信力建：合理界定公共利益實現(xiàn)拆遷公平補償

　　重慶釘子戶事件雖然鬧的動靜很大，但最終的調(diào)解方式結(jié)案使該案未能成為一個具有指導(dǎo)性的范例，案件最為關(guān)鍵的“公共利益”問題與公平補償問題均繼續(xù)作為困擾其他個案的攔路虎。最近廣州市荔灣區(qū)的釘子戶問題又屢屢見諸報端，法院的強制執(zhí)行有如重慶地方法院當(dāng)時那樣，一再推遲行動以待和解的出現(xiàn)，標(biāo)志著上述兩大問題似乎還是一個懸疑，未能形成共識。

　　是否屬于“公共利益”和實現(xiàn)“公平補償”實際上是順序推進的兩個問題。對于前一個問題，關(guān)鍵在于如果不屬于公共利益，則不動產(chǎn)所有人在行使自身物權(quán)的時候沒有限制，占有、使用、收益、處分，有完全的自主權(quán)，可以答應(yīng)拆，也完全可以堅持不拆，因為這是他個人的不動產(chǎn)，拆與不拆是他個人選擇的自由；
如果屬于公共利益，不動產(chǎn)所有人在行使個人物權(quán)的時候，就受到“公共利益”的限制，不得因為行使個人物權(quán)權(quán)利而對公共利益形成阻礙，在此種情況下，如果公共利益確有需要該不動產(chǎn)拆除，不動產(chǎn)所有人不能以個人物權(quán)相對抗，拆與不拆的選擇自由讓位于公共利益的需要。《憲法》第十條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償�！钡谑�三條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償�！钡谖迨�一條規(guī)定，“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利�！贝_認這一原則，不但有法律的規(guī)定，而且符合社會公序良俗，對此不應(yīng)因物權(quán)法的出臺而有任何動搖。但是，服從社會公共利益的需要而拆除的不動產(chǎn)，并非是一種無條件的行為，不但要補償，而且一定要體現(xiàn)補償?shù)墓�平性，現(xiàn)在各地經(jīng)常出現(xiàn)的拆遷問題更主要地體現(xiàn)在“公平補償”問題上。

　　迄今為止，我國在社會生活中對于公共利益一詞雖然多方使用，但一直未能給予其確切的概念和明確的范圍，導(dǎo)致這個詞匯往往被濫用。屬于“公共利益”的情形顯然是無法列舉的，但是可以用剔除的辦法，例如，凡是屬于純粹商業(yè)開發(fā)性質(zhì)的，不應(yīng)屬于社會公共利益。因為商業(yè)開發(fā)是以營利為目的，所以完全可以把公共利益和商業(yè)利益區(qū)分開來。搞商業(yè)開發(fā)要拆遷房屋，這就成了平等主體之間的事情，個人不動產(chǎn)的拆或不拆，應(yīng)當(dāng)屬于該不動產(chǎn)主人的權(quán)利，無論是政府或者開發(fā)商都不得強制。這是排除法。下面闡述可以這樣來表述：公共利益就是涉及到確定的以及不確定的多數(shù)人民大眾的利益，其特點表現(xiàn)為目的的正當(dāng)性，一方主體的特殊性，（堅持和保障該利益的主體通常是國家，實踐中為各級地方政府），以及運作過程的程序性。三個特點之中，以目的的正當(dāng)性最為重要，所稱的“公共利益”一定是為了公共的目的，不是為了“經(jīng)營城市”，也不是為了“土地收益”或者官員政績。這種目的的正當(dāng)性一般均有其應(yīng)有的外在表現(xiàn)，例如，拆遷改造是為了城市建設(shè)的公共性目的，符合城市建設(shè)規(guī)劃要求，通過適當(dāng)方式征求民意并符合大多數(shù)民眾的愿望，對特殊困難戶已有恰當(dāng)?shù)牟疬w安置解決方案等等。拆遷運作過程的程序性突出表現(xiàn)為公開性透明度，將有關(guān)法律規(guī)定、補償標(biāo)準(zhǔn)、方式方法等相關(guān)的一切完全公布于眾，杜絕暗箱操作。應(yīng)當(dāng)說，就目前普遍情況而言，相當(dāng)多的以“公共利益”名義進行的拆遷其具體實踐并不完全符合上述應(yīng)有的要件，但只要具備了其主要的方面，盡管其它方面有這樣那樣的瑕疵，我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)將其定為“為了公共利益的需要”。此外，還有一類需要說明的情況，即使當(dāng)初為了純粹商業(yè)開發(fā)的目的而進行的拆遷，如果大范圍的拆遷已成現(xiàn)實，而極個別戶主拒絕拆遷則勢必可能構(gòu)成對城市建設(shè)、城市交通、城市景觀改善或者其他拆遷戶的安置的阻礙，此種情況亦可構(gòu)成“公共利益”，即如重慶釘子事件，堅持孤島三年造成的結(jié)果，用釘子戶女主人的話來說是“損人不利已”，此時拆遷已成唯一可行的選擇，只不過純粹的商業(yè)開發(fā)中，被拆遷人在此情況下有更多的討價還價余地，拆遷主管部門和人民法院對此類民事爭議應(yīng)在補償中考慮商業(yè)開發(fā)利潤的因素。但中國的特殊性在于，由于城市土地屬于國家所有，所謂與公共目的無關(guān)的“純粹的商業(yè)開發(fā)”比較難以確認，撇開政府由開發(fā)商與拆遷戶在平等基礎(chǔ)上協(xié)商的民事行為，在實踐中極其罕見。

　　補償?shù)墓�平性實質(zhì)上是拆遷中更為要害的問題，是產(chǎn)生爭議的關(guān)鍵所在�，F(xiàn)在的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)是由城市房屋拆遷法規(guī)授權(quán)，當(dāng)?shù)胤课莶疬w行政主管部門起草，城市人民政府批準(zhǔn)頒布，專門用于房屋拆遷補償?shù)囊罁?jù)。正確地制定、理解、適用補償標(biāo)準(zhǔn)是解決和預(yù)防城市房屋拆遷補償糾紛的前提。確定補償標(biāo)準(zhǔn)的原則是應(yīng)當(dāng)是等價有償，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估的辦法確定。目前我國對房地產(chǎn)的評估方法較多，常用的有比較法、成本法、收益法、假設(shè)開發(fā)法、長期趨勢法等多種�，F(xiàn)實生活中拆遷補償價格和市場實際價格嚴重脫節(jié)，拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)沒有和市場接軌是房屋拆遷矛盾的核心問題。主要表現(xiàn)在：一是拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)過低。一些地方政府通過拆遷人申請，物價、國土、建設(shè)三部門聯(lián)合下文的方式，代替房屋拆遷市場主體的自由選擇，單方確定補償標(biāo)準(zhǔn)。從而導(dǎo)致補償價格與市場價格相差甚遠，被拆遷人獲得的補償價遠遠低于同地段商品房售價，甚至低于同地段的二手房價，嚴重侵害了被拆遷人的合法權(quán)益。二是房價漲了拆遷補償價格不變。特別是近幾年來，土地使用權(quán)出讓價、商品房價格和二手房價格在不斷攀升，而有些地方政府制定的補償標(biāo)準(zhǔn)卻多年停滯不動，給被拆遷人造成巨大的利益損失。拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)被拆遷房屋的土地區(qū)位、用途、建筑等因素，按照拆遷當(dāng)時的市場正常交易價格評估，由拆遷當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，切實保證拆遷補償價格同房地產(chǎn)市場接軌。真正做到按照市場規(guī)律確定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，及時調(diào)整、修正拆遷補償價格指數(shù)，確保不低于同期商品房價格上漲的指數(shù)。

對于補償標(biāo)準(zhǔn)中的土地區(qū)位所體現(xiàn)的價值，盡管我國現(xiàn)行法律規(guī)定城市土地所有權(quán)為國家所有，而個人只有土地使用權(quán)，在現(xiàn)有的情況下，應(yīng)當(dāng)承認個人土地使用權(quán)的現(xiàn)狀，并將這種土地使用權(quán)的區(qū)位價值納入補償數(shù)額之中，以保持社會穩(wěn)定并體現(xiàn)公平原則。

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