王曙光：對《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》的幾點(diǎn)修改意見

　　農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在，在我國即將全面接受世界貿(mào)易組織規(guī)則的背景下，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的迅速發(fā)展對于提升我國農(nóng)業(yè)部門的整體競爭力、增強(qiáng)農(nóng)民抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力以及提高我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)民組織化的程度具有重要的促進(jìn)作用。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織從某種程度上而言是聯(lián)結(jié)農(nóng)民與市場的紐帶，是農(nóng)民在自愿與互助原則基礎(chǔ)上建立起來的一種自我發(fā)展、自我保護(hù)的組織。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織亟待一部法律來確定和承認(rèn)其法律地位，并對其法律責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。因此，《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）的制訂，是一場及時(shí)雨，必將有力地推進(jìn)我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展壯大，從而加快我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的步伐。

　　《草案》的立法精神，是旨在鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展、確立農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位、規(guī)范農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利義務(wù)與日常運(yùn)作，有效防范農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)�！恫莅浮坊�本沿襲了國際上公認(rèn)的合作社原則，尤其是受到廣泛認(rèn)同的羅虛代爾原則，但同時(shí)《草案》也本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，結(jié)合我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的實(shí)際情況，對羅虛代爾原則進(jìn)行了嘗試性的拓展與修正，以適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特發(fā)展模式。因此，《草案》中所體現(xiàn)出來的對農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立法人地位的保護(hù)、對國際通行合作社原則既認(rèn)同又發(fā)展的科學(xué)務(wù)實(shí)的立法精神，是非常值得肯定的，這說明在我國最高立法機(jī)構(gòu)中，保護(hù)農(nóng)民作為一個(gè)公民的權(quán)利的意識已經(jīng)非常牢固，而這是構(gòu)建和諧社會與新農(nóng)村建設(shè)的核心所在。

　　下面，就《草案》中的一些具體問題，我談幾點(diǎn)意見，供全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、全國人大常委會法制工作委員會參考。

　　一、在《第一章·總則》的第六條中，確認(rèn)同類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以依法自愿參加或者成立聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織，但對聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織的法律性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)以及登記辦法并未作明確規(guī)定。如第六條中只規(guī)定“聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織依照本法登記”，但并未規(guī)定登記機(jī)關(guān)以及登記所需法律條件。第六條中規(guī)定“聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依照本法第十四條第一款的規(guī)定制定章程”，但查《草案》第十四條，并不清楚何為第一款、何為第二款。建議第六條中關(guān)于聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定更詳盡和清晰一些，避免法律上的漏洞。

　　二、在《第一章·總則》的第七條中，規(guī)定“同類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以依法自愿參加或者成立行業(yè)協(xié)會”，但是對行業(yè)協(xié)會的成立與組建也并未加以詳盡的說明。行業(yè)協(xié)會與前面第六條中所說的“聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織”的區(qū)分也不清楚，極容易引起法律上的理解分歧。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參加或者成立行業(yè)協(xié)會需要什么程序、登記注冊機(jī)關(guān)是什么以及規(guī)范行業(yè)協(xié)會的法律依據(jù)是什么均應(yīng)在第七條中加以清楚說明。

　　三、《第二章·設(shè)立和登記》的第十三條中，規(guī)定“設(shè)立大會行使下列職權(quán)：（一）通過本組織章程，章程應(yīng)當(dāng)由全體設(shè)立人一致通過”。從上下文來看，“通過本組織章程”應(yīng)改成“審議并通過本組織章程”，這樣從邏輯上更合理一些，因?yàn)槿绻�章程中有不符合法�?guī)的情況或者成員不同意某些章程條款的情況，設(shè)立大會應(yīng)有權(quán)利對其進(jìn)行必要的審訂修改。

　　四、《第二章·設(shè)立和登記》的第十二條中，對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的成員進(jìn)行了規(guī)定，即“成員不少于五人，其中依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者從事捕撈生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員至少占成員總數(shù)的百分之八十”。這一條對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織成立后的成員結(jié)構(gòu)情況進(jìn)行了規(guī)定。但是，第二章中又提到“全體設(shè)立人”的概念，“全體設(shè)立人”應(yīng)指“全體參加農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的成員”，這個(gè)概念與第十二條中的“成員”概念是不同的。因此第二章應(yīng)該對“全體設(shè)立人”的組成結(jié)構(gòu)進(jìn)行特別規(guī)定，如具體規(guī)定“設(shè)立人中依法享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者從事捕撈生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員比例不能低于百分之八十”�！俺蓡T”與“全體設(shè)立人”這兩個(gè)概念的區(qū)別就如同“公司成員”與“公司全體創(chuàng)立者”的區(qū)別一樣，應(yīng)該加以明確的區(qū)分，以使得農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在創(chuàng)立時(shí)有所依據(jù)，對其設(shè)立人的結(jié)構(gòu)作適當(dāng)?shù)目刂疲�真正體現(xiàn)“農(nóng)民為主體”的設(shè)立原則。

　　五、第三章第二十一條關(guān)于附加表決權(quán)的規(guī)定非常重要，既要尊重合作組織一人一票的原則，又要適當(dāng)考慮出資額或交易額較大的成員的權(quán)利。附加表決權(quán)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得全體成員的認(rèn)可與同意。因此，《草案》所規(guī)定的“享有附加表決權(quán)的成員及其享有的附加表決權(quán)數(shù)，應(yīng)當(dāng)在每次成員（代表）大會召開時(shí)告知與會成員（代表），”應(yīng)當(dāng)改成“享有附加表決權(quán)的成員及其享有的附加表決權(quán)數(shù)，應(yīng)當(dāng)在每次成員（代表）大會召開時(shí)告知與會成員（代表）并取得全體與會成員（代表）的同意”�；蛘咭�(guī)定一個(gè)占全體與會成員（代表）的比例，只有符合法定比例的成員同意附加表決權(quán)規(guī)則，附加表決權(quán)才能夠合法行使，僅僅“告知”是不夠的。這樣的規(guī)定，有利于將附加表決權(quán)控制在合理的范圍內(nèi)，防止少數(shù)出資額較大的成員操縱農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。

　　六、第四章第二十五條中，規(guī)定“成員大會是本組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)”，其中“權(quán)力機(jī)構(gòu)”一詞含義不夠清晰，應(yīng)為“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”�！俺蓡T大會”在法律上相當(dāng)于我國的“全國人民代表大會”，乃“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”，不是一般的權(quán)力機(jī)構(gòu)。在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織中，強(qiáng)調(diào)“成員大會是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”是非常有意義的，這樣可以強(qiáng)化“成員大會”的地位，理事會、監(jiān)事會均對成員大會負(fù)責(zé)。

　　七、《草案》中沒有特別條款針對農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管進(jìn)行規(guī)定。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的登記注冊機(jī)關(guān)為工商行政管理部門，應(yīng)規(guī)定農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織定期向工商行政管理部門報(bào)送本組織的財(cái)務(wù)報(bào)表、成員大會決議、成員變更情況與組織機(jī)構(gòu)變更情況以及其它重大事宜，并規(guī)定工商行政管理部門有權(quán)依法對農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營行為進(jìn)行檢查監(jiān)督。這一規(guī)定是必不可少的，可以有效降低農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)其經(jīng)營規(guī)范性，防止農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)各種非法與不規(guī)范行為。

　　八、《草案》中一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性，這是非常必要的。在我國合作社發(fā)展歷史上，一個(gè)最重要的教訓(xùn)是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織受到政府的過度干預(yù)，不能保證其獨(dú)立性，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營出現(xiàn)問題，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織最后蛻變?yōu)檎�府的行政工具，其性質(zhì)與職能發(fā)生了根本的變化。比如農(nóng)村信用合作社與供銷合作社，本來都是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，結(jié)果由于政府干預(yù)太多，已經(jīng)完全喪失其合作社性質(zhì)，不再是農(nóng)民互助合作組織，而是成為一政府機(jī)構(gòu)或帶有官方性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。因此，在《草案》中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織不受任何政府部門干預(yù)（依法管理除外）是非常必要的，避免重蹈歷史的覆轍。第七章第五十二條中規(guī)定，“國家支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)項(xiàng)目投資，可以委托和安排有條件的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施”，這一條表達(dá)比較含糊。如果地方各級政府依據(jù)此條規(guī)定，強(qiáng)迫性地“安排”、“委托”農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目，極有可能形成新的政府?dāng)偱伞��?yīng)當(dāng)修改為“國家支持發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)項(xiàng)目投資，可以委托有條件的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施，但必須征得該農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的同意，不得進(jìn)行行政性的強(qiáng)迫與攤派”。

　　九、本《草案》中并未提及農(nóng)村信用合作組織（農(nóng)村合作金融組織）。實(shí)際上，在國外合作經(jīng)濟(jì)組織中，信用合作組織（信用合作社）占有重要地位。而在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村金融發(fā)展的滯后是一個(gè)重要的制約因素。在我國農(nóng)村地區(qū)，民間金融極為活躍，而正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供的金融服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。八、九十年代農(nóng)村合作基金會曾經(jīng)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民融資中扮演重要角色，但在1999年被強(qiáng)令撤消。農(nóng)民依據(jù)自愿互助原則而組建屬于自己的信用合作組織，如同組建任何其他合作經(jīng)濟(jì)組織一樣，不僅是農(nóng)民應(yīng)該享有的一項(xiàng)合法權(quán)利，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障�！恫莅浮窇�(yīng)該對農(nóng)民組建農(nóng)民信用合作組織作出某些規(guī)定，允許某些符合條件的地區(qū)進(jìn)行農(nóng)民信用合作組織的試點(diǎn)。其實(shí)，依據(jù)《草案》第一章第二條，農(nóng)民合作金融組織并未被完全排除在外，而應(yīng)該是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)天然組成部分。

　　2006年7月7日

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