龍衛(wèi)球：究竟是國家“資本”，還是“公共支出”？

　　關(guān)于國企上交利潤的問題，最近在經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界都激起了熱議，媒體上已經(jīng)見到不少專門的研討會的報道。起因是兩個政府文件，一個是國務(wù)院2007年9月8日發(fā)布的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》（下稱國發(fā)【2007】26號文），另一個是2007年12月11日財政部和國資委聯(lián)合發(fā)布的《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》。

　　前一個文件，規(guī)定對于國有企業(yè)要建立“國有資本經(jīng)營預(yù)算”，即國家要以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算；
后一個文件，規(guī)定對于中央國有獨資企業(yè)，要依法“收取國有資本收益”，第9條規(guī)定，國有獨資企業(yè)上交年度凈利潤的比例，區(qū)分不同行業(yè)，分三類執(zhí)行：資源型國企上交利潤的10%，一般競爭性國企上交5%，軍工、轉(zhuǎn)制科研院所國企暫緩3年上交或者免交。此前，國有企業(yè)已經(jīng)有13年沒有上交利潤。1993年底，在稅制改革之際，國務(wù)院認(rèn)為，鑒于國企普遍虧損的狀況，為了激勵企業(yè)改革和發(fā)展，作為臨時措施，有必要暫停向國企收繳利潤，因此在當(dāng)時下發(fā)的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（下稱國發(fā)【1993】85號文）中，第4條第1項規(guī)定，對1993年前注冊的多數(shù)國有全資老企業(yè)暫時實行稅后利潤不上交的辦法。

　　時隔十余年，政府忽然重新啟動國企上交利潤制度，自然要引起各方面的關(guān)注。筆者認(rèn)為，就國企上交利潤的問題，思考的核心前提應(yīng)該是國家對國企投入的性質(zhì)問題，即，從法律的角度來說，國家對于國企的投入，究竟是資本，還是一種公共支出？定性不同，在國家對于國企收益的地位上導(dǎo)致不同。資本，旨在追求利潤，如果國家對國企投入是為了攫取利潤，那么就是擁有資本權(quán)，當(dāng)然應(yīng)該收取“紅利”；
反之，如果國家對于國企的投入，旨在追求通過國企達(dá)到經(jīng)營公共事業(yè)的目的，那么這種投入就不是“資本”，而是“公共注入”（公共支出），國家對國企擁有的，因此就不是什么市場意義的“資本權(quán)”或曰“股權(quán)”，而是一種基于公共投入者的身份地位。國企應(yīng)不應(yīng)該交，以及應(yīng)該交多少，都取決于國家對國企投入的性質(zhì)這一前提的明晰，這一前提不理清楚，國企上交利潤的問題就會是一個巨大的法律空洞。在提倡法治國的時代，政府的各種決策，絕對不能以法律空洞為出發(fā)點。

　　國有投入的性質(zhì)，是解釋國企利潤性質(zhì)以及國家與國企利潤關(guān)系的關(guān)鍵。那么，在中國今天，國家對于國企的投入究竟是什么性質(zhì)呢？這個問題一旦提出來，便實際上就會很傷我們的腦筋，因為這里面確實有一個經(jīng)濟學(xué)家們所反復(fù)提到的一個所謂“國企改制的特殊歷史”問題。理不清，理還亂！國家投入的性質(zhì)取決于國企的性質(zhì)定位，或者說取決于國家和國企之間法律上關(guān)系的定性。中國的國企，在今天并不是想當(dāng)然的就是公共事業(yè)的經(jīng)營者。自從1978年開始改革開放以來，我們賦予國企的并不是只限于經(jīng)營公共事業(yè)的使命，大量的國企改制是為了“搞活經(jīng)濟”、“搞活市場”，也就是說，國企必須作為法人而獨立經(jīng)營，必須追求利潤，將自身改造為市場主體，以帶動和促進(jìn)市場經(jīng)濟。所以，從國家方面來分析，很大一部分國企由于很大程度是按照營利的模式參與競爭市場，因此國家通過注入在其中實際上是扮演了資本家的角色。既然是資本家，那就是享有資本權(quán)（股權(quán)）了。享有股權(quán)，那么當(dāng)然就應(yīng)該收取“紅利”，從國企的利潤中分紅。

　　但是，問題沒有這么簡單。部分領(lǐng)域的國企仍然承擔(dān)了公共事業(yè)的功能，負(fù)擔(dān)很重，在這種情況下，國家投入顯然不能視為資本，毋庸說是公共支出。部分國企可能獨占壟斷國有資源的經(jīng)營，而且可能依據(jù)其自然壟斷地位攫取了壟斷利潤，可見在這些國企，即使它們是在純粹追求利潤，國家的投入也不能都按照資本來對待。經(jīng)濟學(xué)家把國家授予資源經(jīng)營這種東西叫做“出租”，認(rèn)為存在一個國家收租的問題，所以在這些資源型企業(yè)，要注意將利和租區(qū)分開來。然而，事實上，叫“租”意味著市場屬性，而很多資源型國企本來是肩負(fù)公共事業(yè)使命的，原本不宜以攫取利潤的方式來經(jīng)營。其中，有許多錯位的體現(xiàn)。上面的這種全整意義上的國企及國家投入屬性的一團亂麻，導(dǎo)致了我們今天對于國企及其利潤的法律定性困難。前一段時間討論國有資產(chǎn)法起草的時候，對到底叫國有資本法、國有資產(chǎn)法還是國有資源法，發(fā)生了一些爭論，這個爭論某種程度也暴露了在國企中國家或者說其投入到底扮演了什么角色的難解。

　　回到前面兩個文件，我們可以看到，它們對于當(dāng)今我國國企屬性的復(fù)雜性似乎意識不足，具體表現(xiàn)在于，對于國企所謂利潤上交問題，并沒有建立在國企功能區(qū)分的意義上，或者說建立在對國家有關(guān)國企的各種投入做出細(xì)致的區(qū)別分析的基礎(chǔ)上。兩個文件把國家對國企的投入一概叫做“國家資本”，因此有了“國有資本經(jīng)營預(yù)算”和“國家收取所有者權(quán)益”這樣的一般化推論。文件使用“國有資本經(jīng)營預(yù)算”和“所有者收益”的概念，等于在字面上著重強調(diào)了國家對國企投入的“資本”“收益”屬性，隱含了政府承認(rèn)，在很多國有企業(yè)，我們國家做的是資本投入，而不是公共投入，換言之，是追求利潤，而不是追求經(jīng)營公共事業(yè)。但是，這樣的規(guī)范表述，容易引致我們對于國企的本應(yīng)承擔(dān)公共事業(yè)職能的漠視，從而對于國企發(fā)生一種全面逐利的引導(dǎo)作用。在一個階段，為了搞活經(jīng)濟，鼓勵國企獨立、適度逐利，或許有一定的積極作用的，但是長此以往，那就是國家與民爭利的問題了，最終只能是在很大的范圍內(nèi)讓市場止步不前。

　　兩個文件關(guān)于國企上交利潤所凸顯出來國企投入定性問題，提醒我們該認(rèn)真想想國企下一步該何去何從這個問題了�，F(xiàn)在市場已經(jīng)進(jìn)入到了一個深度，與國企并行的許多市場主體已經(jīng)崛起。國家通過改制大量國有企業(yè)搞活市場的目標(biāo)基本達(dá)到了，國企的功能似乎應(yīng)該有所調(diào)整了，否則繼續(xù)下去，無非是在競爭領(lǐng)域，國家與民爭利而已，且容易制造權(quán)貴經(jīng)濟，削弱市場活力。我們的法律政策導(dǎo)向應(yīng)該是，鼓勵國企逐漸退出一般性競爭領(lǐng)域，主要收縮到公共事業(yè)領(lǐng)域或者必要的競爭限定領(lǐng)域。假設(shè)國企收回到公用事業(yè)范圍或者轉(zhuǎn)到承擔(dān)公共職能的本位上，也就不再宜采取民營或者私營方式，因為這樣容易導(dǎo)致國企功能的偏離，真正公共意義的國企，應(yīng)該采取公營方式，當(dāng)然此種情形，由于缺少市場機制約束，為了使其運營正當(dāng)、規(guī)范、服從預(yù)期目標(biāo)，有必要制定公共事業(yè)法、國有資產(chǎn)管理法等加以約束。在這種情況下，國企還應(yīng)不應(yīng)該上交利潤呢？如果說國企完完全全成為了公共事業(yè)的經(jīng)營者，當(dāng)然不應(yīng)該，國家應(yīng)該將利潤（如果有的話）留在這些公共企業(yè)之中，以便把公共事業(yè)做得更大更好�！�2008，2，28】

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