王曙光：中國小額信貸立法和監(jiān)管框架的初步設想
發(fā)布時間:2020-06-09 來源: 幽默笑話 點擊： 
一、引言：我國小額信貸發(fā)展與監(jiān)管的滯后性
我國小額信貸的發(fā)展已經(jīng)進入了一個關(guān)鍵的階段。一方面，小額信貸機構(gòu)逐步多元化，各種類型的小額信貸機構(gòu)在農(nóng)村金融市場上初步形成了一種相互競爭的局面；
另一方面，由于小額信貸機構(gòu)本身的多樣性，使得小額信貸機構(gòu)及其業(yè)務的管理與監(jiān)督成為一個令金融監(jiān)管當局感到棘手的問題，小額信貸機構(gòu)監(jiān)管框架遲遲難以確立，對于是否監(jiān)管以及如何監(jiān)管還存在很多激烈的爭議。在這個關(guān)鍵的階段，由于小額信貸機構(gòu)本身的發(fā)展與監(jiān)管框架的不確定性的同時存在，造成了小額信貸機構(gòu)法律地位的不穩(wěn)定性和預期的不確定性。
小額信貸機構(gòu)法律地位的不穩(wěn)定性和預期的不確定性的消極后果是非常明顯的。由于小額信貸機構(gòu)沒有適當?shù)姆傻匚唬骷壵块T和工商、金融行政部門對小額信貸機構(gòu)往往采取簡單化的、甚至是粗暴的管理手段，壓制以至于徹底取締區(qū)域內(nèi)的小額信貸組織。原因很簡單，因為有效率的小額信貸機構(gòu)的存在嚴重影響了當?shù)貥I(yè)已存在的農(nóng)村信用社的經(jīng)營活動，使得這些原有的農(nóng)村金融機構(gòu)感到一種壓力。這些在壟斷性的農(nóng)村金融市場獲得既得利益的農(nóng)村金融機構(gòu)就會有極大的動力游說當?shù)氐恼块T，來遏制或完全取締小額信貸機構(gòu)。很多小額信貸機構(gòu)，尤其是非政府組織的小額信貸機構(gòu)，往往在開展業(yè)務的過程中時時感到一種生存的壓力，這種壓力大多來自于缺乏適當?shù)暮戏ǖ匚缓偷胤秸谡呱系牟恢С帧?/p>
小額信貸機構(gòu)的危機感導致兩個后果：一個后果是小額信貸機構(gòu)本身因為沒有安全感而缺乏一種穩(wěn)定的未來預期，這直接導致它們在經(jīng)營行為上難以采取具有長遠效力的措施（諸如對人力資源的投入，對客戶的長期培訓，社區(qū)信用體系的構(gòu)建等），而是著重于短期的業(yè)務開展；
另外一個消極的后果是由于小額信貸機構(gòu)沒有合法地位，導致投資者、捐贈者以及其他批發(fā)性貸款的發(fā)放者減少對小額信貸機構(gòu)的資金投入量，從而使得小額信貸機構(gòu)的資金來源逐漸萎縮，最終出現(xiàn)難以為繼的局面。因此，盡早確立一個清晰的監(jiān)管框架、給予小額信貸機構(gòu)適當?shù)姆傻匚�，對于我國小額信貸機構(gòu)的發(fā)展和農(nóng)村地區(qū)的扶貧事業(yè)極為重要。
二、央行和銀監(jiān)會農(nóng)村金融改革方案未納入現(xiàn)有小額信貸機構(gòu)
我國農(nóng)村金融市場的改革與發(fā)展在近年取得比較大的進展，這些進展在一定程度上有利于小額信貸機構(gòu)的發(fā)展，但是對于現(xiàn)存的小額信貸機構(gòu)而言，這些改革的直接的積極效應是非常有限的。2005年，中國人民銀行在山西、陜西、四川、貴州、內(nèi)蒙古五個地區(qū)開始小額貸款公司的試點，這個試點啟動了農(nóng)村金融改革的序幕，對于積極引導農(nóng)村民間資本、增強農(nóng)村金融市場的競爭有著積極的作用。但是不可否認，央行的試點工作覆蓋面比較小，迄今只成立了七個小額貸款公司，且進入門檻很高，對于農(nóng)村金融市場的沖擊力和積極效應還是比較有限的。更為關(guān)鍵的是，央行的試點工作并沒有容納現(xiàn)存的小額信貸機構(gòu)。在現(xiàn)有的小額信貸機構(gòu)中，有相當一部分經(jīng)營業(yè)績非常良好，積累了十年左右的經(jīng)營經(jīng)驗，擁有穩(wěn)定的客戶和較低的不良貸款率，初步具備了可持續(xù)發(fā)展的能力。如果從現(xiàn)有的經(jīng)營業(yè)績優(yōu)良的小額信貸機構(gòu)中選擇若干進行扶持和試點，其效果將更大，輻射面也將更廣，對農(nóng)村金融市場的效應也將更明顯；
而更關(guān)鍵的是，采取這種小額信貸試點模式，其成本對于央行而言更低，風險也更小，甚至可以說基本沒有風險。與其費力新建一個基本沒有信用記錄和經(jīng)營歷史的小額貸款公司，不如扶持和鼓勵現(xiàn)有的已經(jīng)擁有多年業(yè)務經(jīng)驗的優(yōu)秀小額信貸機構(gòu)，這個道理是不言自明的。但是至今，央行仍舊沒有跡象表明會將改革的重點放在現(xiàn)有的小額信貸機構(gòu)，現(xiàn)有小額信貸機構(gòu)在央行的試點框架中是沒有任何體現(xiàn)的。因此，我們可以肯定地說，現(xiàn)有的小額信貸機構(gòu)與央行的改革政策框架是不兼容的。
在中國人民銀行推行“只貸不存”小額貸款公司試點改革之后不到一年，銀監(jiān)會于2006年12月20日，發(fā)布《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，提出農(nóng)村金融市場開放的試點方案。其基本原則是：“按照商業(yè)可持續(xù)原則，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，降低準入門檻，強化監(jiān)管約束，加大政策支持，促進農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業(yè)金融服務體系，以更好地改進和加強農(nóng)村金融服務，支持社會主義新農(nóng)村建設。”這些基本原則以較低的門檻允許在農(nóng)村地區(qū)設立鄉(xiāng)村銀行和其他金融機構(gòu)。與央行的改革方案相比，銀監(jiān)會的方案更加深刻地觸及當前農(nóng)村金融市場的一些最核心的弊端。應該說，銀監(jiān)會的農(nóng)村金融市場開放試點方案，是最近十幾年以來農(nóng)村金融領域力度最大的改革舉措，對于改善農(nóng)村金融領域信貸資金外流、農(nóng)村經(jīng)濟主體融資困難、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增加收入必將產(chǎn)生深遠的影響。更重要的是，農(nóng)村金融市場將出現(xiàn)多元投資主體并存、多種形式金融機構(gòu)良性競爭的局面，有利于有效動員區(qū)域內(nèi)農(nóng)民儲蓄和民間資金，有序引導這些閑散資本流向農(nóng)村生產(chǎn)性領域，對民間信用的合法化和規(guī)范化有著重要的意義。但是，綜觀銀監(jiān)會的農(nóng)村金融市場開放的方案，其中并沒有包含對現(xiàn)有的小額信貸機構(gòu)的管理和法律地位的說明，而是著重于建立新的村鎮(zhèn)銀行和互助組織。小額信貸組織再次被排除在監(jiān)管者的視野之外。當然，我們可以這樣說，銀監(jiān)會的試點方案與現(xiàn)有小額信貸組織的發(fā)展并非完全不兼容。道理在于，假如一些民間的小額信貸機構(gòu)在發(fā)展到一定的規(guī)模之后，就可以按照銀監(jiān)會的法律框架嘗試組建正式的鄉(xiāng)村銀行，如果這種可能性能夠成為現(xiàn)實性，那么銀監(jiān)會的試點方案與現(xiàn)有小額信貸機構(gòu)的發(fā)展是有某種程度的兼容性的，盡管還不能完全解決小額信貸機構(gòu)的監(jiān)管和合法性問題。
三、我國小額信貸監(jiān)管應該遵循的幾個基本原則
綜觀全球小額信貸的發(fā)展及各國對小額信貸機構(gòu)的發(fā)展模式和監(jiān)管框架，我們可以發(fā)現(xiàn)，凡是小額信貸發(fā)展較好的國家，一般具備比較清晰的監(jiān)管思路和法律框架，而且在政府的監(jiān)管框架中，特別強調(diào)小額信貸機構(gòu)的靈活性和創(chuàng)新性；
凡是小額信貸發(fā)展不好的國家，一般而言不具備對于小額信貸機構(gòu)的明確的法律框架，小額信貸機構(gòu)受到過多的政府干預和行政性控制，過度的金融抑制措施使得小額信貸機構(gòu)的發(fā)展空間受到限制。小額信貸監(jiān)管框架的設計必須符合以下幾個基本原則：
第一，靈活性原則。即監(jiān)管框架的設計必須適應小額信貸機構(gòu)運行機制的特征（如貸款合約文件簡單、信用評估體系簡便、金融產(chǎn)品設計靈活），采取比較靈活的更具彈性的措施，而不是比照正式的金融機構(gòu)的運行特征而對小額信貸機構(gòu)進行過于僵硬的監(jiān)管。
第二，激勵兼容的原則。即監(jiān)管框架的設計必須有利于調(diào)動小額信貸機構(gòu)、投資人、捐贈人和其他批發(fā)性貸款者的積極性，激勵他們更多地投入到小額信貸機構(gòu)的發(fā)展中，而不是通過法律框架遏制小額信貸機構(gòu)經(jīng)營者、投資人、捐贈人和其他批發(fā)性貸款者對小額信貸機構(gòu)的進一步投入。
第三，成本收益原則。即監(jiān)管框架的設計必須考慮到監(jiān)管行為和被監(jiān)管行為本身給監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能造成的成本以及可能獲得的收益。這就意味著，監(jiān)管框架的設計首先必須考慮到小額信貸機構(gòu)所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報送的成本，要考慮到他們的承受能力；
其次還要考慮到監(jiān)管者的監(jiān)管成本，即監(jiān)管者對大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財力，來監(jiān)管這些小型的金融機構(gòu)。如果監(jiān)管框架的設計過于繁瑣，既超過了被監(jiān)管者的承受能力，也超過了監(jiān)管者的監(jiān)管能力，那么這樣的監(jiān)管框架或者形同虛設，或者最終歸于失敗。
第四，適應性原則。即監(jiān)管框架的設計必須與現(xiàn)有各類小額信貸機構(gòu)的實際性質(zhì)和類別相適應�，F(xiàn)有的小額信貸組織，種類繁多，經(jīng)營方式和資金來源都有很大的區(qū)別，因此必須針對不同的小額信貸機構(gòu)進行不同的監(jiān)管，其監(jiān)管模式和監(jiān)管內(nèi)容都應該有所區(qū)別。
第五，基于風險的自我監(jiān)管原則。即必須在監(jiān)管框架中更多地鼓勵小額信貸機構(gòu)的自我監(jiān)管，使他們有動力在內(nèi)部風險管理的基礎上進行自我監(jiān)督，有效地進行預防性的內(nèi)部監(jiān)管。
第六，行業(yè)自律原則。在控制監(jiān)管成本的考慮下，應盡量鼓勵行業(yè)性的自律組織的建立，利用這些行業(yè)自律組織對小額信貸機構(gòu)進行信用評級、資產(chǎn)評級、業(yè)務監(jiān)管和信息披露。行業(yè)自律對于小額信貸這種種非正式的非銀行類機構(gòu)極為有效。
四、我國小額信貸機構(gòu)的七種類型及其監(jiān)管模式
在這樣的監(jiān)管原則指導之下，我們可以首先考慮對現(xiàn)有的農(nóng)村小額信貸機構(gòu)進行分類，從而根據(jù)不同的小額信貸機構(gòu)找到相應的監(jiān)管辦法。在我國現(xiàn)階段，小額信貸機構(gòu)包括以下幾類：
第一類是農(nóng)村信用社的小額信貸，到目前為止，農(nóng)信社的小額信貸具有覆蓋面廣、業(yè)務量大、分支機構(gòu)眾多等特點，是我國小額信貸的供給主體；
第二類是郵政儲蓄銀行的小額信貸，這類小額信貸一般基于借款人的存單為抵押，因此風險相對較小，但是由于郵政儲蓄銀行本身的網(wǎng)點分布特征，這種小額信貸有可能成為占據(jù)主導地位的小額信貸形式之一；
第三類是國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行進行的批發(fā)性的小額信貸，這些政策性金融機構(gòu)把信貸資金批發(fā)給農(nóng)村信用社或者郵政儲蓄銀行以及其他小額信貸機構(gòu)，帶有某種意義上的扶貧性質(zhì)；
第四類是各種非營利的非政府組織所進行的小額信貸，比如各種國內(nèi)外基金會所建立的小額信貸機構(gòu)，這些小額信貸機構(gòu)一般而言都依賴于非營利的非政府組織的捐贈，其資金來源相對比較單一；
第五類是私人建立的在區(qū)域內(nèi)進行一定程度吸收公眾存款的小額信貸機構(gòu)。這類小額信貸機構(gòu)一般由私人出資組建，帶有一定的營利性，同時在自己的社區(qū)內(nèi)進行有限度的吸收公眾存款的行為；
第六類是商業(yè)性的小額貸款公司，這些公司一般在工商部門注冊，不吸收公眾存款，只進行貸款業(yè)務，所針對的業(yè)務對象也不是一般的農(nóng)戶，而是中小型的鄉(xiāng)村企業(yè)，央行試點的小額貸款公司就屬于這一類；
第七類是農(nóng)村民間的資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行所進行的小額信貸，這類小額信貸機構(gòu)現(xiàn)在只存在于銀監(jiān)會的試點框架中，為數(shù)極為有限。
這七類小額信貸機構(gòu)是非常不同的。就其資金來源而言，第一類和第二類的主要資金來源為公眾的儲蓄，因此這兩類小額信貸機構(gòu)基本屬于銀行類機構(gòu)，其基本監(jiān)管框架應按照商業(yè)銀行法的基本要求來進行監(jiān)管。第三類非常特殊，其小額信貸資金具有政策性和福利性，因此對這一部分小額信貸基本不適用商業(yè)銀行的監(jiān)管模式。國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金批發(fā)給農(nóng)信社或者郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)之后，再以小額貸款的形式發(fā)放到借款者。因此，對這一部分小額信貸，監(jiān)管當局不必有新的監(jiān)管框架，也不必對小額信貸的安全性負責，而主要由批發(fā)性資金的出資方承擔監(jiān)管責任。以上三類從事小額信貸的金融機構(gòu)的監(jiān)管是比較簡單的，或者適用于一般商業(yè)銀行法，或者由政策性銀行承擔監(jiān)管責任。
對于第四類小額信貸機構(gòu)，即各種非營利的非政府組織所進行的小額信貸，需要進行比較深入的分析。這部分小額信貸組織，有些以扶貧資金合作社的名義存在，有些以扶貧開發(fā)協(xié)會的名義存在，有些以各類農(nóng)村基金會的名義存在，基本是以國內(nèi)外基金組織的資金捐贈為基礎組建起來的小額信貸機構(gòu)。這類小額信貸機構(gòu)的數(shù)量難以估計，保守的估計是全國大概有300多家，但是這個估計可能遠遠不能涵蓋所有非政府組織的小額信貸機構(gòu)。就其基本性質(zhì)而言，這些小額信貸組織的基本特征有：第一，資金來源單一，基本來自于捐贈資金；
第二，一般不吸收公眾存款，也不吸收客戶的存款；
第三，貸款規(guī)模很小，基本客戶群體為需要扶助的困難群體；
第四，貸款程序和合約形式都很簡單。對于這些非政府組織的小額信貸機構(gòu)，由于其不吸收公眾存款，因此對金融市場的影響較小，其本身蘊含的金融風險也相對較小。監(jiān)管者沒有必要對其小額信貸的績效負責，也沒有必要對其進行特別的監(jiān)管，而只適用于非審慎性的監(jiān)管。一些嚴格的審慎性的監(jiān)管措施是不適用于這類金融機構(gòu)的，其監(jiān)管的框架也應該盡量簡潔。監(jiān)管者可以要求這類小額信貸機構(gòu)進行自愿性的注冊，也就是說，如果這些非政府組織小額信貸機構(gòu)愿意注冊，可以進行正式的注冊，發(fā)給執(zhí)照，并要求其進行定期的信息披露，匯報其業(yè)務開展的情況，并督促其進行嚴格的內(nèi)部監(jiān)管。監(jiān)管部門對這類小額信貸機構(gòu)的管理應該保持靈活性，以不增加小額信貸機構(gòu)成本和不干涉小額信貸機構(gòu)的經(jīng)營為首要原則�，F(xiàn)在的問題是，現(xiàn)有此類小額信貸機構(gòu)大多沒有合法的身份，(點擊此處閱讀下一頁)
它們想成為合法的金融機構(gòu)，并接受監(jiān)管者一定的管理，因此政府有必要制定相應的法規(guī)，界定這些非政府組織小額信貸機構(gòu)的合法身份，以便于它們更好地開展小額信貸業(yè)務。需要特別指出的是，有一些非政府組織小額信貸機構(gòu)為了控制信貸風險，進行一定程度的基于貸款合同的強制性存款，對于這類存款行為，不應該簡單視為吸收公眾存款。監(jiān)管當局可以要求其進行相應的信息披露，但是不應進行干預和取締。
第五類小額信貸機構(gòu)與第四類有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方在于這兩類小額信貸機構(gòu)都在一定程度上接受來自外部的捐贈等資金；
不同的地方在于，第五類小額信貸機構(gòu)不僅僅接受捐贈資金，還接受其他的私人資金并吸收區(qū)域內(nèi)的公眾存款。由于這種區(qū)別，監(jiān)管者應該對其吸收存款行為進行較為嚴格的監(jiān)管，并要求其進行強制性注冊，并定期披露吸收存款和其他方面的信息。
第六類和第七類分別針對央行試點模式中組建的小額貸款公司和銀監(jiān)會試點模式中成立的農(nóng)村資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行。對于這兩類機構(gòu)，應該由注冊部門進行監(jiān)管。第六類由于不吸收公眾存款，因此只需要在其注冊的工商部門進行必要的信息披露即可。第七類中的農(nóng)村資金互助組織可以進行非審慎性的監(jiān)管，進行自愿性注冊和適當?shù)男畔⑴兑�，對于村�?zhèn)銀行則適用于一般的商業(yè)銀行法或者更低一些的監(jiān)管標準。
五、結(jié)論：建立寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系
我國小額信貸的發(fā)展與國際水平相比，還處在一個比較初級的階段。在我國廣泛存在的大量小額信貸機構(gòu)中，除了那些以信用社和銀行類金融機構(gòu)為名義進行的小額信貸之外，大部分小額信貸機構(gòu)的處境都十分堪憂。其中最為關(guān)鍵的一個問題是，現(xiàn)有的小額信貸機構(gòu)難以獲得明確的合法地位，央行和銀監(jiān)會都在其試點方案中回避了現(xiàn)有信貸機構(gòu)尤其是非政府組織小額信貸機構(gòu)的合法性問題和監(jiān)管問題。缺乏合法地位使得我國小額信貸機構(gòu)的健康發(fā)展受到極大約束。因此，盡快制定關(guān)于小額信貸機構(gòu)的法規(guī)或部門規(guī)章，確立現(xiàn)有小額信貸機構(gòu)的法律地位，是我國小額信貸事業(yè)長遠發(fā)展的基本的制度前提。
現(xiàn)有的商業(yè)銀行法并不適用于大部分類型的小額信貸組織。因此，在未來將要制定的法規(guī)或部門規(guī)章中，應該針對不同的小額信貸機構(gòu)采取不同的監(jiān)管模式。對于一般的非政府組織小額信貸機構(gòu)而言，應適用寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系，即小額信貸組織進行自愿性注冊（適用于不吸收公眾存款的小額信貸機構(gòu)）或強制性注冊（適用于吸收公眾存款的小額信貸機構(gòu)），要求注冊的小額信貸機構(gòu)進行定期的信息披露，并指導和鼓勵小額信貸機構(gòu)建立基于風險的內(nèi)部監(jiān)管體系。
未來的小額信貸監(jiān)管框架和法規(guī)應該有利于小額信貸機構(gòu)的升級和轉(zhuǎn)型。也就是說，如果小額信貸機構(gòu)在貸款規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、風險控制體系、吸收公眾存款規(guī)模、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面達到一定的條件之后，應允許其按照法律框架的要求升級和轉(zhuǎn)型為銀行類的正規(guī)金融機構(gòu)。未來的監(jiān)管框架應該鼓勵這種轉(zhuǎn)型，并提出轉(zhuǎn)型和升級的具體條件。這樣，一些非正規(guī)的零散的小額信貸機構(gòu)就可以朝著監(jiān)管者希望的方向去發(fā)展，不僅擴大其規(guī)模，而且在風險控制和治理結(jié)構(gòu)方面也可以更加規(guī)范，從而有效地控制金融風險。
未來的小額信貸管理框架還應該鼓勵行業(yè)協(xié)會的組建并鼓勵其發(fā)揮更大的作用。行業(yè)協(xié)會所進行的行業(yè)自律行為，比監(jiān)管者的監(jiān)管行為更具有成本上的優(yōu)勢，也更能激發(fā)小額信貸機構(gòu)內(nèi)部控制和自我監(jiān)管的動力。我國現(xiàn)在已經(jīng)組建了“中國小額信貸聯(lián)盟”，并且開展了卓有成效的工作。這個小額信貸聯(lián)盟聯(lián)合了數(shù)百家小額信貸機構(gòu)，定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，對于小額信貸機構(gòu)之間的信息交流和業(yè)務提升產(chǎn)生了積極的影響。我認為，監(jiān)管者應該鼓勵這樣的行業(yè)自律組織的存在，并給予正式的法律地位，使之發(fā)揮更大的行業(yè)自律的作用。
2007年3月21日 于北京大學經(jīng)濟學院
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