限，該發(fā)的不發(fā)，不該發(fā)的源源不斷地發(fā)，這不是什么搞雙重標(biāo)準(zhǔn)的問題，而是根本無標(biāo)準(zhǔn)可言的濫用權(quán)力；
也不是不作為，而是應(yīng)受法律追究的亂作為。雖說前臺(tái)弄權(quán)的是該處的徐副處長(zhǎng)，但鑒于新世紀(jì)加油站得罪市計(jì)委“借錢”官員在先，被停業(yè)、被卡證不發(fā)在后，而且卡證一方使出的是哪怕已經(jīng)釀出人命也不罷休的狠勁，所以有理由認(rèn)為，在這個(gè)事件上，權(quán)力的濫用還具有更惡劣的性質(zhì)：權(quán)力成了某些人挾私報(bào)復(fù)的工具。對(duì)此，不光陸明良等十幾位農(nóng)民無可奈何，就連作為一級(jí)政府的吳中區(qū)區(qū)政府也無可奈何。區(qū)長(zhǎng)薛峰對(duì)記者談及徐副處長(zhǎng)的做法對(duì)吳中區(qū)、蘇州市招商引資帶來的破壞時(shí)就說，“我們沒有辦法，因?yàn)樗�是我們的領(lǐng)導(dǎo)，我們得求著他！”這番話無意間道破的是現(xiàn)今我國(guó)官場(chǎng)潛規(guī)則以及上下級(jí)之間、民與官之間求與被求的關(guān)系格局。那位蘇州市計(jì)委官員也正是利用手中掌握的那種企業(yè)“求得著”的權(quán)，敢于公然找來此投資的陸明良名曰“借錢”實(shí)則索賄。

　　然而，無論市計(jì)委“借錢”這位或是省經(jīng)貿(mào)委“卡”證那位，都是人民奉養(yǎng)的國(guó)家公務(wù)員，其職責(zé)是誠(chéng)實(shí)、公正、高效地處理公務(wù)，其權(quán)力應(yīng)該用于為業(yè)務(wù)對(duì)象提供良好的服務(wù)。但新世紀(jì)加油站事件中，既沒有誠(chéng)實(shí)、公正也沒有高效，服務(wù)對(duì)象成了被拿捏對(duì)象，公共權(quán)力被當(dāng)成尋租、索貢、敲竹杠的私有資源。他們事實(shí)上充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)秩序的破壞者和公民的壓迫者。尤需一提的是這些為官者極其低劣的精神素質(zhì)。他們不知自重、毫無職業(yè)榮譽(yù)感，可以向素昧平生的服務(wù)對(duì)象開口“借錢”、可以傷天害理拖死一個(gè)民營(yíng)企業(yè)，而且為此不惜說謊、推委，表演“死豬不怕開水燙”的無賴作風(fēng)。如此素質(zhì)的人能坐在實(shí)權(quán)位置上，本身就很不正常。更不正常的是，十幾個(gè)農(nóng)民股東命運(yùn)能否起承轉(zhuǎn)合取決于這樣的官員及其隱在后面的那股力量肯不肯“開恩”，與法律法規(guī)無關(guān)。當(dāng)這股力量胡作非為，威脅到公民的身家性命、財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，作為個(gè)體的公民完全沒有可以憑借的有效手段來保護(hù)自己。

　　三

　　“權(quán)力自由了，人民就有禍了！”——這是一條鐵律。加油站事件以十幾個(gè)農(nóng)民的遭遇給這被反復(fù)證明了的鐵律又添一個(gè)不幸例證。政府及其工作人員可以做什么，不可以做什么，必須做什么，這個(gè)問題事關(guān)一國(guó)公民的安全，但我國(guó)至今沒有明確的法律界定和程序約束，無論理論上或?qū)嶋H上都模糊曖昧。這一要害問題上的模糊曖昧既給了權(quán)力機(jī)構(gòu)擴(kuò)張權(quán)力、任意妄為的巨大空間，也使其在為禍社會(huì)、釀出事端后可以輕易推卸責(zé)任、規(guī)避懲罰。至于政府之于人民，根據(jù)憲法倒是可以作出讓后者大長(zhǎng)志氣的理解：政府乃是為全民提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來自人民的授予。然而由于公民權(quán)利被虛置、尤其因結(jié)社權(quán)的虛置而缺乏有規(guī)模的政治參與，就既使得公民不得不只身面對(duì)高度組織化的權(quán)力，又極大收縮了公民社會(huì)的發(fā)育空間。強(qiáng)政府弱社會(huì)的結(jié)果是政府與作為整體的人民或作為個(gè)體的公民之間的現(xiàn)實(shí)關(guān)系曖昧不明。雙重的曖昧加之長(zhǎng)期施行的官員任命制事實(shí)上排斥和取消了人民的授予權(quán)，官員們的升遷沉浮取決于上，造成公仆與人民的關(guān)系倒置，并形成前面所說的求與被求的不正常的關(guān)系格局。被置于“有求于官”這一方的民因官員不端行為遭受無妄之災(zāi)時(shí)，訴求渠道的不暢、責(zé)任追究制度的缺位、法律在權(quán)力面前的癱瘓使其根本沒有制度性的保障可以憑借。我國(guó)社會(huì)中處于最弱勢(shì)地位的農(nóng)民尤其如此。對(duì)他們來說，一旦遭遇妄用權(quán)力的官員，在無助的迷惘中除了求告和“逼上梁山”，幾乎沒有別的路可選擇。陸明良一封泣血懇請(qǐng)政府“體恤民情，解民于水火” 的申領(lǐng)補(bǔ)辦證件的請(qǐng)示信和他在走投無路之下產(chǎn)生的把加油站一燒了之的念頭就是對(duì)其真實(shí)處境的詮釋。為陸明良等人的新世紀(jì)加油站生存權(quán)努力的還有擔(dān)心本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和招商引資受損的吳中區(qū)區(qū)政府，情況尚且如此，如果由陸明良等十幾個(gè)農(nóng)民股東直接面對(duì)那個(gè)發(fā)證的權(quán)力機(jī)構(gòu)，究竟會(huì)逼出什么事來，實(shí)在不敢想。

　　新世紀(jì)加油站事件以極其慘重的代價(jià)和一旦爆發(fā)后果將不堪設(shè)想的巨大隱患在向全社會(huì)發(fā)出警示：必須正視和解決“管束權(quán)力”這一在我國(guó)早已異常迫切的問題。在這個(gè)問題上，我國(guó)需要做的事很多。我以為，首要的是以下方面：對(duì)政府權(quán)力劃界，作出明確的法律界定和程序約束；
以具法律效力的程序安排保障公民真實(shí)地行使選舉權(quán)和結(jié)社言論自由，保障公民進(jìn)行真實(shí)有效的政治參與，這既可對(duì)政府及其官員的權(quán)力構(gòu)成根本性制約，使政府與人民的關(guān)系回歸到憲法所宣示的關(guān)系上，從而根本上扭轉(zhuǎn)求與被求的關(guān)系格局，同時(shí)也使公民擁有自我保護(hù)的有效手段；
逐步以各級(jí)主要官員的選舉制取代任命制，制定公務(wù)員行為準(zhǔn)則，建立對(duì)官員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估制度和責(zé)任追究制度，還人民對(duì)公共權(quán)力的授予權(quán)和追訴權(quán)；
實(shí)行司法改革，建立獨(dú)立而強(qiáng)有力的司法制度，改變法律在權(quán)力面前軟弱無力的狀態(tài)，為公民提供保護(hù)其免于權(quán)力為禍的最后屏障。

　　無論何種社會(huì)，最大的人禍總是來自用權(quán)者。對(duì)此，中國(guó)人應(yīng)有切膚之痛。過往的事就不提了。就當(dāng)下看，公民的人身、財(cái)產(chǎn)安全受困于某些機(jī)構(gòu)和官員濫用權(quán)力的情況早已超出了社會(huì)的容忍度。就算不以保護(hù)公民為旨?xì)w，為“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”計(jì)，也不能再回避以上述措施遏制權(quán)力的問題，因?yàn)�，就這一見報(bào)率和出鏡率最高的目標(biāo)而論，沒有比妄用權(quán)力的掌權(quán)者危害更大的了。新世紀(jì)加油站事件便是證明，而且決非唯一的證明。

　　不論從哪方面考慮，“管束權(quán)力”的問題都不容延宕，否則，權(quán)力的妄用必釀成更多更嚴(yán)重的人禍。

　　2002年6月20日

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