李煒光：資源保護從資源稅調整開始

　　從8月1日起，我國資源稅大幅上調，鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石的資源稅，其中，鉛鋅礦一等礦山的礦石，資源稅由原來的每噸4元調整為每噸20元；
銅礦一等礦山礦石由原來每噸1.6元調整到7元；
鎢礦三等礦山礦石由每噸0.6元提高到9元。這應當是遵照“十一五”計劃綱要的精神對資源稅進行完善和調整的一個步驟。

　　完善和調整資源稅，籌集多少財政資金并不重要,重要的是通過稅收調節(jié)資源促進合理開發(fā),使投資者謹慎規(guī)劃開發(fā)資源, 規(guī)范開發(fā)行為，減少對資源掠奪式的開采。資源稅的開征始于1984年，其時只是對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收，而其他礦產品“暫緩”征收資源稅。1994年稅制改革時，首次對礦產資源全面征收資源稅。此后相當長的時間里，該稅種的稅率幾乎沒有什么變化，整體上說，資源稅的份額一直很小，只能算是一個小稅種。

　　變化起自2006年3月26日開征的石油特別收益金，被稱為為資源稅改革的第一步。2006年5月起，金礦資源稅也開始上調，調整幅度從15%-180%不等。2006年10月，國務院選擇山西、內蒙古等省區(qū)進行儲量計征煤炭資源稅試點，即建立與資源利用水平掛鉤的浮動費率制度，根據不同采區(qū)回采率實行不同的費率，并實行累進費率。此舉被認為是未來資源稅費改革的方向。自此，我國的資源稅改革便“提速”了。2007年3月5日，財政部提交給十屆全國人大五次會議的有關預算報告明確提出，將出臺實施新的資源稅制度。財政部亦表示，調整完善資源稅是我國近一個時期稅制改革的重點，目的是提高自然資源的使用效率，公正地分配自然資源收益。

　　現在看來，資源稅改革有三大“敏感”問題需要解決：第一是稅率問題。我國資源稅的征收一直按照1994年實施的《資源稅暫行條例》執(zhí)行，征收標準是每噸8元—30元，天然氣每千立方米2元—15元，煤每噸0.3元—5元，等等。礦產資源補償費平均費率為1.18%，而國外與我國礦產資源性質基本相似的費率為2%—8%。由于資源廉價，目前我國煤礦的回采率平均只有35%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅為15%。資源稅過低，導致礦業(yè)開采行業(yè)的門檻過低，資源就很被輕易地被廉價甚至無償使用，帶來企業(yè)成本的外部化和社會化，導致對環(huán)境和生態(tài)的雙重破壞，同時也造成是礦業(yè)安全事故頻繁發(fā)生的一個主要原因。有人算過一本帳，一座儲量為1000萬噸的煤礦，僅開采150萬噸就被廢棄。自建國以來至2003年，中國累計產煤約350億噸，煤炭資源消耗量超過1000億噸，我們至少扔掉了650億噸的煤炭資源。按2003年的煤炭消費計算，這些煤夠用近40年，這是多么驚人的浪費！國外的資源稅基本都是依據儲量來征收的，將稅額與消耗的資源儲量、資源利用的回采率等指標緊密聯系起來。這種征稅方式的最大好處在于，可以促使企業(yè)最大限度地開采資源，以獲取更多利潤，也就是說，在以儲量為依據的征稅標準下，企業(yè)有充分挖掘開采潛力的動力，如果它不這樣做，就意味著一部分稅款“白繳”，使自身利益受損，這個經驗足夠我們自省的了。

　　第二是資源稅的征收范圍。當初推出資源稅的時候，只確定對幾類礦產品征收資源稅，征稅范圍比較窄，這就導致那些沒有征稅的資源浪費嚴重的現象，我國目前僅對礦產資源和土地資源征稅，但同為自然資源又急需保護的水資源、森林資源、草場資源等不是征稅對象。我國資源稅還有一個缺陷是列舉比較籠統(tǒng)，有些礦產品是該征稅還是不該征稅，界定得不清楚。征收范圍不明也容易造成市場不公，因為在諸多資源類產品中，被征稅的資源與不征稅的資源之間的差異直接影響了相關企業(yè)的競爭力。因此，資源稅改革，不僅要調整稅率，也應該適當考慮擴大征稅范圍，以使資源的稀缺性特點得到充分體現。

　　第三是分配機制。1994年進行稅制和分稅制改革時，把資源稅列為共享稅，中央“拿走”大部分，只給地縣（區(qū)）留下25％。資源稅屬于共享稅，這種許多地方不滿意，因為資源稅的征收主要依靠屬地資源，而在資源開發(fā)過程中，很容易造成環(huán)境污染等問題，如土地和水資源的嚴重流失和浪費等，需要投入資金治理，也需要對受損的當地居民進行補償，而過低的資源稅顯然不利于補償的進行。像石油等國有壟斷企業(yè)對當地造成的環(huán)境污染與生態(tài)失衡，幾乎只有收益而不承擔責任，相反，地方民眾和地方政府卻不能從其豐富的礦產資源中得到合理的收益，這顯然是不合理的。另外，我國許多資源都集中在西南、西北和西部地區(qū)，這些地區(qū)經濟不發(fā)達，而許多資源又是不可再生的，如果不設法將資源稅留在地方，將不利于縮小中西部之間的差距。

　　按照《中國大百科全書》的說法，自然資源是存在于自然界，在現代經濟技術條件下能為人類利用的自然條件。自然資源既是人類賴以生存的重要基礎，又是人類社會生產的原料或燃料以及人類生活必要的條件和場所。一般分為礦產資源、土地資源、水資源、氣候資源、生物資源、海洋資源等。經濟學上有個說法，人們在處理與自然的關系時，表現出“經濟人”的特性，對大自然過度索取而不考慮自然的利益與他人的利益。經濟人對資源的掠奪式的開采利用源自其自利的動機和不合理的制度。好的產權制度可以促進經濟人之間的良性互動，向理性人轉換，合理開發(fā)利用資源，實現可持續(xù)發(fā)展，而不好的產權制度會對資源造成更大的惡果。長久以來，人們認為資源是取之不盡、用之不竭的，所以在開采和利用時浪費嚴重，隨著時代的進步，人們逐漸認識到資源是有限的，具有稀缺性，資源的有用性和稀缺性是資源具有價值的自然基礎。征收資源稅就是人們愿意花費代價來取得資源的開采、獲取的資格。所以，改革和完善資源稅在市場經濟活躍發(fā)展的今天，顯得尤為重要。應該明確，資源稅的征收不僅是為了調節(jié)級差收入，也不是單純增加財政收入，是因為資源的稀缺性及采伐利用的嚴重浪費造成了人類持續(xù)發(fā)展與資源供應不足之間的矛盾。資源稅的主要功能應體現在提高資源利用率、遏制過度開采與浪費、保障可持續(xù)發(fā)展等方面。

　　要保障推進資源稅改革的順利進行，首先要擴大征稅對象的范圍，科學規(guī)制資源稅的計稅依據。應把森林、草場等資源納入進來，稅目要細化，如廢水資源稅的征收，《資源稅暫行條例》等法規(guī)的解釋應當更為詳細，列舉應盡可能更完整和充分。過去的按銷售量或自用數量的計稅方法應改為按產量計稅。這樣做的好處是，企業(yè)開采后未能出售的積壓產品或自用尚未用完的資源也成為征稅對象，這就使企業(yè)開采時應該預先預算銷售量和自用量，合理開采，有效減少十分盛行的掠奪式開采現象。媒體報道說資源稅政策調整或將有新動作，礦泉水和地熱水將在新一輪資源稅政策改革中被納入征收范圍，就是資源稅調整的最新的動向。

　　其次，應較大幅度地提高稅率，更多地體現出資源有償開采的原則，這一點已成為官、產、學各界的一個共識，能夠為社會所理解和接受。調高稅率,能夠更真實地反映級差地租,有利于資源的節(jié)約和合理開發(fā)，使得開發(fā)行為走向規(guī)范。同時，政府也能通過資源稅改革籌集資金，并將這部分收入用于補充環(huán)境治理成本。在稅負規(guī)定上應更多地體現公平的原則。據媒體報道，四川，國有企業(yè)和集體企業(yè)每噸煤征稅0.3元，私營企業(yè)和個體戶每噸征收0.6元，這樣做無疑違背了公平競爭的原則。在市場經濟下，所有的市場主體處于平等的地位，也應承擔平等的稅收負擔。應當給予所有的企業(yè)以國民待遇，取消特權性質的稅收優(yōu)惠，讓大家能夠在同一條起跑線上展開公平競爭。當把資源稅費提高到一個合理水平之后，對于環(huán)境的要求就應該提出更高的標準，相關法律法規(guī)的違規(guī)的執(zhí)行力度和違規(guī)的懲罰力度都應該有一個明顯的增強。

　　當然，在確定稅率上，有一個問題不應被忽略，出于公平的考慮，同時也是為了環(huán)境保護，應該對采取環(huán)保措施的企業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策。例如芬蘭1967年《私有森林法》規(guī)定，國家要向私人征收林業(yè)稅，但私人林場主采取了加強森林管理的措施可以免交林產稅。對于私人因加強管理，產林量超過國家規(guī)定指標的部分免征所得稅。這些做法可為我國借鑒，對于開采礦產品時方法得當、采取措施有效減少資源浪費的企業(yè)或個人應當實施減免稅。

　　再次，要解決好收入歸屬問題。中央其實在這個問題上已經有所部署。合理的分配方式應當是，中央分享小部分而地方分享大部分，這個比例最低應是四六開（也就是中央40%，地方60%），徹底改變“中央企業(yè)吃肉、地方喝湯”的局面；
另一方面，進而充分利用資源稅，返還給地方的財政資金，建立一套資源開發(fā)和環(huán)境保護補償機制，作為農民利益和生態(tài)環(huán)境的補償。只有這樣，才更利于把這些收益真正用在該用的地方，讓公民分享資源稅改革的成果。

　　我國提出了建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的歷史任務。這個任務要求中國必須尋求資源強約束條件下的經濟持續(xù)增長，必須盡快扭轉粗放型的經濟增長方式，但面臨的現實情況不容樂觀，任重而道遠。要逐步理順和完善資源性產品和要素價格形成機制，而高成本使用能源約束政策的制定，遠比想像中的困難。我們只能積極進取，循序漸進，而資源稅改革和完善將在其中起到“四兩撥千斤”的奇妙作用。

　　寫于2007年8月，原載《新理財》，作者授權天益發(fā)布。

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