申端鋒:村委會(huì)選舉十年回顧

        發(fā)布時(shí)間:2020-06-08 來源: 幽默笑話 點(diǎn)擊:

          

          今年是改革開放30周年,也是現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施10周年。自《村民委員會(huì)組織法》于1998年正式頒布實(shí)施以來,以民主選舉為核心的村民自治進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段,民政部發(fā)布的一項(xiàng)調(diào)查顯示,中國(guó)的村委會(huì)選舉已經(jīng)走向“常態(tài)化”,進(jìn)入“平穩(wěn)期”,選舉模式也正經(jīng)歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革(吳兢,2008)。近十年來的村民自治研究表明,民主選舉對(duì)村莊政治的確產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響,村民自治作為一項(xiàng)基本性的制度架構(gòu)開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

          

          1999:村莊政治選舉化的真正開始

          

          筆者在湖北、江西、安徽等地農(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),很多年輕村干部都是在1999年的換屆選舉中登上村莊政治舞臺(tái)的,這一現(xiàn)象的制度背景是,1999年的換屆選舉是《村民委員會(huì)組織法》正式頒布后的第一次換屆選舉,在這次換屆選舉中,“海選”得以普遍推行,直接激發(fā)了農(nóng)民的參選熱情。通過“海選”產(chǎn)生的這一批村干部,與毛澤東時(shí)代干部和后毛澤東時(shí)代干部相比較,具有自己的特點(diǎn),我們可以稱之為“選舉干部”。1999年村委會(huì)選舉的一個(gè)關(guān)鍵詞是“海選”,以前的候選人都是上面指定的,海選則徹底改變了游戲規(guī)則,使選舉本身的重要性真正凸顯出來,在筆者看來,這才是村莊政治選舉化的真正開始,要想當(dāng)干部,必須要通過選舉,不管你采用什么手段,而手段的利用方式則與各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件有著較為直接的關(guān)聯(lián)。也就是說,對(duì)于村委會(huì)選舉而言,1999年是一個(gè)真正的開始,換言之,從1999年開始,海選使村委會(huì)選舉開始具有一種突生的性質(zhì),從根本上改變了村莊政治的規(guī)則,成為鄉(xiāng)村治理的基本制度框架。

          以筆者調(diào)查的湖北荊門農(nóng)村為例,從1999年開始,荊門農(nóng)村的村委會(huì)選舉開始實(shí)行“海選”,當(dāng)時(shí)是先由黨員選出村黨支部書記,然后由書記來主持村委會(huì)選舉。從2005年的第六屆換屆選舉開始,該地大力推行書記主任一肩挑,先選出村委會(huì)主任,主任再競(jìng)選黨支部書記,原則上實(shí)行書記主任一肩挑。這種做法一方面是為了減少任職干部,同時(shí)也是為了解決所謂的兩委關(guān)系問題,前一段時(shí)間,學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前的村級(jí)選舉只能選二把手,不能選一把手,是不徹底的,況且支部書記會(huì)干涉村委會(huì)選舉,貫徹自己的意圖,而第六屆換屆選舉則先選主任,只有競(jìng)選村主任成功,原則上才有可能任黨支部書記,這樣一來,雖然解決了村兩委可能產(chǎn)生的緊張關(guān)系,卻使村莊政治進(jìn)一步選舉化,民主選舉規(guī)則實(shí)際上滲透進(jìn)了黨支部的選舉。

          民主選舉必然要涉及到兩個(gè)方面的問題,一是選民為什么要投票,一是候選人為什么要參加競(jìng)選。就第一個(gè)問題而言,村民的行動(dòng)邏輯是,如果與某位候選人關(guān)系不好,那就一定要去,目的是要把他選下來;
        收了別人的好處的或者與某候選人關(guān)系較好的也會(huì)去,目的當(dāng)然是要把他選上來。就第二個(gè)方面的問題而言,候選人的行動(dòng)邏輯則比較復(fù)雜,有的是為了給村民多辦些實(shí)事從而獲得社會(huì)聲譽(yù),有的則是為了提高家族的地位,還有就是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益,而最后一點(diǎn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下則愈來愈凸顯出來。在筆者長(zhǎng)期跟蹤觀察的一個(gè)村莊,2002年的換屆選舉競(jìng)爭(zhēng)非常激烈,并且選了兩次,在第一次選舉中,競(jìng)選村主任的候選人陳某落選,他及其支持者就認(rèn)為這次選舉有問題,要求推倒重來,并在選舉現(xiàn)場(chǎng)制造混亂,選舉委員會(huì)只好重新驗(yàn)票,果然與選舉結(jié)果的票數(shù)不相符,只好擇日再選,在這一空隙中,陳某花了3600元,買了300多條香煙,委托他的支持者送到每戶家中,而競(jìng)選婦女主任的一位女候選人也每家派了兩包煙、兩包糖,結(jié)果在第二次的選舉中,陳某順利當(dāng)選村委會(huì)主任。調(diào)查發(fā)現(xiàn),陳某花這么大的本錢競(jìng)選村委會(huì)主任顯然是有想法的,就是想撈油水,可他上任后,卻發(fā)現(xiàn)油水并不像自己原來想象的那樣多,大失所望,干了不到兩年,就辭職南下深圳打工去了。這件事一直為該村村民所津津樂道,在以后的換屆選舉中,很多村民都會(huì)提到,并抱怨候選人沒有發(fā)煙!巴镀薄迸c“派煙”的關(guān)系確實(shí)令人深思,在選舉現(xiàn)場(chǎng),老百姓抽的煙都是5元一盒的,還有10元一盒的,這些煙顯然是那些候選人送的,因?yàn)槠綍r(shí)這里的老百姓抽的都是2—4元一盒的香煙。同時(shí),選舉現(xiàn)場(chǎng)也并不像我們想象的那樣整齊劃一,選民懶洋洋地站在村委會(huì)大院里,拉起了家常,只有幾個(gè)工作人員在忙碌著,畫票間的設(shè)置是非常簡(jiǎn)易的,一個(gè)選民能領(lǐng)十幾張選票,大家一哄而上擠進(jìn)畫票間畫票,根本不是我們?cè)谛侣動(dòng)浾叩溺R頭里看到的有序和神圣,也許這才是村莊選舉的原生態(tài)吧。

          由此,這就導(dǎo)致一個(gè)奇怪的現(xiàn)象,越是干部隊(duì)伍和村莊治理不穩(wěn)定的村莊,候選人和村民越積極活動(dòng),而那些比較平穩(wěn)的村莊,則選舉的參與率較低,除了每個(gè)村民小組的兩名選舉委員會(huì)成員以外,一般村民的參選熱情不是太高,選舉委員會(huì)的人通知本組的人去參加選舉,一些老百姓會(huì)說,“我不去,我還要搞事!我選某某,你幫我填上就行了”,有些村民連選誰都不會(huì)說,對(duì)之漠不關(guān)心。所以,在很多平穩(wěn)有序的村莊,去現(xiàn)場(chǎng)投票的選民不會(huì)超過50%,一是因?yàn)檗r(nóng)活比較多,在筆者調(diào)查的湖北荊門農(nóng)村,換屆選舉的時(shí)間在10—12月份,正趕上冬播,是農(nóng)忙季節(jié),村民都忙著栽油菜,這是當(dāng)?shù)刈钯M(fèi)人力的農(nóng)活,影響了參選率;
        二是村干部隊(duì)伍比較穩(wěn)定,選舉不會(huì)有太大的意外,比如筆者在2005年觀察的一個(gè)村莊選舉,村里4個(gè)人競(jìng)選3個(gè)職位,書記主任一肩挑,副主任和婦女主任各一名,書記雖然不夠強(qiáng)硬,但群眾很信任他,與鄰村的村支書相比,“私心”不是很重,這次連任的可能性很大,其他候選人也沒有挨家挨戶送煙的,比較平穩(wěn)。而鄰村的選舉就很熱鬧,上任村支書已經(jīng)提前辭職不干了,因?yàn)樗肋@一次肯定選不上來了,群眾對(duì)他很有意見,主要原因是他把村里的水庫(kù)給賣了,但恰逢大旱之年,嚴(yán)重影響了本村的抗旱,對(duì)該村而言,這次換屆就意味著要產(chǎn)生新的班子,因而選民和候選人都很活躍。由此看來,不管是平穩(wěn)有序的換屆,還是拉票盛行的換屆,都表明選舉作為剛性規(guī)則開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,選民和候選人都在這樣一個(gè)基本的框架內(nèi)考量、定位自己的行為方式。

          

          村民自治不等于不受政府干預(yù)

          

          取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)鄉(xiāng)村治理帶來了重大影響,一是國(guó)家力量進(jìn)一步撤離村莊,村莊公共物品的供給出現(xiàn)危機(jī),村莊社會(huì)秩序出現(xiàn)一種無序化狀態(tài);
        二是國(guó)家的不干預(yù)為村民自治提供了契機(jī),這在選舉中可以看的很清楚,有些村莊的確是把老百姓信任的人選為村干部,賀雪峰(2005)認(rèn)為免除農(nóng)業(yè)稅打破了鄉(xiāng)村利益共同體,可以推進(jìn)村民自治,但問題是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊政治尤其是選舉的不干預(yù)就能推進(jìn)村民自治嗎?這就牽涉到對(duì)自治的理解,我們對(duì)鄉(xiāng)村治理的追求肯定是追求一種善治,不管其形式是什么樣的,政府的不干預(yù),村民可以把好人選上來,也可以把壞人選上來,村民自治并不是沒有了政府的干預(yù)就可以做的很好,這個(gè)邏輯是不成立的,并且從現(xiàn)代政治的基本組織原則來看,任何自治都是政府主導(dǎo)下的自治,離開了政府,自治只能是人與人戰(zhàn)爭(zhēng)的無政府狀態(tài)。

          在筆者看來,當(dāng)前學(xué)界對(duì)村民自治有著誤解,即認(rèn)為村民自治就是完全要由群眾自己說了算,且群眾自治組織與政府是完全對(duì)立的,由此,所有的討論也就化約為一個(gè)問題,即是縮小政府權(quán)力和發(fā)育社會(huì)權(quán)力的問題,表現(xiàn)在分析框架上,就是“國(guó)家——社會(huì)”的二元分析。具體的問題這里暫且不論,筆者認(rèn)為學(xué)者們對(duì)自治的認(rèn)識(shí)并不完整,當(dāng)前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為,自治就是不受政府干預(yù),就是要與國(guó)家相對(duì)立,這種對(duì)自治的認(rèn)識(shí)實(shí)際上來自于啟蒙時(shí)代的自治觀,更多的是一種理性主義的建構(gòu),而與現(xiàn)代民族國(guó)家架構(gòu)下的自治格格不入,現(xiàn)代民族架構(gòu)下的地方自治,不管什么意義上的自治,都是政府主導(dǎo)的自治,國(guó)家不僅提供制度設(shè)計(jì),還提供法律保障和財(cái)政支持。但在我們的學(xué)者看來,村民自治就是不受政府干預(yù)的自治,村民自治就人民群眾來當(dāng)家作主,村民的權(quán)利不受政府的任何干預(yù),這在現(xiàn)代民族國(guó)家架構(gòu)下怎么可能呢,這里的前提是自治不受政府干預(yù),農(nóng)民的自治權(quán)利不受政府干預(yù),但這里的問題是,自治不是不要國(guó)家,而是國(guó)家創(chuàng)制和保障的,農(nóng)民權(quán)利不是不需要政府,而是由政府創(chuàng)設(shè)和保障的,這是我們今天探討中國(guó)農(nóng)村的村民自治必須要明確的一個(gè)前提。所以,今天我們?cè)u(píng)判村民自治時(shí)有一個(gè)前提性的誤解,即認(rèn)為村民自治應(yīng)該是不受政府干預(yù)的,只要政府一干預(yù),我們就會(huì)指責(zé)政府破壞了村民自治的發(fā)展,這樣的認(rèn)識(shí)還停留在啟蒙主義時(shí)代,而對(duì)現(xiàn)代民族國(guó)家架構(gòu)下的自治是那樣的無知和隔膜,這樣的自治在現(xiàn)代民族國(guó)家中根本就找不到,如果我們以這樣的思路來規(guī)范或者指責(zé)當(dāng)下村民自治的發(fā)展的話,那就會(huì)把村民自治的發(fā)展引上邪路,也就是說,這根本不是當(dāng)前村民自治發(fā)展的根本問題之所在。

          很多學(xué)者都認(rèn)為只要沒有政府的干預(yù)了,村民自治就會(huì)發(fā)展的很好了,這其實(shí)是非常錯(cuò)誤的一個(gè)觀點(diǎn),首先,村民自治的發(fā)展在某些方面必須要政府的指導(dǎo)和幫助,有時(shí)候甚至要直接借助國(guó)家的強(qiáng)制力量,當(dāng)然本身不管什么時(shí)候,這種自治的實(shí)現(xiàn)都要借助于國(guó)家的強(qiáng)制力量,財(cái)政上的支持更不待言,其次,如果真的離開了國(guó)家,那么村民自治豈不成了無政府主義,在現(xiàn)代社會(huì),農(nóng)民的很多權(quán)利都是需要國(guó)家的保障的,在現(xiàn)實(shí)中來看,我們就看到,在取消農(nóng)業(yè)稅后的農(nóng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革大大弱化了政府權(quán)力,對(duì)村的干預(yù)就比較少了,但村民自治是不是就一定會(huì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)呢?我們看到干群關(guān)系緩和了,但其他的問題又出現(xiàn),如村莊公共物品嚴(yán)重匱乏,黑惡勢(shì)力沉渣泛起,村民的行動(dòng)邏輯出現(xiàn)暴力化趨向等,在村委會(huì)選舉中,就有黑惡勢(shì)力的參與,反而把村莊搞亂了,這是當(dāng)前農(nóng)村政治中的一個(gè)新問題,也就是說,在筆者看來,取消農(nóng)業(yè)稅以后,國(guó)家的力量削弱,村民自治的發(fā)展面臨著新的轉(zhuǎn)機(jī),但可以向好的方向轉(zhuǎn),也可能向壞的方向轉(zhuǎn),村民可以把好人選上來,但也會(huì)給壞人以機(jī)會(huì),這取決于我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì),而其中最為關(guān)鍵的一個(gè)問題,我們應(yīng)該進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》,處理好村民自治與政府干預(yù)的關(guān)系。

          

          進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范村委會(huì)選舉

          

          對(duì)村委會(huì)選舉的理解應(yīng)該從兩個(gè)層面著眼,一是選舉制度本身,制度設(shè)計(jì)是為了推進(jìn)基層民主,選舉制度的實(shí)踐形態(tài)應(yīng)該是我們關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容,包括選舉的組織程序是否符合規(guī)范,兩委關(guān)系,鄉(xiāng)村關(guān)系等,這些問題已經(jīng)引起了學(xué)界的高度關(guān)注,而既有的研究多是從這個(gè)角度切入的,唯一的新情況是村莊政治進(jìn)一步選舉化,1999年開始推行“海選”,黨支部書記原則上也要先通過村委會(huì)選舉;
        另一個(gè)層面是選舉對(duì)于村級(jí)治理的影響,選舉的治理績(jī)效,即村委會(huì)選舉與村莊治理的關(guān)系,這一點(diǎn)較少受到學(xué)界的關(guān)注,主要是因?yàn)榻陙韲?guó)家的惠農(nóng)政策比較多,農(nóng)村形勢(shì)趨于好轉(zhuǎn),以致這種政策效應(yīng)掩蓋了選舉對(duì)于村莊治理的影響。導(dǎo)致我們對(duì)民主選舉的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差,村莊治理無法有效地對(duì)接國(guó)家的惠農(nóng)政策,這一問題應(yīng)該引起我們的高度重視。

          首先,村干部的任期問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了選舉和治理績(jī)效,要處理好任期與村莊治理的關(guān)系。按照現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村干部的任期是三年,每三年舉行一次換屆選舉,從筆者的調(diào)查來看,三年一選的確不利于村民自治的開展。在江西農(nóng)村調(diào)查時(shí),一位村主任分析說,3年太短,看不出來能力和政績(jī),剛上來的第一年要熟悉情況,班子之間要互相磨合,第二年才能做點(diǎn)事,但第三年就要面臨下一次的選舉了,要考慮自己的去留問題,這就非常急促,致使村干部隊(duì)伍不穩(wěn)定,更換過快,尤其是在派系比較突出的村莊,村干部的變化是非?斓,村干部缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期,人心不穩(wěn),使村級(jí)治理和國(guó)家政策的落實(shí)都受到了很大的影響,這在1999年推行海選以后,開始成為一個(gè)問題凸顯出來。有學(xué)者說,三年太短,五年為好,但問題并不是這么簡(jiǎn)單,有的村干部一屆的任期都不滿,就撂挑子不干了,到底是什么原因?任期是一個(gè)因素,而問題卻不會(huì)這么簡(jiǎn)單和清晰。所以,村民自治是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng),選舉絕不是一個(gè)單一的主導(dǎo)性因素,選舉中出現(xiàn)的問題,以及村莊治理中出現(xiàn)的問題,不一定就是選舉帶來的問題,比如村干部干不到3年就不干的問題,就不僅僅是任期的問題,可能與市場(chǎng)化的政策取向有更為直接的關(guān)系,導(dǎo)致村干部執(zhí)政行為的利益化傾向,而普通農(nóng)業(yè)型村莊的集體經(jīng)濟(jì)的薄弱,使他們只能采取撈一把就算了的行為動(dòng)機(jī)。從這個(gè)方面來看,任期問題并不是主要的問題,也不是3年、5年的問題,村干部任期不必求統(tǒng)一。但村民自治中的很多問題的確又與任期聯(lián)系在一起,或者通過任期表現(xiàn)出來,我們就要綜合考慮任期與其他問題的相關(guān)性,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

          并且允許各地做出不同的探索,這樣做也更加符合村民自治的原意。

          其次,村民自治出現(xiàn)了干部隊(duì)伍不穩(wěn)的問題,要處理好村民自治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。筆者在湖北荊門、英山等地農(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),越來越多的村干部往往不到任期就辭職不干,往往外出打工或者從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng),這一問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了村民自治。應(yīng)該說,近10年來的村莊選舉越來越規(guī)范,但為什么村干部干不到3年就會(huì)撂挑子不干了,這的確出乎制度設(shè)計(jì)者的意料之外。過去有干一輩子的村干部,現(xiàn)在干不到一屆就辭職,這到底是好事情還是壞事情呢,對(duì)這一問題我們要充分重視,重新理解,需要關(guān)注選舉化的村莊政治對(duì)農(nóng)村治理和社會(huì)發(fā)展的真實(shí)影響。同時(shí),由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的滲透,當(dāng)前村級(jí)治理的一個(gè)最大問題就是“賣”的問題,也就是所謂村莊集體資源的市場(chǎng)化處理問題,F(xiàn)在是“賣”字成風(fēng),可村集體資產(chǎn)能賣多久,當(dāng)集體沒有什么資產(chǎn)可賣的時(shí)候,村莊治理何以達(dá)成,這兩年拍賣集體資產(chǎn)主要是為了化解村級(jí)債務(wù),有政策支持,另有村干部通過發(fā)包村里的漁塘而獲得好處。在筆者調(diào)查的一個(gè)村莊,村主任把村里600畝水面的湖賣了,該村的老百姓說,這一次一定要把他選下來,如果讓他再干一屆的話,他會(huì)把全村的人都賣了,除了他媽以外。以前村干部的主要問題是吃喝,現(xiàn)在則是出賣集體資產(chǎn),問題的癥結(jié)到底何在,板子應(yīng)該打在誰的身上?在筆者看來,選舉化與市場(chǎng)化難逃干系。由此看來,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)對(duì)村莊政治造成了很大的影響,導(dǎo)致村干部不能一心為民,對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求影響了公共職能的發(fā)揮。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的進(jìn)一步推進(jìn),這一問題更加凸顯出來,成為村民自治不得不要面對(duì)的問題。

          再次,由于后備力量的匱乏,部分地區(qū)農(nóng)村村委會(huì)選舉出現(xiàn)了無人可選的現(xiàn)象,要加強(qiáng)農(nóng)村后備干部的培養(yǎng)工作。在湖北荊門市東寶區(qū)的一個(gè)村,現(xiàn)在幾乎沒有人能做干部了,上一屆干部中,會(huì)計(jì)貪污,書記擅自砍伐集體的樹木被查,村莊政治選舉化的后果是沒有人能當(dāng)干部了。選舉則使能當(dāng)村干部的人越來越少,因?yàn)槿说乃叫脑絹碓街,?dāng)上干部都想撈一把,而不是為村莊的公益著想,結(jié)果便會(huì)在下一次的選舉中被選下來,這樣反復(fù)幾次,村里適合當(dāng)村干部就越來越少了,選舉也就失去了意義。同時(shí),現(xiàn)在年輕人大都外出務(wù)工,常年不在家里,有點(diǎn)本事的人也去做生意了,而那些愿意干村干部的人由于品行和素質(zhì)低下,村民又不會(huì)選他們,這樣一來,就出現(xiàn)了無人可選的現(xiàn)象。由此可見,在10年來的村民自治實(shí)踐中,選舉成為基本規(guī)則,但我們過于重視選舉出干部,而忽視了村干部的培養(yǎng),而選舉的前提則是有合適的人選存在,如果連合適人選都沒有,那選上來的只能是一些惡人、老好人,無法選舉出村民自治需要的好的當(dāng)家人出來,而合適的村干部人選則不是只靠選舉就能夠解決的問題,我們?cè)谶M(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范村委會(huì)選舉的同時(shí),要加強(qiáng)農(nóng)村干部包括后備干部的培養(yǎng)工作,建立健全農(nóng)村干部培養(yǎng)體系,從而促進(jìn)村民自治的良性發(fā)展。

          

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