何宗海：市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度

　　[摘要]產(chǎn)權的收益權和處置權與所有權的一體性、一致性是產(chǎn)權合法性的根本體現(xiàn)。教育產(chǎn)權明晰之后，多元化變革和交易費用將是我國現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度建立過程中首先遇到的兩個重大疑難問題。長期以來，有關“教育能否營利、能否取得回報”爭議的直接指向，是教育產(chǎn)權不明晰和缺乏相應規(guī)范的、可操作的教育產(chǎn)權制度。不允許教育產(chǎn)出和盈利，是否意味著只允許教育投入和虧損呢？答案當然是否定的。教育能否盈利，是由教育的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性質(zhì)和經(jīng)營實踐所決定的。經(jīng)營好，便可盈利，經(jīng)營不好，不僅不能盈利，也便失去了生存空間。由于教育具有公共性的特殊社會職能，以建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度為核心的教育體制改革可以滯后于經(jīng)濟體制改革，但不能以教育的公益性和公平性為借口，人為地拖延或者拒絕這種改革。站在新世紀的歷史制高點上，人們將會越來越清楚地看到，教育文化的開放，才是一個民族靈魂的真正開放�，F(xiàn)代教育產(chǎn)權制度是一種將教育產(chǎn)權的各種功能按照一定的教育教學規(guī)范予以優(yōu)化組合、發(fā)揮其效用的制度；
是由一系列教育產(chǎn)權關系和教育產(chǎn)權運用規(guī)范組合而成的制度；
是對所有教育產(chǎn)權形式加以保護的一種法律制度。

　　在稀缺性的現(xiàn)實世界里，產(chǎn)權無比重要。在這樣的世界里，如果沒有一套法律制度區(qū)分和保障“你的和我的”，人們將有足夠的動機掠奪而不是創(chuàng)造財富[1]。

　　——題記

　　一

　　界定教育產(chǎn)權，是為了使教育從制度上融入社會主義市場經(jīng)濟的一種權利選擇。無論從法律的、經(jīng)濟的或是管理的、專業(yè)的等任何角度看今天的教育，人們都不得不承認，公共教育（不區(qū)分所有制形式）終歸是一種國家計劃指導下的市場經(jīng)濟行為。在資源稀缺的教育市場上，由產(chǎn)權制度通過具體的、責權利明晰的制度安排解決各種矛盾爭端，總比單一的行政措施更為和諧有效，更為科學合理。我國現(xiàn)代產(chǎn)權制度變革的成功實踐表明，產(chǎn)權制度的功能要求產(chǎn)權關系和產(chǎn)權使用規(guī)則兩者的結合方式都必須是清晰的，只有產(chǎn)權在法律地位上和經(jīng)濟活動中有明確的界限，才能確定產(chǎn)權的主體及各主體的責權利關系；
產(chǎn)權制度才能發(fā)揮資源配置作用，使不同的產(chǎn)權主體將自己的財產(chǎn)以產(chǎn)權的方式通過市場選擇實現(xiàn)有效組合[2]。這一結論同樣適用于教育改革以及現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度建立的全過程。

　　美國產(chǎn)權經(jīng)濟學家巴澤爾這樣認為：只有產(chǎn)權得到相對明確的界定，財富的歸屬才會明確，價值量才能確定[3]。2007年4月，《南方人物周刊》記者采訪我國著名經(jīng)濟學大師張五常先生，提出了這樣一個問題：如果您處在鄧小平的位置上，但只能做一件事情，您會做選擇什么呢？先生肯定地回答：我會清楚界定權利，這是中國發(fā)展的關鍵。人與人之間的權利要界定清楚，模糊不清的話，大家都沒飯吃。權利界定清楚后才會有市場，市場是不可能在權利混淆的情況下運作的[4]。沈陽師范大學謝作詩先生“菩提本無樹”的觀點對產(chǎn)權的認識入木三分。他認為，資源名義上可以國有，但因為交易費用的緣故，不可能讓每個人都行使所有權的[5]。

　　所有權是產(chǎn)權內(nèi)在的基礎和核心。在產(chǎn)權關系中，是因為所有權派生了其他權利，教育產(chǎn)權亦然。只有具備了所有權，才能具有占有權、使用權、支配權、收益權和處置權等權利，才具有委托他人（或法人）行使這些權利的主體資格。因此，僅僅在管理層面上具有占有權、使用權和支配權，仍然不能真正體現(xiàn)所有者權益，往往會產(chǎn)生侵權糾紛，造成權利和利益不對稱、成本收益外溢等。

　　產(chǎn)權的收益權和處置權與所有權的一體性、一致性是產(chǎn)權合法性的根本體現(xiàn)。包括教育界在內(nèi)的現(xiàn)實社會的各行各業(yè)，通常均存在產(chǎn)權所有權與其派生的其他權利相分離的情況。物權法學理論也允許這種分離情況的存在。但一般情況下并不包括收益權和處置權。收益權與處置權的轉移總是與交易費用具有密切的關系。目前我國公有制事業(yè)單位（包括公立學校）普遍實行的“收支兩條線”制度和財務審計制度，就屬于這種情況。面臨多元化的市場經(jīng)濟格局，所有權與(不包括收益權和處置權的)占有權、使用權、支配權等權利相分離的情況，雖然從理論到實踐，為“政校分開”提供了前提和可能，但這種情況肯定不是現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的最佳狀態(tài)。如果教育資產(chǎn)的名義所有權與實際所有權是一致的，該所有者行為的成本和收益就是對稱的，一般不會有成本收益外溢發(fā)生。反之，就必然存在成本和收益不對稱或收益外溢的情況。不具有所有權的民事行為，在權益上最終要受到所有權的制約，這種制約最終體現(xiàn)在處置權和收益權兩個方面。在多元化的市場經(jīng)濟條件下，多元化的教育產(chǎn)權結構才是與之相匹配、相適應的制度安排。建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的意義在于逐步完善各教育產(chǎn)權利益主體的相互關系，便于更好地發(fā)揮教育資源的作用，實現(xiàn)教育產(chǎn)權的價值。教育改革與發(fā)展現(xiàn)狀迫切要求建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢的現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度。統(tǒng)一的教育市場體系建設要求對計劃經(jīng)濟體制下形成的“一大二公”的教育產(chǎn)權制度進行變革。

　　產(chǎn)權是一切經(jīng)濟制度的基礎。亞當·斯密當初提出和論述的著名的“看不見的手”，就包含了產(chǎn)權制度對于市場的作用：只要有適當?shù)姆�律與制度的框架，個人追逐他們自己的利益的行動，可以無意識地（不經(jīng)意地）產(chǎn)生有利于整個“社會”利益的結果[6]�，F(xiàn)代經(jīng)濟學家們相信，制度是一個國家長期經(jīng)濟績效的首要決定因素，其重要性超過了資源、勞動力和技術。不同時期的經(jīng)濟學家們經(jīng)過長期的研究所形成的共識是，產(chǎn)權制度是經(jīng)濟運行的基礎，有什么樣的產(chǎn)權制度，就會有什么樣的經(jīng)濟結構、什么樣的生產(chǎn)效率。這一共識為現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的建立提供了理論和實踐的依據(jù)。

　　為適應教育的改革與發(fā)展，近年來，在一些地方教育行政部門的主導下，進行了一些被稱作為現(xiàn)代學校制度的變革。其內(nèi)容是“以學校法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以教育管理經(jīng)營為表征（原文如此）�；�本特征是：具有產(chǎn)權關系清晰、政校職能分開、法人制度健全、組織管理科學、奮斗目標明確。要求學校必須有必要的財產(chǎn)、組織機構和場所，能夠獨立承擔民事責任；
具有人格、財產(chǎn)和責任的獨立性”[7]。這個思路基本上是照搬現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度改革的模式而來的。應該說，其用意和出發(fā)點是好的。我們不妨問問從大學到小學的校長們，誰有這個能力做得到？除非這所學校是這個校長花錢買下來的。如真按照上述條件做到了，那這個校長早已成教育廳（局）長了。很顯然，在教育產(chǎn)權尚不明晰、制度尚未建立、統(tǒng)一規(guī)范的教育市場框架尚未形成之前，談學校（尤其是公立學校）的法人主體、產(chǎn)權清晰、政校分開，無疑是在做一些無源之水、無本之木的文字游戲。

　　二

　　大多經(jīng)濟學家承認，明確界定、保護產(chǎn)權是有效率的制度安排的基本要求。全面建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權制度，將是我國社會主義市場經(jīng)濟改革和發(fā)展中不得不攻堅的焦點和熱點問題，中國的經(jīng)濟體制改革已推進到了產(chǎn)權制度變革的核心層面[8]。建立健全適應市場機制的現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度是市場配置教育資源的先決條件。在國內(nèi)教育市場機制不健全，發(fā)育不完善的情況下，我國教育體制改革和教育資源配置面臨諸多機制性和政策性障礙，最為突出的是資源配制的主體不明確、目標不清晰、保障不完善、缺乏健全的法規(guī)政策支持等。在計劃經(jīng)濟體制下形成的傳統(tǒng)觀念和政策制度，都會成為教育資源優(yōu)化配置的阻力。教育市場的完善程度及其有效性決定和影響著教育資源配置的有效性。只有“產(chǎn)權明晰、權責明確、政校分開、管理科學”，才可能有效地規(guī)范教育資源市場配置后的辦學行為和資源經(jīng)營風險。

　　教育產(chǎn)權明晰之后，多元化變革和交易費用將是我國現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度建立過程中首先遇到的兩個重大疑難問題。就總體而言，我國教育產(chǎn)權制度的建立以及教育產(chǎn)權的多元化變革，尚處于由計劃體制向市場體制轉變的起步階段。由于教育具有公共性的特殊社會職能，以建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度為核心的教育體制改革可以滯后于經(jīng)濟體制改革，但不能以教育的公益性和公平性為借口，人為地拖延或者拒絕這種改革。否則，教育將成為整個國民經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展道路上的絆腳石。改革開放30年了，經(jīng)濟體制在改革，在發(fā)展，社會事業(yè)在改革，在發(fā)展，與社會經(jīng)濟改革與發(fā)展息息相關的教育體制也必須適應這種改革和發(fā)展。無論任何形式的經(jīng)濟所有制關系，教育產(chǎn)權的權責利高度統(tǒng)一、教育主體歸屬和收益歸屬明確、保護嚴格、流轉順暢、財產(chǎn)權利和利益對稱都是至關重要的。站在新世紀的歷史制高點上，人們將會越來越清楚地看到，教育文化的開放，才是一個民族靈魂的真正開放。

　　長期以來，有關教育能否營利、能否取得回報爭議的直接指向，是教育產(chǎn)權不明晰和缺乏相應規(guī)范的、可操作的教育產(chǎn)權制度。不允許教育產(chǎn)出和盈利，是否意味著只允許教育投入和虧損呢？答案當然是否定的。教育能否盈利，是由教育的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營性質(zhì)和經(jīng)營實踐所決定的。經(jīng)營好，便可盈利，經(jīng)營不好，不僅不能盈利，也便失去了生存空間。這是一個再明了不過的物競天擇[9]的市場經(jīng)濟法則，根本沒有必要引起爭議。在爭議終歸有了可以獲取合理回報[10]的法定答案的時候，也僅僅是針對所謂的民辦教育而言的。公辦學校不是不需要回報，而是他們的回報都在“內(nèi)部”消化了。什么樣的回報是合理的？“南洋教育儲備金”事件似乎漸漸地成為遙遠的往事，漸漸地從人們的記憶中淡出了（但投身教育和關注教育的人們永遠也不會忘記：這是一次在新世紀的法制國家里，有人利用教育產(chǎn)權不明晰、資產(chǎn)關系混亂，借助公共政策，針對私立教育進行的一場掠奪資源的“土改運動”�。�。就在2007年底北京召開的第四屆中國教育家大會上，筆者目睹了這樣兩件事情。第一件是：安徽有一家私立學校，自稱辦學業(yè)績和效益都不錯，借助廣告宣傳在大會上火了一把之后，立即宣布：從2008年開始，學校將全部資產(chǎn)（包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)）無償捐贈給當?shù)卣�府，學校從此轉為公辦。這讓人有些丈二和尚摸不著頭腦。是她（法定代表人是位女性，是位從事教育教學工作20多年的人民教師）不熱愛這攤子從父輩那里繼承下來的屬于自己的祖?zhèn)骷覙I(yè)嗎？恐怕不是。這中間的苦衷，也只有她自己心里清楚。第二件是：在大會舉辦的“民辦教育論壇”上，一位來自西安的著名民辦教育家（目前沒有恰當?shù)姆Q呼，姑且這樣稱呼）講：他投資辦學10多年，沒用國家一分錢，反而“為國家”創(chuàng)造了、積累了30多億元的教育資產(chǎn)。為什么說“為國家”呢？因為這些資產(chǎn)的產(chǎn)權不明晰，名義上是學校的，可學校沒權處置它們；
既不能抵押，也不能轉讓，甚至連貸款擔保都被確認無效。而有些公辦學校，欠銀行貸款30多個億，該抵押仍在抵押，該貸款繼續(xù)在貸款。他發(fā)狠地敲著桌子說：“目前，我們面臨的最大敵人是政策！”試想，在目前的教育產(chǎn)權制度狀況下，做教育該有多難啊！難就難在你的不是你的，我的不是我的；
公的不是公的，私的不是私的。有道是：見山不是山，見水不是水；
見山又是山，見水又是水。在這種朦朧詩般的教育產(chǎn)權現(xiàn)狀下，談教育的公益公平，談教育的可持續(xù)發(fā)展，無異于紙上談兵！

　　由于缺乏科學完善的現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度，目前，我國教育產(chǎn)權，不論是公立教育還是私立教育，普遍存在產(chǎn)權不明晰、權責不明確、保護不嚴格和流轉不順暢的問題。具體表現(xiàn)在兩個方面：一是建國以來實行的全民所有制教育模式，幾乎把所有的教育資源都統(tǒng)一由政府及其教育行政部門調(diào)配，受傳統(tǒng)的計劃管理體制、教育價值觀和教育政策制衡因素影響，公立教育產(chǎn)權仍舊處于權利主體和責任主體不確定的模糊狀態(tài)。教育產(chǎn)權結構的單一化，在具體運作中，始終是由政府的行政權力支配或遙控。二是近10多年來，隨著改革開放的不斷深入，私立教育在各地局部性的、小規(guī)模的興起和發(fā)展，積蓄了一定規(guī)模和數(shù)量的私立教育資產(chǎn)（資源）；
由社會力量投資形成的私立教育資產(chǎn)，盡管支配權、使用權、收益權和部分處置權屬于投資者，但在所有權的法律層面上仍舊不具備完整的教育產(chǎn)權主體資格，沒有形成明晰的可獨立享受民事權利、承擔民事責任的權利主體，私立學校也不是真正意義上的民事責任主體。私立教育產(chǎn)權的這種不明晰、不完整、不具有獨立的民事行為能力的原因，同樣來自于受傳統(tǒng)的計劃管理體制、教育價值觀和教育政策制衡因素影響，基于對公立教育產(chǎn)權法律關系的主體與權能認識不到位、教育價值觀錯位而造成的連帶影響——既然我“公家的”是這樣，你“私人的”也不能那樣。公有教育產(chǎn)權的模糊，由于責任主體不明確，還可以像過去一樣“吃大鍋飯”，大家都可以負責任，都可以不負責任，或者大家都負不了責任；
任何責任最終都會有政府承擔（比如巨額的高校貸款債務）。(點擊此處閱讀下一頁)

　　社會力量投資辦學的情況就很有戲劇性：在大力提倡和鼓勵社會力量辦學的政策條件下，事先，由教育行政部門代表政府給教育投資者一個熱熱乎乎、模模糊糊的承諾，讓你投資辦學。虧了，自認倒霉，后果自負；
盈了，等你形成資產(chǎn)規(guī)模后，代表政府的有關方面（不僅限于教育行政部門），會做出一些相關政策上（工商、稅務、土地、勞動、保險、治安、消防、社區(qū)等）的和市場資源分配上（資產(chǎn)、生源、教師待遇等）的調(diào)整，再用一些莫名其妙的條條杠杠牽制你，制約你，什么都可以給你，唯獨不給你產(chǎn)權。

　　建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度，就是尋找能夠解決這些矛盾的調(diào)節(jié)手段，使之清晰化，責任化；
尋求既能夠調(diào)動教職員工積極性，又能確保教育資產(chǎn)優(yōu)化、良性運營的方式，使教育事業(yè)又好又快的發(fā)展。通過現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度，解決如何界定、變更和安排教育產(chǎn)權結構，降低或消除教育市場機制運行中費用過高的問題，提高運行效率，改善資源配置，加快教育發(fā)展，促進教育經(jīng)濟增長。

　　產(chǎn)權是由社會強制執(zhí)行的對資源的多種用途進行選擇的權利[11]。這么多年來，主導我們教育的有關方面，卻在高呼鼓勵發(fā)展各類教育的同時，始終糾纏在教育資產(chǎn)所有權形式上的“公”與“私”的零和博弈中，有意強化和保護“公”的一面，淡化和排斥“私”的一面，走了一條由社會強制不執(zhí)行的單一的無選擇權利的教育之路。

　　三

　　根據(jù)一般的對產(chǎn)權制度結構特征的表述方式，結合教育自身的特點，我們將現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度表述為：是一種將教育產(chǎn)權的各種功能按照一定的教育教學規(guī)范予以優(yōu)化組合、發(fā)揮其效用的制度；
是由一系列教育產(chǎn)權關系和教育產(chǎn)權運用規(guī)范組合而成的制度；
是對所有教育產(chǎn)權形式加以保護的一種法律制度�，F(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的主要功能在于：賦予教育產(chǎn)權主體合法占有該產(chǎn)權的法定主體資格；
促使教育產(chǎn)權在參與教育市場的競爭中高效運作；
規(guī)范投資者、學校、國家等主體的行為，并對各產(chǎn)權主體的行為做出合理預期[12]。明確各自的權利義務關系，解決教育資源你我不分、你我不清的矛盾，最終保障教育資本的財產(chǎn)權益和教育事業(yè)的健康發(fā)展。這種功能，是促使各種教育行為主體通過對教育產(chǎn)權以及可控制的教育資源的有效使用，產(chǎn)生令社會滿意的教育效果。同樣，教育產(chǎn)權制度也是通過創(chuàng)新教育教學激勵機制、市場配置教育資源和規(guī)范市場競爭秩序三大功能[13]，促進教育經(jīng)濟和教育事業(yè)發(fā)展的根本保證。

　　教育資產(chǎn)和教育資本的權責利高度統(tǒng)一、產(chǎn)權主體歸屬明確和產(chǎn)權收益（包括公共財政投入和各類學費及辦學收入等）歸屬具體明確，是現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的基礎；
權屬主體和責任主體（教育主體和教育自主權）明確、權利義務保護嚴格，是現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度基本要求。建立健全適應中國國情和教育發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代產(chǎn)權制度，在市場經(jīng)濟框架體制下建立完善統(tǒng)一開放競爭有序的教育市場體系，是實現(xiàn)市場配置教育資源的基礎。

　　在制度框架下，資源流轉暢通、財產(chǎn)權利和利益對稱是現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度健全的顯著標志。經(jīng)濟學上的權利利益對稱，是指市場主體在整個管理過程中特別是在處理各種利益關系時，追求權利和利益的對稱性、對等性，實現(xiàn)二者之間實現(xiàn)最佳效益的狀態(tài)。我們以市場為背景，對現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度框架下的辦學行為的權利和利益對稱作如下假設：市場主體（政府、單位和個人，下同）賦予教育主體（學校和教職員工，下同）多少投入（全部教育資源），該教育主體在擁有對應權利的同時，就負有完成相應任務的責任，具有獲得相應利益的資格；
市場主體賦予教育主體多少權利和享受了多大的利益，教育主體就應對市場主體負有多大的責任。通過權利和利益的對稱對等，教育主體付出的勞動和貢獻與實際所得的對稱，可體現(xiàn)公正、公平和多勞多得，這正是現(xiàn)代教育所體現(xiàn)、所追求的效果和目標。

　　由現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的框架內(nèi)涵，我們可以清楚地認識到，建立現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的最終目的是通過對現(xiàn)代教育責、權、利的關系確認和制度保障下市場配置教育資源，以提高教育資源配置和使用的效率，實現(xiàn)教育與市場的合理融合，和諧發(fā)展。只有教育產(chǎn)權的法律地位受到足夠的尊重和制度的保護，國家教育發(fā)展戰(zhàn)略才能夠如期實現(xiàn)，公平、有序的競爭才有可能存在，統(tǒng)一的教育市場才有可能真正形成。否則，在教育產(chǎn)權制度嚴重殘缺的情況下，教育運行的交易成本將是一股不受市場經(jīng)濟規(guī)律制約的暗流，會在受到行政權力干涉的情形下，教育市場始終處于一種不公平競爭狀態(tài)之中，教育經(jīng)濟不僅得不到充分的發(fā)展，教育的社會效益也必然越來越低下。

　　只有建立了現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度，教育市場的秩序才能真正建立起來，統(tǒng)一的教育市場才能逐步形成，教育產(chǎn)權價值才能夠確定和體現(xiàn)。教育市場的價值一旦明確，將會促成教育產(chǎn)權的產(chǎn)生；
現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度的建立又進一步明確了教育產(chǎn)權的價值。人力資本理論也認為，只有在產(chǎn)權清晰的前提下才能最大限度地發(fā)揮人力資本（教職員工）效能。

　　中國教育，呼喚著屬于自己的現(xiàn)代教育產(chǎn)權制度，呼喚著適應自身發(fā)展的教育市場機制。

　　參考文獻：

　　[1]王雍君《公共經(jīng)濟學》，高等教育出版社，第43頁。

　　[2]藺棟華 張東生 李勤鋒《現(xiàn)代產(chǎn)權制度的價值雛議》，據(jù)《經(jīng)濟舞臺網(wǎng)》；

　　[3]人大經(jīng)濟論壇網(wǎng)《產(chǎn)權、交易費用與價值》）2007年4月

　　[4]《成都日報》2007年04月24日《張五常：天才都是別人說的》，記者：傅小永 曾繁旭；

　　[5]據(jù)《價值中國網(wǎng)·謝作詩的網(wǎng)站》；

　　[6]王雍君《公共經(jīng)濟學》，高等教育出版社，第32頁；

　　[7]《學習現(xiàn)代學校制度的幾個問題》

　　[8]財經(jīng)中心網(wǎng)《產(chǎn)權制度改革歷程》，作者不祥；

　　[9]梁啟超《新中國未來記》；

　　[10]《中華人民共和國民辦教育促進法》第51條；

　　[11]阿爾欽為《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大詞典》編撰的詞條“產(chǎn)權”的定義；

　　[12]方銘琳《我國民辦高校產(chǎn)權期待合理規(guī)范》，《中國教育報》2005年9月1日第5版；

　　[13]據(jù)《同濟新聞網(wǎng)》：《單曉光知識產(chǎn)權制度促進中國經(jīng)濟發(fā)展》。

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