陳志武：我們的政府有多大？

　　2007年，國家財政稅收增加了31%，達到5.1萬億元，占GDP的21%，相當于3.7億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、12.3億農民的純收入。也就是說，政府一年花的錢等于3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農民一年可以花的錢。政府要這么多的老百姓才能供養(yǎng)，當然很龐大。這里，我們不妨從幾個不同角度來把握其“大小”。

　　跟歷史比、跟美國比

　　相對朝廷時期的政府規(guī)模如何？既然今天又是盛世中國，我們不妨先以康乾盛世時期作為一個參照。乾隆中期的1766年，朝廷財政稅收為4937萬兩銀子。在1760年前后，荷蘭東印度公司對當時的北京、廣州老百姓的收入和消費做過細致調查，據其歷史檔案，那時一個普通北京工人的年收入大約為24兩銀子（每月2兩左右）。這樣，4937萬兩銀相當于205萬普通北京人的收入。只要205萬個北京人的收入就夠供養(yǎng)盛世時期的乾隆政府，那當然是小政府！或許，我們或說當時中國其他地方的收入比北京低，所以，以北京工人收入作為標準，降低了為供養(yǎng)乾隆政府所需要的人數。但，那時的全國人均收入不一定比北京低多少，比如，在1950年時，北京的人均收入屬全國平均水平，最多是中等偏上，只有到1950年代實行國有制計劃經濟之后，北京的相對人均收入才開始飆升，把全國其他地方甩在身后。退一步講，即使乾隆時期全國城鎮(zhèn)平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷歲入也只是410萬人的年收入，跟今天需要3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農民的可支配收入才能支持政府的開支，無法相提并論。歷史上的中國政府沒有像今天這么大過。

　　也許我們會說，今天任何國家的政府規(guī)模不能跟過去的做直接比較，因為傳統(tǒng)農業(yè)經濟對政府的依賴度低，而現代經濟的交易復雜性特別高，所以，離不開政府在安全和產權與契約保障方面的支持。沒有政府保護產權、維護契約權益，就難以有現代經濟。這當然有道理。按照這個思路推下去，美國應該是一個很好的參照系，因為美國的金融證券市場、知識產權市場以及其它現代產業(yè)全球最發(fā)達，它也是世界警察，所以，它的政府職責應該不低于任何其他國家的。在社會福利支持上，美國也不亞于西歐。因此，美國政府的規(guī)模應該可以作為判斷中國政府規(guī)模太大還是太小的參照系。

　　2007年，美國聯(lián)邦政府的財政稅收為2.4萬億美元，占GDP的18%，相當于8500萬普通美國人一年的可支配收入。也就是，為了支持美國政府的開支，需要8500萬美國人的可支配收入，當然遠比中國政府的開支需要3.7億城市居民的可支配收入低！

　　中國5.4億城鎮(zhèn)居民、8億農民，加在一起，去年民間的可支配收入和農民純收入總共為10.7萬億元。也就是說，5.1萬億元的政府財政稅收約等于民間可支配收入總額的一半。相比之下，美國民間的可支配收入總量為8.4萬億美元，2.4萬億美元的政府財政稅收相當于民間可支配收入總量的四分之一。

　　由此可見，我們的政府相對遠大于美國政府。

　　政府規(guī)模是如何變遷的

　　過去30年里，中國的政府規(guī)模并非歷來就這么大。如果說“小政府、大社會”一直是改革的理想，那么，1978至1995年間的確是照此方向走。改革之初的1978年，國家財政稅收相當于3.3億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、8.5億農民的純收入。那時的政府也不小，這就是為什么要改革政府的原因之一，但，那時的政府畢竟要負責城市人從搖籃到墳墓的方方面面生活開支，所以，政府當然大。

　　隨著改革的進行，到1985年，財政稅收相當于2.7億城鎮(zhèn)居民、5億農民的純收入（見圖一和圖二）。到1995年，財政稅收相當于1.46億城鎮(zhèn)居民、3.9億農民的純收入。1.46億城鎮(zhèn)人口的可支配收入才能支持政府的開支，政府還是很大，可那是近30年“最小”的政府了。

　　1993-1994年的分稅制改革從根本上逆轉頭17年的方向。那次改革把稅權下放，從中央到省、到地方、到縣和鄉(xiāng)，每級只要求下一級在每項稅種中往上交多少比例的稅收，剩下的權限就留給下級政府。從表面看，稅權下放而不是由中央統(tǒng)一掌權，是件好事，給地方更多發(fā)展經濟的激勵。只不過，當時好心的改革設計者沒想到或不愿意想到，在沒有實質性權力制約的體系下，特別是在新加稅種的權力不在立法機構而是在行政部門的國情下，把稅權下放等于是為各級政府隨意加稅大開綠燈，國民沒有正式途徑對隨意增加的稅負表達意見。

　　經常有人說，在別國行得通的制度安排，一到中國就水土不服。之所以如此，不是中國人與別國不一樣，而是人家在權力受民主制約下的分稅制體系，搬到中國后，當然會走樣，因為在中國的各級都沒有對征稅權的根本性約束。所以，水土不服的根源在于有沒有對權力的民主制約上。

　　1995年后財政稅收逐年回升。到2004年，財政稅收相當于2.8億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、9億農民的純收入。隨后的三年更是加速征稅，到2007年，政府的財政稅收等于3.7億個城鎮(zhèn)居民、12.3億農民一年可以花的錢，遠超改革開放初1978年時的政府規(guī)模，我們的政府達到歷史“最大”規(guī)模。

　　我們也可以把政府、城鎮(zhèn)居民、農民看成中國的三大群體。那么，從改革開放的成果中，哪個群體受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府財政稅收年均增長16%（去掉通貨膨脹率后），城鎮(zhèn)居民可支配收入年均增長8%，農民的純收入年均增長6.2%。這期間，GDP的年均增長速度為10.2%。圖三給出三群體的累計收入增長情況。

　　因此，只有政府的收入以遠高于GDP的速度在增長，城鎮(zhèn)居民的收入增長速度次之，農民的收入增長最慢，速度遠低于GDP的增速。從1995到2007年，去掉通脹成分后，政府財政收入增加5.7倍，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增加1.6倍，農民人均純收入才增1.2倍！ 改革開放的成果由政府享受的最多，城市居民次之，農民分享的最少。

　　政府作為最大的資產和土地所有者

　　不過，上面的計算只是反映了政府總收入的一部分，另外，還有預算外的政府收入、資產增值和資產性收入不在其內。也就是說，財政稅收只是政府“最看得見”的收入部分。實際上，隨著中國經濟這些年的高速發(fā)展，政府作為中國最大的資產所有者，其擁有的國有企業(yè)資產、公有土地以及礦產資源的增值比財政稅收更大、增長速度更快。

　　到2006年，國有土地的總價值大約為50萬億元。據國資委主任李榮融在2007年8月《求是》雜志上談到，到2006年底，全國有11.9萬家國有企業(yè)，平均每家資產為2.4億元，所有國企資產加在一起值29萬億元。也就是說，2006年底，國有土地加國有企業(yè)的總價值為79萬億元。去年，中國GDP增長11.4%，假設土地和國有資產以GDP同樣的速度升值（資產升值速度一般高于GDP），這意味國有資產去年增值9萬億，比財政稅收的5.1萬億多80%！

　　2007年，國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元。因此，去年國家作為“資本家”和土地所有者的“可支配收入”共有10.6萬億元。

　　把國家的資產性可支配收入和財政稅收的5.1萬億加在一起，去年政府可以支配的總收入是15.7萬億元，這等于是11.4億城鎮(zhèn)居民的可支配收入、37.9億農民的純收入。這種政府規(guī)模的確是乾隆政府、今天的美國政府所遠不可比的。

　　中美民間財富結構對比

　　當然中國家庭也有財富，包括房地產、企業(yè)股權、金融證券、銀行儲蓄等等，只不過主要是城鎮(zhèn)居民有這些，農民沒有土地、也沒有太多儲蓄，他們的財富很少。據發(fā)改委估算，到2005年底，全國城鎮(zhèn)居民的總資產價值為20.6萬億。如果過去兩年均按略高于2005年的速度增值，亦即按每年15%增值，那么，到去年底，全國居民資產為27.6萬億元，不到價值為88萬億的國有資產與國有土地的三分之一。

　　中國民間資產加國有資產共115.6萬億元，相當于GDP的4.7倍。

　　相比之下，美國政府基本沒有生產性資產，也只有少量的土地。至2007年底，美國私人家庭資產的總值為73萬億美元，相當于GDP的5.4倍，比中國的總資產與GDP比值略高一些。其原因是美國資產的金融化程度全球最高，資產流動性越大，其資本價值就越高。但，兩國的總資產與GDP之比，大致相當。

　　可是，在兩國，財富在民間和政府之間的分享結構截然不同。在中國，多于76%的資產由政府擁有，民間只有不到四分之一的資產。而在美國，其資產基本都在民間個人和家庭手中。這兩種不同的財富持有結構會帶來什么差別呢？

　　其差別表現在很多方面，包括經濟增長模式上、產業(yè)結構上、法治發(fā)展上，等等。這里，讓我們集中看看，這種結構對國家和民間在財富賽跑上有什么影響，誰會贏大頭？

　　美國家庭資產73萬億美元中，有近35萬億來自過去十年的資產增值，而從勞動等可支配收入中累計儲蓄的才1.5萬億美元。所以，美國人的財富增長基本靠資產升值，而由勞動等所得的非資產性可支配收入（去年為8.4萬億美元）基本全部花掉，這即是為什么美國的儲蓄率現在為-1%，也是為什么美國的內需這么強盛。好在美國的資產基本都是私人所有，政府不會與民爭利，所以，美國人能夠只靠資產升值來使自己的財富水平上升。

　　中國的115.6萬億元資產財富中，只有27.6萬億是民間私人的，剩下的88萬億屬國家的。如果2008年中國GDP和資產價值都上升10%，那么，老百姓從資產升值中得到2.76萬億元，而政府能得到8.8萬億元。政府從經濟增長所帶來的資產財富升值中得到的份額，是民間的三倍！

　　這就是為什么在中國資產升值難以帶來消費的財富效應，資產升值帶動不了太多的內需增長。國有制割斷了從資產升值到內需增長的傳導鏈。這也是為什么在私有制國家，經濟增長給民間社會的家庭帶來財富，而在國有制國家里，經濟增長產生的資產財富升值主要由國家獨享，給民間家庭帶來的只有高一點的勞動收入，沒有太多財富。所以，今天在中國，最大的貧富差距是在國家與社會之間，而不是在多數國民之間。

　　國家的錢花到哪里了？

　　按照上面談到的，去年政府財政稅收5.1萬億，國有資產與土地升值至少9萬億，國有企業(yè)的總利潤為1.6萬億元。政府有15.7萬億的收入可以花，這些錢花在哪里呢？如果政府把錢花在民生上，那不是從相當程度上代替了老百姓花嗎？在效果上，由老百姓自己花這些錢和由政府代替老百姓花，這兩種安排會有大的區(qū)別嗎？按照許多主張政府要推出各種名目稅收的人的說法，通過稅收和國有資產，政府能夠實現“第二次再分配”，以降低收入差距。但是，實際真的如此嗎？

　　據財政部長謝旭人先生介紹，2007年政府在直接涉及老百姓的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)福利上的開支，總共約6000億元，相當于財政總開支的15%，為全年GDP的2.4%，分到13億人身上，人均461元（相當于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的3%）。而在沒有國有經濟的美國，去年在同樣三項上的開支約為15000億美元，相當于聯(lián)邦政府總開支的61%，為美國GDP的11.5%，分到3億美國人身上，人均5000美元（相當于美國人均可支配收入的18%）。

　　不管按絕對數字，還是按相對水平，美國政府回饋給老百姓的醫(yī)療與社會保障都遠高于中國，盡管美國是十足的私有經濟。按照國有化運動的初衷，國有制本應該帶來更多的社會福利，我們本應該看到完全相反的情況。

　　許多人說，中國還處于初級發(fā)展階段，所以沒法跟美國以及其它市場經濟國家比�！�—這說法站不住腳。美國去年的財政稅收占GDP才18%，而中國5.1萬億元財政收入占GDP的20%。所以，即使不算國企收入和國有資產增值，僅財政稅收，中國政府的相對收入就高于美國，沒有理由在民生上的開支比例低于美國。中國政府不是沒有錢花，而是沒有對財政預算過程的實質監(jiān)督問題，以至于政府錢多后更傾向于在形象工程、政府辦公大樓上浪費，在高資源消耗、高環(huán)境污染又不創(chuàng)造就業(yè)的工業(yè)項目上投資，也當然為腐敗提供了溫床。

　　正因為中國太多的收入和資產財富掌握在國家手中，而不是將更多收入、更多資產由私人去消費、去投資，使跟民生貼近的服務業(yè)難以發(fā)展。老百姓享受到的收入和資產財富份額極低的情況下，第三產業(yè)發(fā)展所需要的投資和消費需求從哪里來？

　　既然美國政府為了刺激經濟從次級按揭貸款危機中走出來，而給每家老百姓寄支票直接退稅，把錢退給納稅人自己去花，那么，在中國政府控制社會這么多收入、這么多資產財富的情況下，為什么不能把一些稅收、國企利潤、國有資產增值退回給中國家庭呢？比如，也給他們寄去匯票？國民們也該直接分享一點國企的紅利了。當然，最好是把許多國有企業(yè)資產民營化、把土地還給農民，因為這些本來就是我們國民自己的。

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　　作者是耶魯大學管理學院金融經濟學教授，長江商學院訪問教授。作者感謝李利明給本文提供的建議。

　　原載2008年2月23日《經濟觀察報》，作者授權天益發(fā)布。

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