何永紅：中國選舉制度的現(xiàn)狀與趨向——法律實證分析的視角

　　中國選舉制度可以理解為狹義和廣義兩種。狹義僅指《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》(以下簡稱《選舉法》)中所規(guī)范的人民代表大會代表的選舉制度，廣義則包括由《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《選舉法》和各級各類《組織法》(包括《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》)等法律所規(guī)范的人大代表選舉、國家公職人員的選舉以及村民自治組織和居民自治組織選舉的一切制度的總稱。

　　一、現(xiàn)行制度概況

　　選舉是民主的基礎(chǔ)，選舉制度是民主制度的核心部分。我國在以人民代表大會為根本政治制度的社會主義民主政治體制下形成了以人大代表選舉和政權(quán)機關(guān)選舉的政治選舉為主體、居民選舉村委會和居委會的社會選舉為重要內(nèi)容的，宏觀民主與微觀民主齊頭并進、政治民主與社會民主協(xié)調(diào)融和的制度體系。透過我國現(xiàn)行《憲法》、《選舉法》和各級各類《組織法》等法律法規(guī)的實證分析，將以上各類選舉制度的現(xiàn)狀概括如下。

　　(一)人大代表選舉

　　《憲法》第九十七條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；
縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉�！钡谝话倭闼臈l規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表�！薄哆x舉法》第二條第一款規(guī)定：“全國人民代表大會的代表，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉�！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五條第一款也規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；
縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉�！笨梢�，我國目前人大代表的選舉實行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方法，即縣、鄉(xiāng)級實行直接選舉，而地、市級以上實行間接選舉。

　　《選舉法》確立了人大代表的差額選舉制，其第三十條規(guī)定：“全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。由選民直接選舉的代表候選人名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍；
由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一�！�

　　縣鄉(xiāng)級的直接選舉中，代表候選人實行“民主提名、集中確定”制。即代表候選人由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團體提名推薦；
選舉委員會匯總后，再交由各該選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，再根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單�？h級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時，代表候選人實行“集中提名、民主決定”制。即代表候選人由各該級人民代表大會主席團依法提出，再交由全體代表醞釀、討論。如果所提候選人的人數(shù)符合本法第三十條規(guī)定的差額比例，直接進行投票選舉。如果所提候選人的人數(shù)超過《選舉法》第三十條規(guī)定的最高差額比例，進行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時得票多少的順序，按照本級人民代表大會的選舉辦法根據(jù)本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進行投票選舉(《選舉法》第三十一條)。

　　(二)各級政權(quán)機關(guān)選舉

　　人民代表大會是我國的根本政治制度，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，人民代表大會選舉或決定各級政權(quán)機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人是國家權(quán)力來源于人民并最終受人民控制的根本保證�！稇椃ā返谌龡l第三款規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”。

　　地方人民代表大會選舉各級地方政權(quán)的正副職領(lǐng)導(dǎo)。不僅地方各級人民政府正副職領(lǐng)導(dǎo)都由各該級人民代表大會選舉，而且地方各級政權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人提名權(quán)也由各該級人民代表大會(通過主席團或者代表)行使。地方政權(quán)主要領(lǐng)導(dǎo)人員選舉實行以差額選舉為原則，等額選舉為例外�？梢�，除各正職領(lǐng)導(dǎo)候選人可例外實行等額選舉和補選各正負(fù)職領(lǐng)導(dǎo)時可選擇適用等額選舉的規(guī)定外，都遵循差額選舉原則。

　　(三)村民委員會和居民委員會選舉

　　《憲法》第一百一十一條第一款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定”。1982年憲法將全國農(nóng)村的基層組織定為群眾性自治性質(zhì)的村委會以后，直接選舉村委會領(lǐng)導(dǎo)班子的做法就在全國各地逐步展開。1987年村委會組織法(試行)頒布以后，村級民主選舉進入了一個新的發(fā)展階段。1998年11月對1987年村委會組織法(試行)進行了修訂，明確規(guī)定了村民委員會必須由村民直接選舉產(chǎn)生。村民直接提名候選人；
村民直接選舉產(chǎn)生村民委員會成員；
村民會議或者各村民小組推選產(chǎn)生村民選舉委員會成員等法律規(guī)定，明確了村民委員會實行海選和差額選舉以及村民選舉的自治性。

　　二、現(xiàn)行選舉制度的特點

　　(一)直接選舉與間接選舉給合

　　選舉作為民主的實現(xiàn)方式分直接選舉和間接選舉兩類。直接選舉是直接民主的形式，間接選舉是間接民主的形式，直接選舉是比間接選舉更高程度的民主。我國目前人大的選舉實行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方法，即縣、鄉(xiāng)級實行直接選舉，而地、市級以上實行間接選舉。政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人則是由同級人民代表大會間接選舉產(chǎn)生，也即我國的政治選舉以間接選舉為主。應(yīng)該說這種做法是由我國一定時期特定的政治、經(jīng)濟、文化等條件決定的，總體上是符合我國基本國情的①。但隨著改革開放，特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種選舉將越來越暴露出如學(xué)界所共識的三種弊端：一是層次過多的間接選舉不能全面確切地表達選民意愿；
二是靠少數(shù)人投票決定當(dāng)選人，對選舉權(quán)的普遍性和平等性造成損害；
三是過多層次的間接選舉必然模糊代表與選民之間的責(zé)任關(guān)系，削弱代表與選民的聯(lián)系，使選民難以對代表實行真正的直接監(jiān)督。

　　(二)等額與差額選舉并存

　　等額選舉與差額選舉兩種選舉方式同樣是民主不同程度的反映，和等額選舉相比，差額選舉更能保障選民的自由選擇和真實意愿的實現(xiàn)，同時也能體現(xiàn)選舉的競爭性。我國實行以差額選舉為主體、等額選舉為補充的制度形式�，F(xiàn)行法律對各類選舉有如下幾種不同規(guī)定：

　　第一種為確定差額選舉制，如《選舉法》第三十條明確人大代表實行差額選舉制，而且具體規(guī)定了差額范圍和操作規(guī)程；
《村民委員會組織法》第十四條也指明村民委員會候選人名額應(yīng)當(dāng)多于應(yīng)選人名額；
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對副職領(lǐng)導(dǎo)(含應(yīng)選名額不足時的另行選舉)規(guī)定應(yīng)當(dāng)差額選舉，對差額選舉的范圍和操作規(guī)程也規(guī)定了具體內(nèi)容。

　　第二種為原則上實行差額、例外實行等額選舉，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定政權(quán)機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)進行差額選舉，例外指出如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。但該規(guī)范的真實意圖在實踐中卻往往被扭曲，正職領(lǐng)導(dǎo)通常實行等額選舉。

　　第三種為選擇適用等額選舉或者差額選舉，如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對補選正副職領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定。

　　第四種為等額亦或差額不確定，如《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對居委會選舉，但目前“直選”和“海選”的大規(guī)模試驗使差額選舉成為大勢所趨。

　　(三)平等原則與差別條款互補

　　“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”(《憲法》第三十四條、《選舉法》第三條第一款)，我國公民選舉資格受到法律的平等保護。而且“每一選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)”，(《選舉法》第四條)每一選民在投票時具有平等權(quán)利，而不受差別對待。但選舉過程并不一定保證所有類別公民平等地獲得代表的權(quán)利。

　　在代表的名額分配上，各級人民代表大會代表的產(chǎn)生均以一定人口的比例為基礎(chǔ)，“城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等�！�(《選舉法》第二十五條)我國以人口比例為基礎(chǔ)產(chǎn)生代表是以城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)間、農(nóng)村與農(nóng)村間的分類別的平等。這種分類別平等的規(guī)定正是預(yù)設(shè)了以下城鎮(zhèn)與農(nóng)村間代表產(chǎn)生的不平等性：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”(《選舉法》第十二條第一款)“直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)，應(yīng)多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)�！�(《選舉法》第十三條)“省、自治區(qū)的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務(wù)委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”(《選舉法》第十四條)法律制度對城鄉(xiāng)間選舉差等模式的保護反映了我國存在著一些特殊的社會政治經(jīng)濟現(xiàn)狀以及獨特的選舉權(quán)平等觀念②。

　　為了保證婦女、歸僑和少數(shù)民族在人大的代表性，《選舉法》采取了一些特殊保障：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。全國人民代表大會和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表。”(第六條)并對少數(shù)民族有關(guān)代表名額分配規(guī)定了優(yōu)惠政策：“自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，經(jīng)全國人民代有大會常務(wù)委員會決定，代表名額可以另加百分之五。聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會決定，代表名額可以另加百分之五。”(第九條第四款)這種立法措施上的特別保護旨在促使實質(zhì)平等的達成，對于選舉權(quán)平等實現(xiàn)有著積極意義。

　　(四)國家權(quán)力與自由選舉權(quán)利融和

　　理論上講，選舉就是選民(或代表)表達自由意志的行為，它本質(zhì)上具有一種自由、自主和獨立的性格、不容國家權(quán)力的干涉和介入；
但另一方面，選舉作為民主的方式具有政治性，需要意志綜合和政策指導(dǎo)，同時作為一種組織行為，它需要規(guī)則的提供和秩序的維護，所以它不能離開國家權(quán)力的支持和指導(dǎo)。我國選舉制度的設(shè)計使兩者協(xié)調(diào)融洽，相扶共濟，國家權(quán)力支持和扶助選舉權(quán)利的自由行使，自由選舉權(quán)利在國家權(quán)力引導(dǎo)和指導(dǎo)下有序?qū)崿F(xiàn)。

　　我國法律賦予了上級政府對農(nóng)村村委會和城市居委會工作的指導(dǎo)、支持和幫助的法律地位(《村民委員會組織法》第四條、《居民委員會組織法》第二條)，同時也明確規(guī)定選舉村委會和城市居委會是選民的自治權(quán)利、由選民直接行使�！洞迕裎瘑T會組織法》還進一步強調(diào)上級政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村委會成員由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

　　在人大代表選舉中，直接選舉的縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會代表的選舉工作(《選舉法》第七條第二款)。這樣通過選舉委員會成員的任命方式和其上級對下級的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系確立了國家權(quán)力對選舉的間接影響。同時選舉委員會辦理選舉職責(zé)受法律規(guī)制和約束(《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》第二條)，以防選舉委員會任意干預(yù)或操縱選舉。尤其是“根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人的名單”的程序控制更是實質(zhì)性地平衡了國家權(quán)力與選舉自由權(quán)利關(guān)系。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會在選舉上一級人民代表大會代表時，由各該級人民代表大會主席團主持(《選舉法》第三十五條)。大會主席團的候選人提名權(quán)(代表聯(lián)合提名權(quán))規(guī)定與代表對候選人的醞釀、討論程序及預(yù)選中確定正式候選人的程序規(guī)定既照顧了選舉的民主性，也保障了意志的統(tǒng)一性；
既預(yù)留了國家權(quán)力介入的空間，也設(shè)定了防止國家權(quán)力恣意行為的界限。(點擊此處閱讀下一頁)

　　然而，國家權(quán)力與自由選舉權(quán)利的潛在緊張關(guān)系仍然是存在的，在現(xiàn)實中兩者間的沖突表現(xiàn)為國家權(quán)力變相干涉、控制或操縱選舉，使選舉貫徹上級機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人的意圖，造成選舉流于形式，選民意志不能真實地表達。

　　三、選舉制度的發(fā)展趨向

　　現(xiàn)行選舉制度是對選舉實踐成果的確認(rèn)書，它奠定了選民表達選舉意愿和參與選舉政治的規(guī)則和秩序基礎(chǔ)，同時又提供了選舉進一步民主化和科學(xué)化實驗的新起點。民主的需求是不斷增長的，選舉制度也是動態(tài)變遷的，近幾年來，我國的體制內(nèi)選舉模式創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，它預(yù)示著中國選舉制度的發(fā)展趨向。

　　(一)人大選舉：從確認(rèn)性選舉到競爭性選舉

　　中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表和有下轄區(qū)的一些城市的區(qū)級人大代表的直接選舉制度已經(jīng)運行了50多年，縣級人大代表直接選舉制度也運行了20多年，但選舉的競爭性內(nèi)涵一直體現(xiàn)得很不充分。長期以來，我們的人大代表選舉制度在其實質(zhì)上是一種確認(rèn)式選舉制度，代表候選人一般由中共黨組織或其他政黨、人民團體提名推薦，通過法律程序確定為正式候選人，他們之間缺乏競爭性，因為基層的選舉工作機構(gòu)為了完成選舉任務(wù)，一般要確保他們當(dāng)選，選民實際上沒有選擇權(quán)，他們的投票行為在實質(zhì)上是對這些必須當(dāng)選的候選人的一種確認(rèn)形式。在這一游戲規(guī)則中，如果說候選人之間也存在著競爭的話，他們要競爭的主要是上級領(lǐng)導(dǎo)而非普通選民的信任，所以候選人與普通選民之間的關(guān)系是疏離的，普通選民主要扮演著被動的投票工具的角色，而且選民的投票行動不能擔(dān)負(fù)著傳達其利益偏好的功能，或者說，選民的投票行為并非他的利益選擇行為，投票給誰與他的利益表達并不相關(guān)。但是，隨著中國市場經(jīng)濟發(fā)展和政治改革的深入進行，這種確認(rèn)式選舉制度正在向競爭性選舉制度過渡。推動這一制度變遷的深層動力，是伴隨著中國社會利益結(jié)構(gòu)的多元化而興起的公民社會及其維權(quán)行動，這種維權(quán)行動發(fā)展到今天開始體現(xiàn)為公民自覺、自主地在制度框架內(nèi)進行自下而上的政治參與[1]。

　　這一過渡的標(biāo)志是選民緣于利益需求而自主競選人大代表。2003年在深圳、北京、湖北等地的市區(qū)級人大代表換屆選舉中，都出現(xiàn)了選民群體性競選人大代表的現(xiàn)象，這是公民從維護權(quán)益出發(fā)而進行政治參與，期望在更高級的政治平臺上尋求更高級的話語系統(tǒng)以進一步維護權(quán)益的行動體現(xiàn)。以2003年發(fā)生在深圳的、被國內(nèi)外媒體競相報道的“人大代表競選風(fēng)云”的選舉現(xiàn)象為例作一說明：2003年4-5月，是深圳市各區(qū)人民代表大會代表換屆選舉的時間，期間，涌現(xiàn)了一批所謂“民薦候選人”和“自薦競選者”，所謂民薦候選人，即非由各政黨、各人民團體聯(lián)合或者單獨推薦的代表候選人，而是由選民十人以上聯(lián)名推薦的代表候選人。所謂自薦候選人，即未經(jīng)法定程序成為正式人大代表候選人，而是向選民自薦，與正式候選人競選，直接訴諸選民，希望他們投票時，在選票上不投正式候選人，而在“另選他人”一欄內(nèi)選他[2]。在該次深圳市福田區(qū)選舉中，深圳高級技工學(xué)校校長(海歸碩士)王亮通過選民“另選他人”的方式，還獲高票擊敗兩名正式候選人而成功當(dāng)選。

　　類似競選現(xiàn)象已波及到縣級以上單位的人大選舉中。在2003年湖北省潛江市第五屆人大代表的換屆選舉中，除了有關(guān)方面提名的候選人之外，姚立法等32名自薦候選人也宣布參與競選。這些候選人以自薦的身份由十名選民聯(lián)名支持的方式成為初步候選人，并隨后展開了他們的競選活動。32名自薦候選人中既有市和一些鎮(zhèn)的人大代表，也有教師、村委會主任、村支部副書記和工人等。在隨后的“反復(fù)協(xié)商醞釀”的過程中，大部分被協(xié)商掉，只有兩人出現(xiàn)在正式候選人名單中。在11月28日的投票中，有選民在“另選他人”的欄目中投了這些候選人的票，但這32名自薦候選人都沒有當(dāng)選。其中有兩位自薦候選人在“另選他人”的投票中和正式候選人一起，都因為不夠半數(shù)而沒有當(dāng)選，按照《選舉法》的有關(guān)規(guī)定，這兩名候選人應(yīng)該在隨后進行的“另行選舉”中作為正式候選人參選，但鎮(zhèn)選區(qū)指導(dǎo)組以選民沒有“選舉意愿”而“自愿放棄”另行選舉為由，沒有進行另行選舉，造成這兩個選區(qū)代表的空缺。從最后結(jié)果來看，這32名自薦候選人無一當(dāng)選[3]。這些案例在當(dāng)前中國基層政治發(fā)展中具有重要的符號象征意義，標(biāo)志著中國的基層人大代表選舉制度正在轉(zhuǎn)型，也標(biāo)志著中國的民主政治正向新的階段邁進。

　　(二)基層政權(quán)的“直選”與“海選”候選人

　　1999年1～4月，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)在鎮(zhèn)長換屆選舉中，進行了“三輪兩票制”鎮(zhèn)長選舉制度改革試點。大鵬鎮(zhèn)“兩票”推行鎮(zhèn)長的具體做法是：①將全鎮(zhèn)黨政機關(guān)、鎮(zhèn)屬企事業(yè)單位和各村、居委會按選民人數(shù)劃為17個推選小區(qū)，各小區(qū)召開選民大會，以無記名投票方式，由選民按照候選人條件推薦一名鎮(zhèn)長人選，共有76人被推薦為鎮(zhèn)長候選人，其中李偉文(時任鎮(zhèn)長)得票最高，為3323張選票，占全體選民投票總數(shù)的65.8％。②鎮(zhèn)黨委對6名獲得100張以上選票的民主推薦的鎮(zhèn)長候選人進行資格審查，最后按得票多少順序排列確定了5名候選人，讓他們在由全鎮(zhèn)黨員、干部、職工和村民戶代表1068人參加的大會上發(fā)表競選演說，并向社會公布他們的基本情況。③競選演說結(jié)束以后，當(dāng)場進行民意測評，其中獲選民得票最高的李偉文獲813張支持票，支持率為76％。④鎮(zhèn)黨委將李偉文作為新一屆鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長正式候選人，推薦給大鵬鎮(zhèn)第十一屆人代會第一次會議主席團，大會主席團決定李偉文為鎮(zhèn)長正式候選人。⑤大鵬鎮(zhèn)第十一屆人代會第一次會議舉行大會，正式選舉李偉文為新一屆大鵬鎮(zhèn)人民政府鎮(zhèn)長[4]。大鵬鎮(zhèn)鎮(zhèn)長選舉開創(chuàng)了沒有觸動由人大選舉政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人的現(xiàn)有體制而進行民主形式重大創(chuàng)新的道路，它將人民代表大會制度的間接民主形式與人民群眾的直接民主形式相結(jié)合，將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揚民主融為一體，是堅持體制內(nèi)民主的前提下對選舉制度的重大突破。

　　1998年底，四川省遂寧市中區(qū)一個偏遠(yuǎn)山村——步云鄉(xiāng)進行了一場“直選鄉(xiāng)長”的試驗。在區(qū)黨委的支持下，順應(yīng)民意，發(fā)布了“直選”公告，全鄉(xiāng)共有15人報名參選，經(jīng)過13場競選演講，6000多名選民投票，選出了該鄉(xiāng)第十二屆人民政府鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)人民代表大會通過決議表示“確認(rèn)”。這樣，1999年1月4日，我國誕生了第一位由選民直接選舉的鄉(xiāng)長，也可以說是第一位由選民直接選舉的政府官員。該鄉(xiāng)還于2001年12月1日第十二屆人大主席團第五次會議通過了《選民公開直選第十三屆鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)長候選人實施辦法》[5]。該直選模式引進了競選機制，社會動員的強度大，實行了秘密劃票等措施，堅持了徹底的票決制，實際上是對鄉(xiāng)長的直選。但根據(jù)現(xiàn)行憲法規(guī)定，選舉鄉(xiāng)長是鄉(xiāng)人大的職權(quán)，所以步云鄉(xiāng)的改革與傳統(tǒng)體制的差別較大，有違憲的嫌疑。

　　2004年11月，柯城區(qū)在姜家山鄉(xiāng)開展了“民推競選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部試點工作，經(jīng)過全區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部“公推”、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干群代表“群推”、區(qū)委全委會“優(yōu)推”三個環(huán)節(jié)，產(chǎn)生了鄉(xiāng)長候選人預(yù)備人選3名。然后，柯城區(qū)委組織部門組織這3名預(yù)備人選到全鄉(xiāng)各片區(qū)發(fā)表競職演講，接受村民的提問和質(zhì)詢。再由符合條件的全鄉(xiāng)村民及鄉(xiāng)機關(guān)、直屬單位工作人員投票產(chǎn)生出兩名鄉(xiāng)長候選人預(yù)備人選。最后，由姜家山鄉(xiāng)人大主席團主持召開鄉(xiāng)人民代表大會會議，按法定程序確定兩名正式候選人，經(jīng)競選演講后，由全體人大代表差額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長[6]。這種模式與“三輪兩票制”的不同之處在于：第一，在“三輪兩票制”中，由選民推薦鎮(zhèn)長候選人，推薦環(huán)節(jié)單一，而這種模式卻是“公推”、“群推”和“優(yōu)推”三個環(huán)節(jié)相結(jié)合；
第二，“三輪兩票制”中，由鎮(zhèn)黨委根據(jù)民意等額確定正式候選人，再由人代會選舉確認(rèn)，而這種模式卻是全鄉(xiāng)村民及鄉(xiāng)機關(guān)、直屬單位工作人員投票產(chǎn)生出兩名鄉(xiāng)長候選人預(yù)備人選，再由人代會差額選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長。因而這種模式更加體現(xiàn)民意，更加具有競爭性。

　　海選最初在農(nóng)村的村委會選舉中實行，后來其成功經(jīng)驗為城市社區(qū)居委會的選舉所效仿。這種肇始于基層社會領(lǐng)域選舉的直接民主浪潮近年來被推及到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中，而正當(dāng)浪潮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)選舉中方興未艾時，其浪頭又迅速波及縣級政權(quán)的縣長選舉中。2004年10月齊齊哈爾首先拉開“海選”縣長的帷幕：利用群眾提名、縣中層以上干部“海選”(全體投票)等新程序，39歲的王兆憲當(dāng)上了齊齊哈爾市富�？h的縣長[7]。這種產(chǎn)生縣長的嶄新嘗試的基本規(guī)程以“民主推薦、公開測評、群眾提名、差額考察、票決產(chǎn)生”為核心內(nèi)容，它充分落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，用公開、透明確保公平、公正，是直接選舉在基層政權(quán)中實踐的更高發(fā)展，是民主實踐不斷推向深入的表現(xiàn)。

　　(三)基層社會自治組織的選舉

　　(1)“自薦海選”方式選舉“村官”

　　“海選”在農(nóng)村選舉中出現(xiàn)已有十多年的歷史了，早在1993年，吉林省梨樹縣就創(chuàng)造了上級領(lǐng)導(dǎo)不定調(diào)子，亦不劃框子，把候選人提名的權(quán)利完全交給村民，由選民按照自己的意愿推薦候選人的“海選”方法。該縣336個村委會全部實行“海選”[8]。1998年11月，全國人大在頒布的新《村民委員會組織法》中對這一創(chuàng)新的制度予以法律確認(rèn)，從此“海選”村委會成員得以制度化。

　　2005年3月27日，浙江省杭州市余杭區(qū)唐家埭村的村民們以“自薦海選”的方式選出“村官”，這是對新《村民委員會組織法》規(guī)定村委會成員的候選人由村民直接提名的“海推直選”制度的創(chuàng)新，使“村官”選舉制度又得到了新的突破。該制度創(chuàng)新的辦法是，凡具備村委會成員任職條件和有志于村務(wù)管理、自愿為村民服務(wù)的選民，都可報名參加村委會成員的競選。在選舉中，選民既可以選舉在選票上以姓氏筆畫為序的“自薦人”，也可以選其他選民。因此，“自薦海選”是一種無候選人的直接選舉，“薦人”不是候選人。這種制度創(chuàng)新的意義在于，一是改革了“海推直選”環(huán)節(jié)多、成本高的不足，彌補了“海選”無目標(biāo)、得票散和無序拉票的缺陷，二是通過“遂自薦”式的報名參選，拓寬了村民群眾選好當(dāng)家人的渠道，搭建起了一個農(nóng)村優(yōu)秀人才發(fā)揮才干的平臺[9]。

　　(2)城市居民委員會的“海選”

　　從2000年年底開始，廣西在堅持《中華人民共和國城市居民委員會組織法》及其實施辦法的基礎(chǔ)上，開拓創(chuàng)新，在社區(qū)直選的制度設(shè)計中，吸收了多年來已開始于我國農(nóng)村村委會的直接選舉經(jīng)驗，它將城鎮(zhèn)社區(qū)選舉和農(nóng)村村委會選舉的成果進行了有機的整合，從而使社區(qū)居委會的選舉制度取得了重大的突破。廣西在條件成熟的城市、城鎮(zhèn)社區(qū)居民委員會成員的選舉中均采取由全體居民或每戶居民代表直接選舉居委會的方式。截至2002年9月，全區(qū)共完成1156個社區(qū)居民委員會選舉，其中由全體選民直接投票選舉社區(qū)居民委員會成員的有518個社區(qū)，占社區(qū)總數(shù)46％。絕大部分社區(qū)直選的選民參選率都達到80％以上[10]。

　　此后，在南京、寧波、深圳等各城市社區(qū)居委會的“海選”由點到面逐漸擴展開來。城市居民委員會的“海選”，徹底改變了過去由街道辦事處推薦或指派候選人，再由部分居民代表選舉居委會的方式，調(diào)動了廣大社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。

　　上述選舉的最新動態(tài)表明，在我國現(xiàn)行選舉制度的框架內(nèi)的創(chuàng)新實踐(雖個別模式有溢出制度界線之嫌)，大大地開發(fā)了現(xiàn)有體制內(nèi)的資源，激發(fā)了選舉制度的活力。它們生動具體的經(jīng)驗為我國選舉制度的發(fā)展指明了方向，包括：①以利益意識激活競爭機制，調(diào)動選民選舉的積極性和自覺性。伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展、選民的利益需求不斷增強，選民積極地投入選舉，“民薦侯選人”、“自薦侯選人”和“自薦海選”出現(xiàn)使競爭性選舉程度不斷擴大。②以農(nóng)村村委會的“海選”模式導(dǎo)入城市社區(qū)居委會選舉，不斷擴大基層群眾民主。目前城市居民委員會的“海選”可謂是氣勢洶涌，前途無量。③以基層社會選舉的制度資源與基層政權(quán)選舉的制度資源相整合，提升基層政權(quán)選舉的民主程度�！昂＿x”作為基層群眾民主的亮麗風(fēng)景線，它正向基層政權(quán)選舉領(lǐng)域延伸，如“三輪兩票制”推選鎮(zhèn)長、選民直投選舉鄉(xiāng)長、“民推競選”鄉(xiāng)長候選人、海選縣長等諸現(xiàn)象引發(fā)了基層政權(quán)選舉的勃勃生機。④以競爭性選舉促成差額選舉的實質(zhì)化。競爭性選舉必然排斥等額選舉，在上面鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競選和海選縣長的過程中都有差額選舉(確定)程序，競爭性選舉與差額選舉必然相伴隨行。⑤以民主性選舉來落實自由選舉權(quán)利，壓縮國家權(quán)力變相操縱選舉的制度空間。如候選人由上級機關(guān)(或領(lǐng)導(dǎo)人)提名被替換為民主推薦(或群眾提名)；
“醞釀協(xié)商”程序為“公開測評”或“海推直選”等形式所替代，(點擊此處閱讀下一頁)

　　由此自由選舉權(quán)利得以大大張揚，國家權(quán)力漸漸隱退。當(dāng)然，在上述選舉事例之外還有兩股萌動已久、噴薄欲出的潛流也勢必顯露出來，即擴大人大代表的直接選舉范圍，由縣級向更高一級推進③，進一步強化平等選舉，逐漸消除城鄉(xiāng)間的不平等現(xiàn)象④。它們和以上選舉最新動態(tài)一道預(yù)示著中國選舉制度的發(fā)展趨勢。

　　注釋：

　�、侔凑找环N傳統(tǒng)且權(quán)威的解說，我國之所以不宜普遍實行直接選舉，“這是由于我國目前的社會情況、人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗以及文盲尚多等等實際條件所決定的。如果勉強去規(guī)定形式上好象很完備而實際上行不通的選舉方法，就會增加選舉的困難，在實際上限制許多人的權(quán)利。選舉法的實質(zhì)著眼于實際的民主�！�(許崇德著：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年4月版，第245頁。)

　�、谠缙诘耐ㄕf認(rèn)為，城市是政治、經(jīng)濟和文化的中心，工人階級相對集中，基于為工人階級創(chuàng)造有利的條件以保證無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)，必須對城鄉(xiāng)之間的代表比例做出不同的規(guī)定。目前的學(xué)說則一方面承認(rèn)現(xiàn)行選舉制度下的選舉權(quán)的平等是一種“形式上的不完全平等”，另一方面又認(rèn)為正是通過這種形式上的不完全平等可以達到“實質(zhì)上的平等”。然而正如我國憲法學(xué)者林來梵教授所一針見血指出“從憲法學(xué)原理上來說，‘實質(zhì)上的平等’原則一般僅適用于對弱勢社會群體的保護，目的在于恢復(fù)平等的法律關(guān)系，而就當(dāng)今中國社會分層的客觀現(xiàn)狀來看，現(xiàn)行我國選舉制度中有關(guān)城鄉(xiāng)代表比例的差等措施，恰恰與該種目的之間構(gòu)成了一種可謂南轅北轍的狀況。”(林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年5月版，第132-133頁)

　�、坳P(guān)于直接選舉的現(xiàn)實可能性，我國學(xué)界有此認(rèn)識：用經(jīng)濟、文化、民主意識落后和人口眾多、幅員遼闊等因素來作為限制直選層級和范圍的理由并不充分，因為前蘇聯(lián)在1936年就開始實行從鄉(xiāng)村及市蘇維埃起到最高蘇維埃止的直接選舉，那時他們的經(jīng)濟文化要比我們現(xiàn)在落后許多，而且幅員極為遼闊；
而人口與我們差不多，經(jīng)濟、文化條件卻比我們落后的印度在1935年獨立起就立即推行了全國范圍的直接選舉。盡管他們都有其自身的特殊性，但他們的經(jīng)驗至少可以說明，直選制和普選制不必完全拘泥于經(jīng)濟、文化等條件和限制，關(guān)鍵在于組織和選舉技術(shù)。(王元仁：《關(guān)于完善人大選舉制度的幾點設(shè)想》，《行政與法》2002年第12期。)組織和選舉技術(shù)主要是選區(qū)劃分和選舉程序的問題，有學(xué)者認(rèn)為這也并非難事，以全國人大代表為例，把代表名額按人口分配給各省，各省劃分選區(qū)把代表按選區(qū)分配，由各選區(qū)按統(tǒng)一規(guī)則選出代表。發(fā)達國家有很多這方面的經(jīng)驗可以供我們參考。尤其是今天我國公民已在幾十年的鄉(xiāng)級直接選舉和縣級直接選舉的實踐中積累了比較完備的選舉知識和經(jīng)驗。村民自治與居委會自治的直選更是直接增長了公民的見識和擴大了他們的眼界。這無疑為今后更高層級、更寬范圍的直選打下了堅實的基礎(chǔ)(許志永：從“四分之一選舉權(quán)”看我國人大選舉制度的改革，中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版，2004年第2期)。

　　④如2004年《選舉法》第四次修改過程中，就有人對農(nóng)村和城市每一代表所代表人口數(shù)的比例問題提出了修改意見，但最終因為問題比較復(fù)雜，法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為暫以不作修改為妥。(胡光寶：全國人大法律委員會關(guān)于《選舉法修正案(草案)》審議結(jié)果的報告——2004年10月22日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上)。

　　來源：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報

相關(guān)熱詞搜索：選舉制度 實證 趨向 中國 視角