李煒光：公民們，需要一個(gè)“看得見”的政府

　　五月，紅色的，多災(zāi)多難的五月，中國(guó)的公共生活中的一件大事，是2007年4月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》終于付諸實(shí)施了。

　　根據(jù)這一行政法規(guī)，預(yù)算、決算報(bào)告和財(cái)政收支數(shù)字，以及各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況，都屬于縣以上各級(jí)政府重點(diǎn)公開的范圍。這就為社會(huì)公眾廣泛的民主參與、提高執(zhí)政的透明度，提供了一定的制度保障。

　　近年來，財(cái)政預(yù)算可說是我們這個(gè)社會(huì)里最大的問題了，現(xiàn)在政府實(shí)行公開，有關(guān)信息發(fā)布機(jī)構(gòu)也陸續(xù)建立起來，相信大家和我一樣，有滿肚子的問題等著追問可敬的官員們。目前，至少以下信息是希望政府盡快提供給我們的：

　　比如，政府公布的去年公布的財(cái)政收入5萬(wàn)億，已有學(xué)者指出，財(cái)政收入總額應(yīng)該是9萬(wàn)億，那么，究竟應(yīng)該是多少？還有哪些項(xiàng)目應(yīng)該列進(jìn)預(yù)算而沒有列進(jìn)來？為什么連年的預(yù)算偏離度那么大，去年竟超過234.78%？人大究竟能不能控制財(cái)政的膨脹？能不能控制各級(jí)政府預(yù)算外、制度外那部分收入？采取了什么措施？這些措施的效果如何？這些問題，在目前的預(yù)算報(bào)告中是看不出來的。

　　多年來，我國(guó)公共支出財(cái)政支出的前三項(xiàng)中，比重最大的是行政管理費(fèi)，其次是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，從1982年到2005年，我國(guó)文教、科學(xué)、衛(wèi)生、社會(huì)保障支出增長(zhǎng)了36倍，而行政管理費(fèi)卻大幅攀升了76倍。為什么我們國(guó)家的行政管理費(fèi)比其他國(guó)家高出數(shù)倍甚至數(shù)十倍？錢具體都用在了哪些部門？還有，去年臨近年末為什么會(huì)發(fā)生中央部委“突擊花錢”的事？總共花了多少錢？用在什么地方了？用的效果如何？目前政府提供的信息中看不到對(duì)這些問題的回答。

　　據(jù)報(bào)道，2004年，我國(guó)的公款吃喝費(fèi)、公車消費(fèi)、公款出國(guó)游、公款賭資外流等費(fèi)用加起來竟達(dá)到12086億元，占當(dāng)年稅收總值的47%？這些錢是從哪兒來的？目前這個(gè)數(shù)字目前又增加了多少？有沒有措施能有效地制止這種錯(cuò)的離譜的傾向？這些從目前的財(cái)政信息中也是看不出來的。

　　2007年我國(guó)教育支出為7065億元，比上一年的5464億元增長(zhǎng)了77%，不能說我們的政府不重視教育，但也有問題，一是這么多錢用在農(nóng)村多少？用在中西部多少？占GDP的比重距離世界平局水平差多少？為什么我國(guó)政府的財(cái)政收入中基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒數(shù)第一？為什么在財(cái)政收入連年大規(guī)模超增長(zhǎng)，涉及民生方面的支出在JDP中的比重卻最��？現(xiàn)有支出的效益為什么社會(huì)底層民眾為什么普遍感覺微弱？這些問題在政府的預(yù)算報(bào)告信息里也是得不到解答的。

　　在國(guó)家財(cái)政預(yù)算支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)（大部分是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資）歷年累計(jì)達(dá)到89835.01億元，比同期文教科學(xué)衛(wèi)生和社會(huì)保障支出的總和70901.64億元高出27％，占預(yù)算支出總額33％？這大筆的財(cái)政資金到底用在了哪些方面？有多少變成了官員們的政績(jī)？有多少真正有利于國(guó)計(jì)民生？我們真的需要那么高的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)”么？等等，這些問題目前公眾們都是不了解的。

　　沒辦法，這么多年了，財(cái)政稅收問題積累得越來越多，卻沒見有效地解決，信息提供又是如此模糊，問題自然也就多一些。在我看來，一個(gè)健康發(fā)展的社會(huì)，必然是一個(gè)信息暢通的社會(huì)。而信息通暢的目的，一是問責(zé)，二是糾錯(cuò)。信息不暢，不能問責(zé)和缺少糾錯(cuò)機(jī)制的社會(huì)，遲早會(huì)出問題。

　　財(cái)政就其本質(zhì)來說，是政府受公民之托履行公共服務(wù)的責(zé)任，因而具有更為強(qiáng)烈的“大眾化”屬性。政府的財(cái)政活動(dòng)須以公眾的集體需要為依據(jù)，構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)，提供良好的公共服務(wù)，使政府的財(cái)政收支符合全體公眾的利益需要。但政府與人民的利益并不總是一致的，既有合作的一面，也有對(duì)立的一面。公眾對(duì)于公共產(chǎn)品的相對(duì)價(jià)值（如保護(hù)‘圣火’重要還是治理環(huán)境重要）和公共支出的順序（如經(jīng)濟(jì)建設(shè)為先還是改善民生為先）的看法，與政府官員們的看法就經(jīng)常是不一致的。因此，缺乏公眾參與的財(cái)政預(yù)算必然是缺乏民意基礎(chǔ)，長(zhǎng)此以往，和諧社會(huì)漸行漸遠(yuǎn)，甚至可能引發(fā)災(zāi)難性的后果。這從近年來財(cái)政資源的扭曲配置（政府及其官員受益較多而民眾受益不足）已經(jīng)看出端倪來了。

　　現(xiàn)代社會(huì)中，政府并不是唯一的治理機(jī)構(gòu)，普通公民也完全有能力承擔(dān)起治理的責(zé)任。大量事實(shí)表明，公眾中云集著各行各業(yè)的專家學(xué)者和精英，蘊(yùn)藏著無窮無盡的解決公共問題的潛力和能力，而且這種治理具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可有效地彌補(bǔ)政府治理的不足。所謂“公民社會(huì)”，就表現(xiàn)為公眾更為關(guān)注世事，更加熱衷于政治參與和社會(huì)治理，并且這種參與和治理能夠得到法律的充分保護(hù)。然而，目前我國(guó)公民對(duì)公共事務(wù)的參與嚴(yán)重不足，這顯然是受制于現(xiàn)行體制，人們沒有足夠的機(jī)會(huì)、渠道和興趣參與其中。由此帶來的結(jié)果是，財(cái)政預(yù)算成了政府自己的事，公民們則成了“看客”，民意表達(dá)無從談起。

　　在民主法治的社會(huì)中，政府的財(cái)政資金每一分錢都來自公民的口袋，稅收的增加就意味著人民手中的可支配貨幣的減少。所以，任何財(cái)政稅收事務(wù)，政策制度的制定出臺(tái)，都必須首先取得人民的同意或諒解。政府的首要職責(zé)并不是“執(zhí)政”，而是尊重、維護(hù)和擴(kuò)大公民的政治與財(cái)政預(yù)算的參與權(quán)。

　　顯然，公眾獲得信息的知情權(quán)是公眾參與治理的前提條件，無論預(yù)算的編制、審查、聽證、執(zhí)行、決算的哪一個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)充分體現(xiàn)公開透明的原則，讓大家都有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見，讓公眾意見成為財(cái)政預(yù)算的重要依據(jù)，并接受公眾的廣泛監(jiān)督。這才是一個(gè)開放社會(huì)應(yīng)有的精神高度，這樣的制度和政策，才具有合法性，才會(huì)得到人民發(fā)自內(nèi)心的支持和自覺遵從。

　　現(xiàn)代社會(huì)中，只有個(gè)人事務(wù)才具有私密性特征，而公共事務(wù)，越透明越好，因而也必然是信息暢通無阻的社會(huì)。故意限制人們獲取某些信息，或有意提供某些虛假信息，或者不能確保所提供的信息具有充分的相關(guān)性等等，都是政府缺乏透明度的表現(xiàn)。對(duì)于公民來說，只有掌握了完整而準(zhǔn)確的信息，才能做到心明眼亮、視野遼闊、心境高遠(yuǎn)。如果公眾了解的是錯(cuò)誤的信息，或僅了解部分信息而對(duì)其余部分一無所知，他們就會(huì)因誤判而做出錯(cuò)誤的選擇。人類歷史上大多數(shù)公共事件和社會(huì)不公正現(xiàn)象的發(fā)生，正是由于信息不對(duì)稱而造成的。封閉社會(huì)政府和公眾的表現(xiàn)往往令在它之外的人們感到奇怪和憂心忡忡，也是這個(gè)原因。

　　財(cái)政信息原本就是歸全體公民共享的東西，應(yīng)清晰明了地反映政府財(cái)政活動(dòng)的真相，應(yīng)該讓納稅人、媒體、分析人士便捷地獲得相關(guān)信息，并易于理解這些信息。透明的財(cái)政預(yù)算可帶來許多現(xiàn)實(shí)的和潛在的好處，公眾可了解財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的事實(shí)根據(jù)、形成過程、基本目標(biāo)、預(yù)期成本和未來效益等情況，激發(fā)其參與其中的興趣和熱情，提出自己的意見和建議。各種不同意見博弈的結(jié)果，是每個(gè)人都在這個(gè)平行四邊形的“合力”中發(fā)揮自己或大或小、或正或負(fù)的作用。在億萬(wàn)雙眼睛緊盯官員們?cè)趺椿ㄥX的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然會(huì)減少。

　　近年來，我國(guó)基層政治民主化（村民自治）運(yùn)動(dòng)興起，民眾的注意力開始集中于基層公共事務(wù)，“參與式預(yù)算”的出現(xiàn)就是證明，并正在成為公民行使權(quán)利的重要通道。這就給壟斷權(quán)威公共信息的政府提出了更高的要求，促使其考慮如何尊重公民的知情權(quán)，保證公共信息的公開、及時(shí)和暢達(dá)等問題。

　　與公民社會(huì)的迅速發(fā)展形成對(duì)照，我國(guó)政府的透明度嚴(yán)重不足仍是其執(zhí)政的主要弱點(diǎn)。那種把本來是“公共”性質(zhì)的預(yù)算長(zhǎng)期當(dāng)成機(jī)密的觀念至今沒有改變，對(duì)大多數(shù)人而言，目前的政府預(yù)算依然有如“黑箱”�？床灰�、說不清。公眾對(duì)于稅收政策、預(yù)算的了解僅限于政府嚴(yán)加控制的報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體刊載的政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府部門的預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過程等，幾乎都對(duì)民眾保密。這與許多國(guó)家通過互聯(lián)網(wǎng)就可以下載，在書店甚至報(bào)刊亭里就可以買到政府預(yù)算一攬子文件，形成了鮮明的對(duì)照。在這種情況下，公民對(duì)基層預(yù)算事務(wù)的參與就受到極大的限制。預(yù)算，仍然只是反映領(lǐng)導(dǎo)者意愿的工具，與普通民眾沒有多大關(guān)系。

　　一個(gè)社會(huì)，光明磊落總比混濁黑暗、遮遮掩掩、裝神弄鬼讓人喜歡、放心得多。透明化程度低，說明我們這個(gè)社會(huì)的規(guī)則化程度還低，“人治”或“威權(quán)”指數(shù)還高，執(zhí)政者的心理和現(xiàn)行的行政體制還經(jīng)不起“透明”的考驗(yàn)。乘《政府信息公開條例》的東風(fēng)，但愿這一切有所改變，就從今天開始。

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