陳潭：公共政策創(chuàng)新的理論邏輯——以中國人事檔案制度為個案

　　［摘 要］公共政策變遷是人類社會基本的正式制度變遷模式，是圍繞集體行動而開展的自發(fā)的或通過人為安排的秩序演進過程。公共政策創(chuàng)新是公共政策變遷的必然階段，是人類走向政治文明、社會和諧的有效制度安排。作為一項政策工具，人事檔案制度一直以來強化著中國的身份管理和單位管理，對于中國的人事管理和國家安全作出了巨大貢獻。然而，人事檔案制度突出的應該是公共服務(wù)和社會管理的功能，而不是身份限制和單位控制的功能。因此，人事檔案制度的變革不可避免。在可預見的誘致性政策創(chuàng)新當中，交易費用理論、公共服務(wù)理論、普遍信任理論、公民社會理論將為制度變革提供理論基礎(chǔ)。

　　［關(guān)鍵詞］公共政策變遷；
理論邏輯；
人事檔案制度。

　　“我們的社會是一個組織化的社會”，隨著社會化大生產(chǎn)日益擴大，現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)從先前的基于血緣和私人關(guān)系的“公社”形式變?yōu)榛�于契約性的“合作”形式。[1]在高度分化和流動頻繁的現(xiàn)代社會中，個人已被包羅進各種各樣的正式的或非正式的組織之中參與社會活動，幾乎沒有人不屬于組織，人的所有社會活動、社會行為幾乎都已經(jīng)組織化了。在日常生活中，人們的許多事務(wù)已經(jīng)被各種不同性質(zhì)、不同大小的組織所代理。作為國家、組織與個人橋梁和紐帶的人事檔案制度如何打破形成于計劃經(jīng)濟時代的“體制僵塊”而不斷適應新的社會結(jié)構(gòu)呢？我們?nèi)绾沃貥?gòu)國家、組織與個人關(guān)系的新的制度架構(gòu)呢？交易費用理論、公共服務(wù)理論、社會信用理論和公民社會理論將為中國人事檔案制度的變革和創(chuàng)新提供理論支持和行動框架。

　　一、交易費用理論

　　自從科斯著名的論文《社會成本理論》發(fā)表后，交易費用概念引起了經(jīng)濟學家們的強烈興趣。但交易費用方法并未成為經(jīng)濟學家分析經(jīng)濟現(xiàn)象的專利，尤其在70年代后交易費用的概念越來越頻繁地使用，不僅被引入產(chǎn)業(yè)組織的分析，而且不斷被借鑒于制度變遷的分析�？扑乖凇镀髽I(yè)的性質(zhì)》一文中第一次提出了交易費用的概念�？扑怪赋�，價格機制的運行是有成本的，其成本高低直接影響著該機制進行資源配置的效率。當價格機制的配置效率不能令人滿意時，便產(chǎn)生了更有效率的替代機制——企業(yè)。作為資源配置手段，價格機制與企業(yè)機制的替代取決于交易成本的高低。［2］可見，企業(yè)對市場的替代，是出于交易費用的節(jié)約。但什么是交易費用，科斯沒有進行系統(tǒng)闡述，后來的研究者們認為交易費用一般包括交易前用于收集信息、交易時用于談判簽約、交易后的實施和監(jiān)督考核這三部分的費用。道格拉斯·諾斯指出：交易費用是決定一種政治或經(jīng)濟體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。［3］制度經(jīng)濟學家張五常更直接的認為，交易費用其實就是制度費用，“一人世界沒有交易費用，這些費用是在多人的社會才出現(xiàn)的。多人的社會有人與人之間的競爭，要決定競爭的誰勝誰負，制度就出現(xiàn)了。從廣義的角度看，制度是因為交易費用而產(chǎn)生的，所以交易費用應該稱為制度費用�！保�4］

　　社會的發(fā)展，其根本動因在于該社會的制度因素，一個好的制度必須是能夠有助于社會持續(xù)良性發(fā)展的制度安排。新制度經(jīng)濟學認為，制度變遷的目的是改善委托人與代理人之間合同的安排，通過實現(xiàn)由專業(yè)化帶來的貿(mào)易收入而最大化委托人與代理人的財富的價值，從而實現(xiàn)全社會福利的提高。顯然，是否有利于市場交易的發(fā)生與深化是制度經(jīng)濟學判斷制度機制優(yōu)劣的最重要標準。如果制度有利于交易市場的容量最大化、有利于經(jīng)濟的深化，那么表明具有較高的制度資本。不利于市場交易的制度，則使交易的成本變高，這種成本通常被稱為“制度成本”。當然，制度成本不僅指在市場交易發(fā)生過程中實際要支付的成本，也包括有制度障礙而根本無法進行或選擇放棄的市場交易所帶來的機會成本。我們認為，制度變遷過程中的制度成本主要包括：（1）原有制度的沉淀成本，即由舊制度的滯后所造成的社會損失或人們?yōu)榇硕嘤喔冻龅某杀荆?br>（2）新制度代替舊制度的替代成本，又稱實施成本，即制度經(jīng)濟學家布羅姆利所說的“學習新制度以對新的和從未有過的事情作出恰當反映的成本”。［5］即對新制度要成立機構(gòu)進行搜尋、探索、實踐、分析總結(jié)以及宣傳、安排推廣新制度過程中所付出的社會成本；
（3）制度轉(zhuǎn)變前后的摩擦成本，即布羅姆利所說的“制度創(chuàng)新還受到達成社會一致的成本的巨大影響”。由舊制度模式向新制度的轉(zhuǎn)變，打破了舊的利益主體格局，必然會使原有體制下既得利益者的利益受到損失，新的利益主體格局逐步形成。這樣新舊利益主體之間以及新利益主體之間必然會出現(xiàn)認識上或利益上的摩擦。這一方面會阻礙新制度的運行和社會的發(fā)展，形成制度的摩擦成本；
另一方面，政府因此還要進行宣傳教育或進行利益調(diào)整，這也要付出成本。顯然，制度的運行是有成本的，制度選擇從根本上說是一個經(jīng)濟問題。

　　新中國成立后，為實現(xiàn)“一大二公”的社會主義理想目標，黨在建國后提出了過渡時期的總路線，即“一化三改”。在社會資源相對不足的情況下，實現(xiàn)革命后社會的政治整合與社會主義重任的最基本前提是國家從根本上獲得對社會中各種資源的控制權(quán)和配置體制。因此，經(jīng)濟上建立計劃經(jīng)濟體制，政治上實現(xiàn)全民動員。農(nóng)村進行土地改革、合作化、人民公社等一系列社會改造，通過實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和嚴格的戶籍制度，國家實現(xiàn)了對勞動力、土地及其他農(nóng)業(yè)要素的控制。城市實行“統(tǒng)分統(tǒng)配”的人事制度和“單位封鎖”的檔案制度，解決職工的住房、醫(yī)療、子女、養(yǎng)老等幾乎所有問題，實現(xiàn)了對國家干部、知識分子、工人的“單位控制”。在這種全能政治狀態(tài)下，國家實現(xiàn)了對絕大部分稀缺資源、結(jié)構(gòu)性活動時間和空間的控制。公民更多地依據(jù)在群體或組織中的成員資格而不是依據(jù)自己的個性來確定自己的社會地位，公民完全依附于以人事檔案為識別符號和連接鏈條的組織和單位。然而，這種控制不僅需要一個全能的政府，更需要一個萬能的政府，因為國家與社會、政府與個人之間存在著信息不對稱，且每個人的偏好是不同的，要達成一致意見，不僅成本高昂，而且可能會陷入“阿羅不可能定律”之中而徒勞無功。由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)變后，人們長期被束縛的思想和個性得到空前解放，實現(xiàn)了由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，我國的制度環(huán)境也發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，由過去以國家為中心的“國家主義”轉(zhuǎn)而關(guān)注人的自由和全面發(fā)展的“以人為本”。但令人遺憾的是，我國的人事檔案制度仍停留在計劃經(jīng)濟時期的單位制和身份制的襁褓之中，以身份等級和單位控制為核心的舊有制度，不僅遠遠滯后于現(xiàn)行人事制度，現(xiàn)實中還往往由于傳統(tǒng)檔案制度的藩籬而阻礙人力資源的合理配置，導致人才不能按照市場供求進行優(yōu)化配置，相對削減了人事制度及其他相關(guān)人才政策的效力，人事檔案制度也因高成本運行和低效率產(chǎn)出而陷入尷尬。人才流動是市場經(jīng)濟的伴生物，在我國經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展，市場經(jīng)濟已經(jīng)確立的今天，人才的社會化、市場化乃至全球化的趨勢日益明顯，隨著國家機關(guān)、事業(yè)單位改革、干部人事制度改革，隨著各行各業(yè)人才競爭的激化，人才流動的加劇勢不可擋。在這種形勢下，人們長期附屬于一個單位，甚至“從一而終”現(xiàn)象將不復存在，人才的市場化將破除人及其檔案的單位所有制，人員流動的經(jīng)常化與“人檔合一”的捆綁式管理必然產(chǎn)生極大的沖突，要求解開人與其檔案捆綁的繩索，讓人才從檔案的束縛中解放出來的呼聲只會越來越強烈。

　　政策變遷的目的是在新政策設(shè)立以后能提供社會公眾以更簡潔、更清晰的自主選擇與發(fā)展路徑，創(chuàng)造一種更公平、更自由的社會制度環(huán)境。而人事檔案制度卻有意無意地人為制造著等級序列、身份區(qū)隔，因此，變革傳統(tǒng)制度已迫在眉睫。當然，這種政策變遷中的摩擦成本和機會成本是不可避免的，我們只能盡量減少而勿奢望毫無付出。按照科斯理論，建立制度的成本與它節(jié)省的成本比哪個更大，決定制度的穩(wěn)定性。具有較低社會成本的制度，執(zhí)行效果較好，比較接近既定的政策目標，被選擇的可能性較大；
反之，較高社會成本的政策，即使其相應的政策目標更為理想，但是卻難以實現(xiàn)的，也就難以成為政府的理性選擇。如果傳統(tǒng)人事檔案制度的成本過高，比如檔案造成的人才流動阻隔、制度腐敗現(xiàn)象嚴重，或支持檔案行政費用的財政負擔過重，加快人事檔案制度變遷的成本就變得難以忍受。因此，新制度的提供也必須以社會成本的節(jié)約為出發(fā)點與歸宿點。制度的產(chǎn)生雖然從表面看是人們創(chuàng)造出來以適應社會生活的，但是社會會以自己的邏輯對這些制度進行篩選，然后人們根據(jù)社會的反應進行集體性的反思，最終制定出更為符合實際情況的制度。作為一種制度選擇，我們需要做的是，比較各種選擇之間的成本和收益，以一種成本最小收益最大的制度取代成本較高的制度，以求在社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的過程中，選用較合適的制度來協(xié)調(diào)個人選擇與社會發(fā)展之間的矛盾。

　　二、公共服務(wù)理論

　　政府是什么？政府應該怎么樣？從國家誕生之日起，這個命題就如“歌德巴爾猜想”一般困擾著人們，從“守夜人”到“必要的惡”，從“劃槳”到“掌舵”，從經(jīng)濟自由主義到政府干預理論，人們試圖在市場與政府的不同組合中找到正確的答案，但結(jié)果往往是一個問題的解決卻以另一個問題的產(chǎn)生為代價。

　　政府為何？洛克在《政府論》中這樣解釋政府的起源：在人類進入政治社會之前，存在著一種“自然狀態(tài)”。在這種自然狀態(tài)下，人們雖然過著自由、理想的生活，但是由于缺乏有權(quán)威的公共裁判者，當發(fā)生爭端或他的成員受到傷害時，就會產(chǎn)生無法解決爭端和進行申訴等種種“不方便”。為了避免并挽救自然狀態(tài)的種種不便，人們通過訂立契約，讓出一部分天賦的基本權(quán)利，共同形成政府的公共權(quán)力。但是，人的自由、平等和財產(chǎn)權(quán)仍然得以保留。政府本質(zhì)上是行使公共權(quán)力的機構(gòu)，其基本職能就是“為規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及適用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來分割的權(quán)利；
而一切都只是為了公眾的福利”。［6］公共選擇理論大師奧爾森則從經(jīng)濟角度分析政府的起源。根據(jù)他提出的集體行動的邏輯，規(guī)模有限的原始部落建立公共機構(gòu)、維持秩序及提供公共產(chǎn)品，借助的通常是自愿協(xié)議。但由于大群體中人數(shù)眾多，人們在技術(shù)條件的限制下協(xié)議產(chǎn)生公共機構(gòu)的成本高昂，并且每個人對公共機構(gòu)和公共秩序產(chǎn)生的影響微不足道，“搭便車”的可能性大幅度上升，公共機構(gòu)和秩序的產(chǎn)生就困難得多。奧爾森從中國20世紀20年代軍閥混戰(zhàn)的史事資料中受到啟發(fā)，得出了政府產(chǎn)生于暴力爭奪后，暴力組織與老百姓雙方理性自利行為的結(jié)論。他發(fā)現(xiàn)軍閥混戰(zhàn)中實際上存在著兩種暴力組織：一種是“駐守匪幫”，另一種為“流竄匪幫”。前者定期、持續(xù)、相對穩(wěn)定地對勢力范圍內(nèi)的老百姓收稅，后者則是隨機地進行瘋狂掠奪。對老百姓而言，前者雖然也是仗著暴力來索要，畢竟還給老百姓留一點，因此，與其受“流竄匪幫”的輪番洗劫，還不如只接受一個“駐守匪幫”的盤剝，權(quán)且當作交了“保護費”。而“駐地匪幫”則因駐守而產(chǎn)生了長遠眼光，逐漸認識到不“竭澤而漁”反而有利于自身的利益，于是戴上皇冠，禁止其他匪幫的出現(xiàn)，將劫掠的權(quán)力壟斷于自身，用政府——提供公共安全進而提供公共秩序和其他公共產(chǎn)品——來取代無政府的狀態(tài)。［7］從以上可以看出，國家或政府是基于公共秩序和公共產(chǎn)品而產(chǎn)生的，其存在的邏輯是人們?yōu)榱斯?jié)約達成公共秩序和公共產(chǎn)品的契約的交易成本而讓渡一部分公民權(quán)利組成的公共權(quán)力。提供服務(wù)是現(xiàn)代政府的本質(zhì)所在，任何政府都是以提供公共產(chǎn)品、實現(xiàn)和維護公共利益的形象出現(xiàn)的�？梢哉f，政府的產(chǎn)生本來就是一個公共產(chǎn)品。

　　政府何為？傳統(tǒng)的公共行政理論對此提出了一些基本的原理：（1）政府本身應按等級制、官僚制的原則進行組織；
（2）政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者；
（3）政治與行政能夠相分離，行政應是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德諾的政治——行政二分法；
（4）公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導人服務(wù)的職業(yè)官僚。［8］但是，這些條規(guī)化的原理因為無法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下、官僚主義作風盛行、管理成本無限增長等日益嚴重的問題，以及政治與行政的分開在實踐中難以做到和非現(xiàn)實性等，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認識到官僚制組織并不是政府提供公共物品和公共服務(wù)的唯一方式。在這樣的歷史背景下，20世紀70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”在西方發(fā)達國家掀起浪潮，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對傳統(tǒng)公共行政理論進行了顛覆性的批判和否定。新公共管理倡導者們認為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個治理并善于治理的政府，主張在公共管理中引入競爭機制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應具備“顧客意識”和重視產(chǎn)出而非投入，重新審視文官與政務(wù)官的關(guān)系等。

　　如果將新公共管理與舊公共行政相比，新公共管理似乎總會贏，它的許多主張與創(chuàng)新不能不說極具啟迪意義，但對“新公共管理”的過度迷信，也是一種“致命的自負”。其對人性認識的偏頗不僅可能引發(fā)政府公共倫理危機，也使公共行政價值發(fā)生偏離及公共行政的正當性在民主治理過程中的喪失；
對市場的過分崇拜而忽視了市場的缺陷，出現(xiàn)公益喪失、規(guī)避巧用、尋租、特權(quán)與貪污等問題；
向私人部門學習的自我解構(gòu)導致公私管理的混淆，喪失了政府在公共管理中的正當角色和其應有的正當意義；
不恰當?shù)摹邦櫩汀彪[喻可能無法全面理解公民的角色，使公民和政府之間的關(guān)系不健全、角色錯亂。［9］新公共管理在“套用”私人部門管理技術(shù)克服舊公共行政弊端的同時，卻讓人們越來越懷疑政府的“產(chǎn)權(quán)”，政府究竟是誰的？我們應該記住這個顯而易見的答案：政府屬于它的公民。因此，行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，應當強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)予公民的職責。換言之，將公民置于第一位時，重點不應當放在駕駛或劃動政府這條船，而應當放在建構(gòu)具有完整性和回應性的公共機構(gòu)之上。對此，“新公共服務(wù)”為我們提供了一個完全融合公民話語和公共利益的全新視角：服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客：公共利益是就共同利益進行對話的結(jié)果，而不是個人自身利益的聚集；
追求公共利益：公共行政官員必須促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念；
重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神：致力于為社會做出有益貢獻的公務(wù)員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進公共利益；
思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性：滿足公共需要的政策和項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效并且最負責地實施；
承認責任并不簡單：公務(wù)員應該關(guān)注的不僅僅是市場；
他們還應該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值、政治規(guī)范、職業(yè)標準和公民利益；
服務(wù)，而不是掌舵：對于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向；
重視人，而不只是重視生產(chǎn)率：如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)基于對所有人的尊重而通過合作和共同領(lǐng)導來運作的話，那么，從長遠來看，它們就更有可能取得成功。［10］

　　在民主的社會里，人們在探索治理的方式時，對民主價值的關(guān)注是首要的。盡管對經(jīng)濟和效率等價值的追求也很重要，但應置其于民主、社區(qū)和公共利益的大前提之下。很顯然，“新公共服務(wù)”與國家的民主憲政是完全一致的，在這種理論中，政府不再是計劃經(jīng)濟時代各個活動領(lǐng)域的決策者，而是從計劃經(jīng)濟時代的“劃槳者”、“掌舵人”變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟下的“服務(wù)者”，充當普通民眾的公正協(xié)調(diào)者，保護普通民眾的權(quán)利和自由，保障民權(quán)，關(guān)注民生，激發(fā)民資，開發(fā)民智。

　　從公共事務(wù)的角度來看，人事檔案既具有作為社會管理工具及公共信息的公共產(chǎn)品屬性，又具公民私人隱私的私物品屬性，無論是作為公共產(chǎn)品還是作為私人物品的人事檔案，為人類服務(wù)應是它的終極價值所在。然而，現(xiàn)實生活中由于傳統(tǒng)人事檔案制度的體制性阻礙，要么因為人事檔案的神秘封閉而成為個別領(lǐng)導的特權(quán)專利甚至成為牟利的工具，要么因為人事檔案“千人一面”的內(nèi)容導致其低利用價值而成為個人可有可無的“雞肋”。公共服務(wù)理論正好為我們提供了這樣一個框架，在這個框架里，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所倡導的價值觀被重新審視和校正，也為我們重新審視傳統(tǒng)人事檔案制度提供了一個全新的視角，為我們重新建構(gòu)國家、組織與個人的關(guān)系提供了一個全新的框架。人事檔案由過去單純?yōu)轭I(lǐng)導和組織部門服務(wù)轉(zhuǎn)為面向社會，為社會主義市場經(jīng)濟服務(wù)，由過去的完全封閉被動型和滯后性轉(zhuǎn)為充滿主動性的超前服務(wù)、參與服務(wù)和跟蹤服務(wù)，為用人單位發(fā)現(xiàn)人才、使用人才和人才合理流動提供豐富可靠的人事檔案信息，為利用者提供熱情、靈活的服務(wù)，讓利用者滿意，使人事檔案的作用得到充分發(fā)揮和利用，這將是人事檔案工作今后的一項主要任務(wù)，也將是新時期人事檔案制度重建的邏輯起點。

　　三、普遍信任理論

　　所謂“信任”（trust），按照心理學家賴茲曼（L. Wrightsman）的觀點，“信任是個體特有的對他人的誠意、善意及可信性的普遍可靠性的信念�！保�11］鄭也夫先生在對信任進行溯源研究之后闡明，信任是一種態(tài)度，相信某人的行為或周圍的秩序符合自己的愿望。它可以表現(xiàn)為三種期待，對自然與社會的秩序性，對合作伙伴承擔的義務(wù)，對某角色的技術(shù)能力。它不是認識論意義上的理解，它處在全知與無知之間，是不顧不確定性去相信。［12］信任是降低不確定性和簡化復雜性的機制之一，是維系人際和諧的心理基礎(chǔ)，是建構(gòu)社會秩序的重要媒介。信任和社會關(guān)系的根本意義在于，人的社會交往有不可避免的不確定性，信任為應對不確定性提供了“經(jīng)久”、“穩(wěn)定”而且得到“普遍認可”的制度和個人心理結(jié)構(gòu)。［13］只有在社會成員間存在穩(wěn)定的相互信任關(guān)系的情況下，社會才可能建立一種長遠的共同秩序。

　　信任的對象有三種，即對國家的信任、對組織的信任和對個人的信任。人與人之間的信任更多地依賴于道德人格，是一種情感信任和經(jīng)驗信任。個人對組織的信任更多地依賴于契約形式，是一種集體信任。個人對國家的信任更多地依賴于制度資源，表現(xiàn)為個人對制度的認同和忠誠，是一種委托信任，但這種制度信任可以引導和幫助人們走向全社會的普遍信任。個人對國家的信任通過“委托”的制度形式去達成，個人對國家的信任在更多層面上表現(xiàn)為個人對制度的信任。一種具有普遍意義的制度信任是將社會引入有序政治的必要途徑。

　　眾所周知，普遍信任的建立依賴于制度。按照羅素•哈丁的信任理論模式，信任通常是一種三方關(guān)系：A信任B去做X（或者跟X相關(guān)）。在這里，假設(shè)A是一位公民，而B是一位公務(wù)員、一位求官者、一個組織或一種制度，那么信任B的最可能理由是，有一種將使B在X方面作為A的代理人好好做事的組織結(jié)構(gòu)或政治動機對B施加影響。［14］這個模式可能存在四個未能凸現(xiàn)的主要因素：首先，如果A要信任B，那么B不僅必須有做X的動機而且還有要做X的能力；
其次，如果A的信任要得以實現(xiàn)，A必須有能力判斷B；
再次，如果B是個人，A在做X方面不可能信任N個B，那么必然需要居間的制度來進行判斷和處理；
最后，如果A信任B，B是一種制度，那么制度又能值得信任嗎？“制度能否被信任，取決于他們是否被形成結(jié)構(gòu)，以致他們能夠通過推理訴諸其構(gòu)成規(guī)則。在那些沒有持續(xù)地訴諸這些規(guī)則的地方，普遍信任的基礎(chǔ)受到削弱�！保�15］“信任一項制度”意味著知道其構(gòu)成規(guī)則、價值及準則為其參與者所共有，而且他們認為這些規(guī)則、價值、準則是有約束力的。信任制度也意味著信任政府，信任政府當然應該信任特定政府的規(guī)范性主張。人事檔案制度作為規(guī)范個人、組織與國家關(guān)系的一項公共政策，理所當然值得所有人的尊重、遵守和信任。在設(shè)想“善”的制度前提下，個人A沒有必要去懷疑組織或代理組織行使職能的B，因為B是“全心全意為人民服務(wù)”的好機構(gòu)或好領(lǐng)導，在對待X方面也應該是準確的、能夠獲得信任的。所以，有關(guān)X方面?zhèn)�人事務(wù)的簿記式記錄產(chǎn)品——人事檔案理所當然地成為了信任政治的替代物。

　　從政策動員的方式來看，中國人事檔案制度就是一種典型全權(quán)制狀態(tài)下的政治產(chǎn)品。我們知道，任何革命的發(fā)起和推動是以社會存在普遍“非信任政治”為邏輯前提的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的新民主主義革命和社會主義革命的目的就是要推翻封建官僚主義、買辦資本主義、國民黨反動派壓力下的非信任政治格局，但不信任的政治元素不可能一下子完全鏟除，因而在革命取得勝利之后仍然需要無產(chǎn)階級專政條件下進行“繼續(xù)革命”。建國初期所開展的鎮(zhèn)壓反革命運動和思想改造運動就是以政治空間存在不信任元素為假設(shè)前提和事實前提的，因而從思想上和行動上對若干“不信任者”實施一定的社會排斥是符合這一政治邏輯的。人事檔案制度的推行之目的就是希望重構(gòu)社會新的信任格局，強制性地把個人、組織與國家的非信任狀態(tài)轉(zhuǎn)化為完全信任狀態(tài)。從政策認同的效果來看，人們已經(jīng)通過戶籍制度和人事檔案制度慢慢建構(gòu)了對組織和集體的信賴與忠誠。單位組織提供單位人的工作崗位、生活空間和集體福利，人們在單位組織中感受到俱樂部式的“大家庭”般的溫暖，因而個人必須簿記式地闡述自己的優(yōu)點和缺點，必須對單位組織和國家社會表示效忠。由此，通過“大運動”形式所形成“自上而下”的政策動員與建國初期的國內(nèi)外復雜環(huán)境、共產(chǎn)黨政策的親民主義路線、民眾心理特點等因素所形成“自下而上”的政策認同共同構(gòu)造了當代中國的信任政治。于是，人們之間以及人們對制度之間的信任相當普遍，信任政治建立在以人事檔案為代表的“信任替代物”上，人們從來不會懷疑自己的“證明信息”會失真。在那個時候，雖然檔案內(nèi)容中也存在著這樣或那樣人為的信息失真，但人們對國家及其生產(chǎn)的制度是充滿著高度敬意和高度信任的，體現(xiàn)了社會力量的高度統(tǒng)一和國家—社會的一體化趨勢。這種“自上而下”開展的政策動員與“自下而上”形成的政策認同所建構(gòu)的普遍信任有助于建立大規(guī)模的、復雜的和相互依存的社會網(wǎng)絡(luò)和制度，從而實現(xiàn)了由人際關(guān)系凝聚的經(jīng)驗信任走向集體規(guī)劃化的制度信任，減少了公共政治生活中的信任風險和敗德行為。

　　隨著時間的變遷和環(huán)境的變化，特別到了改革開放的年代里，社會要素的流動大大加快，人們開始感覺到更多的私人空間和活動自由對于個人發(fā)展的重要，對于單位嚴密控制模式已經(jīng)顯得有點越來越不習慣。同時，“該不該完全信任自己的組織”、“能不能充分信任撰寫單位檔案內(nèi)容的那些人”等一些問題出現(xiàn)了。人們對于人事檔案這種信任替代物產(chǎn)生了越來越多的懷疑，對人事檔案制度的合理性出現(xiàn)了越來越多的動搖，于是人事檔案制度的信任危機不可避免地產(chǎn)生了。因此，人事檔案制度改革的目標之一，便是在社會人才流動中為人們之間的普遍信任提供恒久的、可信賴的制度保障——信用檔案。

　　四、公民社會理論

　　公民社會是從英語Civil Society翻譯而來，通常又譯作“市民社會”、“民間社會”。其本意源自西臘雅典的“城邦政治”，在古西臘和羅馬時代，政治和社會是一體的，公民社會指的是當時城邦公民（polites）——有權(quán)參加公民大會、參與城邦政事的少數(shù)成年男性居民——的社會政治生活狀況。在契約論的思想中，社會指的是一種先于或外在于國家而存在的人類聯(lián)系形式。［16］公民社會被認為是父系權(quán)威和自然狀態(tài)的對立物，指的是一種由貨幣經(jīng)濟、自由交換活動、有利于開發(fā)人的才智和激勵技術(shù)發(fā)展以及尊重法律的政治秩序等要素構(gòu)成的一種漸臻完善和日益進步的人類事務(wù)的狀態(tài)。簡單說來，公民社會就是處于個人與國家之間的有組織的社會生活領(lǐng)域，是與國家相對等的一種實體，是聯(lián)系個人和國家的媒介和橋梁，是形成穩(wěn)定而長久的自由、寬容和社會參與的政治模式的社會資本。［17］因此，十九世紀法國政治思想家托克維爾提出的“聯(lián)合的藝術(shù)”，被廣泛引用于公民社會與國家的正合博弈關(guān)系當中。黑格爾在他的《法哲學原理》中，對“公民社會”的概念作了詳盡的論述。他認為公民社會是歷史過程的產(chǎn)物，是現(xiàn)代世界的產(chǎn)物，它的出現(xiàn)標志著現(xiàn)代世界的來臨。他把公民社會與國家分別開來稱之為“外部的國家”（external state）,是獨立于國家而使市場運作并保護其成員的必要機構(gòu)，它由充滿矛盾和沖突的階層中間的各種社團、團體和階層組成，國家的形式和性質(zhì)則是由它代表公民社會的方式來決定的。公民社會處于個人與立法機構(gòu)之間，后者調(diào)節(jié)個人與國家之間的利害關(guān)系。而國家的存在，是為了保護公眾的共同利益，同時又通過干預其活動來對公民社會加以約束。從這些論述中我們可以提煉出公民社會的一些基本特征：（1）是人類歷史進程的產(chǎn)物，是現(xiàn)代世界前進的腳步；
（2）指的是國家控制之外的生活領(lǐng)域，一種存在于家庭、家族與地域的界域之外，有別于國家又獨立于國家的公共空間；
（3）公民社會各個部門（即所謂第三部門）在追求各自的利益、喜好、目的的活動中進行不受政治干涉的相互競爭，(點擊此處閱讀下一頁)

　　他們有法律和規(guī)章上的保障，也受到國家的保護；
（4）要求經(jīng)濟民主，與統(tǒng)治經(jīng)濟不相容，市場經(jīng)濟是它的經(jīng)濟基礎(chǔ)；
（5）與專制主義不兩立，而與民主政治息息相關(guān)。公民社會民主化與政治民主化互為條件，相互促進；
（6）應該作為國家的一種制衡力量。［18］

　　美國肯塔基大學教授托馬斯•雅諾斯基認為，公民社會表示國家領(lǐng)域、由志愿組織組成的公眾領(lǐng)域以及涉及私營企業(yè)和工會的市場領(lǐng)域三者之間的一種有活力的和相互作出反應的公開對話領(lǐng)域。根據(jù)這種界定，雅諾斯基將社會劃分為四個相互作用的組成部分：國家領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、市場領(lǐng)域和公眾領(lǐng)域。［19］國家領(lǐng)域包括立法、行政（執(zhí)法）和司法（依法律和憲法作評定）的組織。私人領(lǐng)域包括家庭生活、親友關(guān)系及個人財產(chǎn)的處理。市場領(lǐng)域包括那些通過商品生產(chǎn)和服務(wù)而實際創(chuàng)造收入和財富的私營組織以及若干公營組織。公眾領(lǐng)域至少包括五種類型的志愿性聯(lián)合組織——政黨、利益集團、福利協(xié)會、社會運動及宗教團體。在公民社會中，國家領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、市場領(lǐng)域及公眾領(lǐng)域相互作用、相互制約、平衡發(fā)展，體現(xiàn)的是一種平等關(guān)系，公民的基本權(quán)利與國家公共權(quán)力平等對稱，公民權(quán)利得到了充分的體現(xiàn)。當然，四個部分并非界限清晰、渭涇分明的，各領(lǐng)域之間往往相互重疊的�？梢�，公民社會是高度組織化的社會，在這種社會中組織具有一定的自主性和自主性利益。

　　公民社會理論從國家與社會的二維視角把國家與公民社會的博弈關(guān)系分為強國家—強社會、強國家—弱社會、弱國家—弱社會、弱國家—強社會和國家與社會對等合作五種模式。我國在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期，國家與社會同構(gòu)，政治強大、社會萎縮，屬于典型的強國家—弱社會模式，社會組織的發(fā)育極不完善，其自主性和自主性利益相對政府組織來說是比較小的。政府機構(gòu)和體制內(nèi)社會組織——單位因結(jié)構(gòu)、功能雷同而表現(xiàn)出很大的同質(zhì)性，出現(xiàn)了所謂的“政府—單位”組織同構(gòu)現(xiàn)象。單位組織是在國家社會主義體制中、國家占有大量社會資源的情況下，所形成的一種特殊的社會組織。這樣的社會組織對于個人來說，不是一個單純的社會場所，也不是一個單純的收入來源，而是一種特殊的社會組織，這種社會組織通常具有三種社會功能：統(tǒng)治功能、社會資源分配功能和專業(yè)化功能，它們構(gòu)成了國家統(tǒng)治的基本結(jié)構(gòu)和工具。［20］國家把單位組織當作自己的一個個“紐帶”，通過控制單位組織來實現(xiàn)對整個社會乃至個人的統(tǒng)治。這種統(tǒng)治機制使社會成員對單位組織的依賴性進一步加強，單位組織成為國家職能的延伸，單位不僅是國家分配資源的基本形式，也獲得了國家統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的基本性質(zhì)，體現(xiàn)著一種全面而深刻的歸屬關(guān)系。這種情況下，組織幾乎沒有什么自主性和自主性利益，社會組織僅僅作為國家控制社會的工具而存在，相對于國家的行政性命令權(quán)力來說，更被強調(diào)的機制是個人對社會組織的資源或利益依賴。國家借助于這種依賴關(guān)系，通過相應的手段（如計劃、指標）控制在社會組織中的資源分配，從而控制了個人對社會組織的依賴行為，進而在此基礎(chǔ)上維持國家對社會的統(tǒng)治關(guān)系。因此，與公民社會四部門的平等對稱分布不同，我國社會部門分布呈現(xiàn)一種非平等、非對稱的金字塔型關(guān)系，即通常所說的“政府辦社會”和“社會國家化”。在這種社會結(jié)構(gòu)中，單位組織及其人事檔案制度充當?shù)氖菄�家控制社會和公民的工具角色�?/p>

　　由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，必將引起社會形態(tài)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生活方式、人與人之間聯(lián)系形式等各個方面的巨大變化，而市場經(jīng)濟及與之伴生的多種經(jīng)濟成分并存的所有制結(jié)構(gòu)為公民社會的發(fā)育提供了空前有利的土壤、條件和環(huán)境。市場經(jīng)濟的健康運行也有賴于一個壯大的健康的公民社會的存在和運作，以便在市場與國家權(quán)力之間，以及不同經(jīng)濟成分、利益集團之間構(gòu)筑一個相互交流、協(xié)調(diào)、緩解矛盾、推動合作的公共空間，使國家與公民社會之間形成既相互制約又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。因此，由強國家—弱社會向強國家—強社會的結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“社會國家化”向“國家社會化”轉(zhuǎn)變，必須建立強大的公民社會，這樣既有利于市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，又不致令國家在市場面前無所作為。與市場經(jīng)濟體制相適應，我國的人事檔案制度也必須由傳統(tǒng)的“單位所有”轉(zhuǎn)向“社會所有”，大力發(fā)展人事代理制度，實現(xiàn)人才資源的市場化配置。唯其如此，才能真正得以維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟繁榮，建構(gòu)社會主義和諧社會。

　　參考文獻：

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　　［11］轉(zhuǎn)引自鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社2001年版，第17頁。

　�。�12］鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社2001年版，第19頁。

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　�。�15］［英］馬克·E·沃倫：《民主與信任》，華夏出版社2004年版，第7頁。

　　［16］［英］約翰·洛克：《政府論》，下篇，商務(wù)印書館1993年版，第48頁。

　�。�17］常宗虎：《公民社會理論及其對社會管理工作的意義》，《中國民政》2002年第7期。

　�。�18］參見湯潤千：《公民社會與社會主義現(xiàn)代化》，《河北師范大學學報（哲學社會科學版）》2002年第1期。

　�。�19］［美］托馬斯•雅諾斯基：《公民與文明社會》，遼寧教育出版社2000年版，第16～22頁。

　�。�20］潘修華：《論中國公民社會組織政治參與的建設(shè)問題》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》，2003年第3期。

　�。ㄔ�載于《理論探討》2007年第5期，作者授權(quán)天益發(fā)布）

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