喻中：國政、省政、縣政與鄉(xiāng)政的協(xié)調(diào)發(fā)展

　　近幾年來逐步浮出水面的黑煤窯、黑磚窯事件，無不表明，當(dāng)代中國的憲政建設(shè)，并不能僅僅通過中央政權(quán)機(jī)構(gòu)的改革而獨(dú)立完成；
中國憲政體制的發(fā)展，還有賴于國政、省政、縣政、鄉(xiāng)政（甚至包括村政）的協(xié)調(diào)發(fā)展、同步發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。分而述之，協(xié)調(diào)發(fā)展的中國憲政體制，主要涉及到以下兩個(gè)方面的問題。

　　第一， 從縱向上看，應(yīng)當(dāng)處理好整體與部分的關(guān)系，發(fā)展各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)的政治能力。

　　按照憲法學(xué)的基本理論，也可以說就是國家結(jié)構(gòu)形式，這實(shí)際上是憲政體制的一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)。美國的憲政歷程告訴我們，在建國前后，美國各界討論的焦點(diǎn)問題，其實(shí)并不是“三權(quán)分立”，而是聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)之間的此消彼漲——《聯(lián)邦黨人文集》與《反聯(lián)邦黨人文集》，恰好可以分別視為這兩類權(quán)力的兩份長(zhǎng)篇“辯護(hù)詞”。這一歷史事實(shí)意味著，一個(gè)大國的憲政建設(shè)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注中央政權(quán)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地對(duì)待整體與部分的關(guān)系。值得注意的是，這里所謂的整體與部分的關(guān)系，還不能僅僅限于中央與各省之間的關(guān)系，它還應(yīng)當(dāng)包括省與縣、縣與鄉(xiāng)之間的關(guān)系。實(shí)際上，早在1956年，毛澤東在“論十大關(guān)系”一文中，就專門談到了“中央與地方的關(guān)系”，其基本思路是：從中央到各級(jí)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)的積極性，都要發(fā)揮出來。這里的“積極性”，既指態(tài)度上的“積極”，其實(shí)也暗含著要發(fā)展地方各級(jí)政權(quán)的政治能力。但是，半個(gè)世紀(jì)以來，這個(gè)問題尚未得到很好的解決，各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)之間關(guān)于權(quán)力與責(zé)任的劃分問題，尤其是一些基層政權(quán)在治理能力、政治能力方面存在的問題，甚至是政治衰敗的問題，顯得尤為迫切和突出。譬如，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的財(cái)政狀況普遍欠佳，在中西部地區(qū)，這種狀況更為明顯。但是，這兩級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的公共責(zé)任既是全面的、更是具體的，特別是在義務(wù)教育、公共醫(yī)療、交通水利、社會(huì)保障、司法治安等等方面，都面臨著大量的財(cái)政支出，但是，這兩級(jí)政權(quán)的財(cái)政支付能力又顯得捉襟見肘。當(dāng)前，某些地方發(fā)生的基層政府與群眾之間的“人民內(nèi)部矛盾”，在一定程度上就根源于這種現(xiàn)實(shí)狀況：民眾對(duì)基層政權(quán)抱有某些合理的期待，但這些政權(quán)機(jī)構(gòu)或財(cái)政能力嚴(yán)重不足，或治理能力、政治能力問題較大，或兩者兼有，以至不能很好地滿足廣大人民群眾的需要。從表面上看，基層政權(quán)的財(cái)政狀況不佳、人民內(nèi)部矛盾時(shí)有發(fā)生，僅僅是一個(gè)財(cái)稅問題、局部問題、個(gè)別基層政權(quán)“執(zhí)政能力不足”的問題，但是，從根本上看，這是一個(gè)憲政問題，需要從憲政體制的高度通盤考慮，需要準(zhǔn)確地、符合實(shí)際地劃分中央、省、縣、鄉(xiāng)幾級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力與責(zé)任。在一些地方治理衰敗現(xiàn)象愈演愈烈的背景下，尤其要注意從制度上提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、縣級(jí)政權(quán)、省級(jí)政權(quán)的治理能力和政治責(zé)任意識(shí)，使各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)都能夠積極主動(dòng)地踐行依法治理的觀念，從而保障各級(jí)政權(quán)之間的相互協(xié)調(diào)、相互支持，合力推進(jìn)社會(huì)主義民主政治。這樣的憲政目標(biāo)，乃是一個(gè)需要整體推進(jìn)的系統(tǒng)工程，不能簡(jiǎn)單地寄希望于中央政權(quán)機(jī)構(gòu)，而是要依賴于國政、省政、縣政、鄉(xiāng)政的充分發(fā)展。

　　第二， 從橫向上看，應(yīng)當(dāng)處理好各級(jí)政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力及責(zé)任的劃分。

　　對(duì)于這個(gè)問題，現(xiàn)行憲法、組織法已經(jīng)做出了原則性的規(guī)定。2006年正式公布的監(jiān)督法，還對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的程序做出了具體而嚴(yán)格的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了各級(jí)政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系。然而，在這個(gè)問題上，流行的理論與制度依然存在著一個(gè)盲點(diǎn)，那就是，對(duì)于各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)各自的特殊性沒有給予足夠的尊重。先看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。按照現(xiàn)行法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)當(dāng)是一級(jí)獨(dú)立的基層政權(quán)，但是，按照當(dāng)前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)幾乎沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力、人事權(quán)力，也沒有常設(shè)性的代議機(jī)構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不能視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)），嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“行為能力”。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)到底如何定位、如何設(shè)置，還有待于更深入細(xì)致的討論。再看縣級(jí)政權(quán)。幾年前，曾有學(xué)者討論過“縣政中國”的可能性，分析了“縣政”對(duì)于“憲政”的重要意義。但是，這樣的初步討論并沒有引起足夠的回應(yīng)。從歷史上看，縣級(jí)政權(quán)從秦始皇時(shí)代開始，已經(jīng)延續(xù)了兩千多年。在當(dāng)代中國，縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)總量較大，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)眾多，內(nèi)部分工細(xì)致，相對(duì)直接地管理著各個(gè)領(lǐng)域的公共事務(wù)，還可以直接動(dòng)用警察、監(jiān)獄之類的國家暴力機(jī)器，屬于“行為能力”比較完整的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)相對(duì)弱化的情況下，縣級(jí)政權(quán)既承擔(dān)了更多的“親民”責(zé)任，它同時(shí)也是社會(huì)公眾最容易找到的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。從這個(gè)角度上說，縣級(jí)政權(quán)構(gòu)成了國家政治與社會(huì)民眾之間的實(shí)質(zhì)性紐帶，——這就是它在中國憲政框架中享有的特殊地位。著眼于此，縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力劃分就顯得特別重要。從最近幾年的情勢(shì)來看，縣級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)存在的突出問題是權(quán)力過分集中，甚至集中在縣委書記一個(gè)人身上，以至于正式媒體上出現(xiàn)了這樣的公開報(bào)道：“縣委書記的崗位成了腐敗的重災(zāi)區(qū)”。因此，改革縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部的個(gè)人集權(quán)現(xiàn)象，當(dāng)是“縣政”建設(shè)的重中之重。最后再看省級(jí)政權(quán)。關(guān)于省級(jí)政權(quán)的建設(shè)問題，在當(dāng)代中國的憲政理論中，很少看到專門的研究成果。事實(shí)上，中國的省級(jí)行政區(qū)人口較多，幅員較大，其規(guī)模相當(dāng)于歐洲的大多數(shù)國家。這樣的“省情”，決定了“省政”建設(shè)既不同于“縣政”，也不能完全照搬“國政”。在中國歷史上，省級(jí)政權(quán)的安排變化多端，總體的趨勢(shì)是從集權(quán)走向分權(quán)，但從陳良宇等省級(jí)政要的案例看，“省政”要建設(shè)好一套結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效、監(jiān)督到位的權(quán)力關(guān)系，其重要性并不亞于中央政權(quán)。這種歷史教訓(xùn)，在當(dāng)代中國的“省政”建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)給予充分的重視。

　　把以上兩個(gè)方面綜合起來，我們可以看到一個(gè)縱橫交錯(cuò)的憲政框架：憲政建設(shè)既要注重中央政權(quán)機(jī)構(gòu)的完善，但憲政體制并非止于中央政權(quán)機(jī)構(gòu)，它還必須向下延伸，一直延伸到基層政權(quán)，甚至延伸到社區(qū)自治組織，因此，必須反復(fù)斟酌各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力劃分、責(zé)任劃分。只有根據(jù)與憲政有關(guān)的多個(gè)因素去考慮，特別是通過國政、省政、縣政與鄉(xiāng)政之間的協(xié)調(diào)發(fā)展、同步發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，才可能建立起一個(gè)運(yùn)行無礙的、具有中國特色的憲政體制。

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