趙俊臣：扶貧不是對(duì)窮人的恩賜——云南省扶貧開發(fā)23年的回顧與思考
發(fā)布時(shí)間:2020-06-09 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊： 
云南省農(nóng)村貧困具有貧困面廣、貧困規(guī)模大、貧困程度深、脫貧致富難的特點(diǎn)，是中國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一。同全國(guó)同步，云南省的扶貧也是從1980年代中期開始的，至今23年來(lái)取得了顯著成效。全省農(nóng)村貧困人口從1985年的1212萬(wàn)人，減少到2000年底的1022．1萬(wàn)人，到2007年底又下降到596．5萬(wàn)人；
貧困人口總數(shù)在全省農(nóng)村人口中的比重由1985年的40．1％下降到2000年底的28．5%，到2007年底又下降到19．3％左右。80個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入，由1985年的150元，增加到2000年的1103元、2007年的1999．8元。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件得到有效改善，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)明顯發(fā)展，廣大貧困農(nóng)戶的自我積累和自我發(fā)展能力逐年增強(qiáng)。
當(dāng)前，云南省的扶貧開發(fā)工作已經(jīng)轉(zhuǎn)入解決溫飽和鞏固溫飽并重、改善基本生活條件和提高人的綜合素質(zhì)并重、政府主導(dǎo)和社會(huì)參與并重的新階段，既面臨著難得的機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和開發(fā)式扶貧方針，牢固樹立“大扶貧”理念，分類指導(dǎo)，連片開發(fā)，以整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、異地搬遷為重點(diǎn)，加大對(duì)革命老區(qū)、“三江”（金沙江、瀾滄江、怒江）沿岸地區(qū)、人口較少民族地區(qū)、邊境民族地區(qū)和特殊貧困地區(qū)的扶貧力度，創(chuàng)新工作機(jī)制，加快推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
一、23年來(lái)的扶貧開發(fā)歷程簡(jiǎn)述
改革開放以前，由于全國(guó)、全省人民都處于貧困狀態(tài)，政府和社會(huì)都沒有扶貧的能力。特別是，由于封閉，一直拒絕國(guó)際社會(huì)對(duì)我們的道義性的扶貧請(qǐng)求。黨的十屆三中全會(huì)果斷地拋棄“以階級(jí)斗爭(zhēng)為鋼”、“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”等理論與路線，把黨的工作轉(zhuǎn)到了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(lái)，首先通過(guò)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，一舉解決了全國(guó)人民吃飽飯問題，接著是推進(jìn)城市、工業(yè)、商業(yè)的改革，經(jīng)濟(jì)搞活了，收入增加了，國(guó)力增強(qiáng)了，于是扶貧便提到了黨、政府和社會(huì)的議事日程。自1980年代中期開始，大規(guī)模的扶貧便在中國(guó)大規(guī)模的展開了。
第一階段，以解決絕對(duì)貧困戶溫飽為主的扶貧（1985——1990年）。
1984年，中共中央書記處政策研究室制訂劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)，是以縣為單位，按前三年（1981——1983年）人均口糧（其中稻谷主產(chǎn)區(qū)200公斤、稻雜參半?yún)^(qū)175公斤、雜糧主產(chǎn)區(qū)150公斤）和人均純收入120元來(lái)度量的。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立，并對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣劃分標(biāo)準(zhǔn)，作了新的規(guī)定：一般貧困縣人年均純收入150元以下，民族自治縣150——200元，老革命根據(jù)地300——350元。按此規(guī)定，國(guó)家確定的重點(diǎn)扶持貧困縣（國(guó)定貧困縣）計(jì)328個(gè)，各省、區(qū)確定出由省資金予以扶持的貧困縣（省定貧困縣）計(jì)371個(gè)。
按照1986年云南省的貧困劃分標(biāo)準(zhǔn)，即以縣為單位人均收入一般地區(qū)不足150元、少數(shù)民族自治縣不足200元的縣，共26個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持縣，另有15個(gè)縣為省重點(diǎn)扶持縣，合計(jì)確認(rèn)云南省的貧困縣為41個(gè)，貧困人口1212萬(wàn)人，貧困發(fā)生率（貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋嚷剩?0．1為%。1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中，云南省內(nèi)國(guó)家重點(diǎn)扶持縣增加到73個(gè)，另有7個(gè)縣為省重點(diǎn)扶持縣，合計(jì)為80個(gè)。在扶貧開發(fā)過(guò)程中，為保持政策的連續(xù)性，中央和省一再宣布：貧困縣如果摘掉了貧困帽子，原有的扶持政策一律不減。
1988年，云南省政府立項(xiàng)，由省委農(nóng)村工作部、省政府扶貧辦和云南省社會(huì)科學(xué)院聯(lián)合組成課題組，完成了《云南省41貧困縣脫貧致富戰(zhàn)略研究》，比較全面、系統(tǒng)地提出了扶貧的戰(zhàn)略、政策和策略。由于課題研究的主持人之一的董恒秋同志，當(dāng)時(shí)任省委農(nóng)村工作部部長(zhǎng)兼省政府扶貧辦主任，課題組提出的扶貧的戰(zhàn)略、政策和策略，自然而然地轉(zhuǎn)化為了省委、省政府及有關(guān)部門的扶貧行動(dòng)。
這一階段的主要扶貧措施之一是解決“食不裹腹”的溫飽問題，又稱為“溫飽工程”。這是因?yàn)�，解決吃飽飯問題，既是絕對(duì)貧困戶的強(qiáng)烈要求，也是一個(gè)國(guó)家、社會(huì)的基本責(zé)任。進(jìn)入新世紀(jì)，以解決吃飽飯的溫飽工程，增加了解決“住不避風(fēng)雨”的住房問題，被稱為“安居溫飽工程”。
此外，這一階段還著力進(jìn)行了農(nóng)田小型基本建設(shè)扶貧、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扶貧、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)扶貧、普及義務(wù)教育的扶貧、鄉(xiāng)村道路扶貧等，也都取得了不同程度的效果。1985年到1990年，云南省絕對(duì)貧困人口從1212萬(wàn)人減少到到2007年底又下降到萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從40．1%%下降到28．5%。
綜觀這一時(shí)期的扶貧，有以下幾個(gè)特點(diǎn)；
一是以縣一級(jí)的區(qū)域扶貧為主，主要表現(xiàn)為普遍制訂并實(shí)施貧困縣脫貧致富規(guī)劃，效果良好；
二是政府的扶貧資金以貼息貸款為主，主要貸給扶貧企業(yè)；
三是貧困縣重點(diǎn)抓扶貧企業(yè)，在每一個(gè)貧困縣里扶持舉辦了一批工業(yè)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工也企業(yè)，但是由于不少貧困縣并不具備舉辦工業(yè)企業(yè)的條件，企業(yè)成功率不高。
第二階段，以扶持貧困區(qū)域?yàn)橹鞯姆鲐殻?990——1994年）。
為解決扶貧第一階段中，以解決絕對(duì)貧困戶吃飯問題的成效顯著、而貧困縣內(nèi)的工業(yè)扶貧項(xiàng)目、財(cái)政貼息貸款項(xiàng)目成效并不顯著的問題，自1990年后，云南省的扶貧開始強(qiáng)調(diào)貧困區(qū)域的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)。
1990年，經(jīng)精心籌備，福特基金會(huì)資助的“中國(guó)云南省貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗(yàn)示范項(xiàng)目（YUM）”啟動(dòng)，為中國(guó)接受國(guó)際組織援助的第一個(gè)大型扶貧項(xiàng)目。YUM項(xiàng)目的試點(diǎn)村有４個(gè)：滇東北鎮(zhèn)雄縣老包寨、滇東南廣南縣安王、滇西怒江傈僳族自治州福貢縣珠明琳、滇南江城縣明子山。項(xiàng)目的最大創(chuàng)新，就是較早地提出了以貧困村為單位的扶貧，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧人才培訓(xùn)和政府扶貧辦能力提高三大部分。村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，始終堅(jiān)持與脫貧致富有關(guān)、所有的貧困戶收益的原則。
與此同時(shí)，這一階段還繼續(xù)進(jìn)行溫飽工程、改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、科教扶貧等措施，新啟動(dòng)了異地搬遷扶貧開發(fā)試點(diǎn)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1990年到1994年，云南省絕對(duì)貧困人口減少到783萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降到22．9%。
第三階段，以扶貧到戶為主的階段（1994——2000年）。
鑒于在此前以區(qū)域性扶貧為主的扶貧，一些地方出現(xiàn)了“扶工不扶農(nóng)”、“扶富不扶貧”、“扶官不扶民”、“扶強(qiáng)不扶弱”等現(xiàn)象，中央采納專家的意見，在1994年實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中強(qiáng)調(diào)以貧困戶作為主要的扶持對(duì)象，或者說(shuō)把扶貧對(duì)象界定為“進(jìn)村、入戶”，把寶貴的扶貧資源直接送達(dá)真正的貧困戶。
根據(jù)中央和國(guó)務(wù)院的要求，云南省政府制定了《七七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)通過(guò)扶貧到戶，承諾在世紀(jì)末的最后七年里解決700萬(wàn)貧困人口的脫貧問題；
并提出了要處理好富民與富縣的關(guān)系，在使用資金安排扶貧項(xiàng)目時(shí)，對(duì)于既能富民又能增加地方財(cái)政收入的項(xiàng)目當(dāng)然是最好的，應(yīng)予首先安排；
當(dāng)遇到增加農(nóng)民收入與地方財(cái)政收入發(fā)生矛盾時(shí)，應(yīng)首先著眼于能幫助更多的農(nóng)民脫貧致富；
當(dāng)資金緊張時(shí)，屬于扶貧專項(xiàng)資金應(yīng)更多優(yōu)先用于富民項(xiàng)目。
與此同時(shí)，這一階段還繼續(xù)進(jìn)行溫飽工程、改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧科教扶貧等措施，新啟動(dòng)了異地搬遷扶貧開發(fā)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到2000年，云南省絕對(duì)貧困人口由783萬(wàn)人減少到1005萬(wàn)（按新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)），貧困發(fā)生率下降到28．5%。
第四階段，綜合性整村推進(jìn)階段（2001——2010年）。
2001年中央頒布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001―2010年）》，將扶貧開發(fā)工作任務(wù)從解決溫飽調(diào)整為解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對(duì)象從絕對(duì)貧困人口調(diào)整為絕對(duì)貧困加低收入人口；
扶貧的區(qū)域?qū)ο髲?92個(gè)重點(diǎn)縣進(jìn)一步細(xì)化為14.8萬(wàn)個(gè)重點(diǎn)村，使之覆蓋80％左右的貧困人口。在具體扶貧措施上，強(qiáng)調(diào)到村到戶，用參與式的方式選擇貧困戶、選擇扶貧項(xiàng)目。這些措施都大大改進(jìn)了瞄準(zhǔn)機(jī)制。
云南省制定的《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出了2001—2010年全省農(nóng)村扶貧開發(fā)的目標(biāo)，是把405萬(wàn)特困人口作為幫助扶持的首要對(duì)象，同時(shí)繼續(xù)幫助600萬(wàn)基本解決溫飽的貧困人口脫貧致富，重視農(nóng)村殘疾人扶貧工作；
把貧困人口相對(duì)集中的少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、革命老區(qū)和自然環(huán)境條件惡劣的特困地區(qū)，列為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域；
繼續(xù)扶持73個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持縣、5個(gè)省級(jí)重點(diǎn)扶持縣、100個(gè)重點(diǎn)扶持民族特困鄉(xiāng)和100個(gè)左右重點(diǎn)扶持邊境民族貧困鄉(xiāng)、4000個(gè)貧困村(村委會(huì))、5000個(gè)特困自然村；
對(duì)失去生存條件的100萬(wàn)人口實(shí)行易地開發(fā)扶貧，其中以勞務(wù)輸出方式轉(zhuǎn)移20萬(wàn)人；
力爭(zhēng)農(nóng)民人均純收入年均增幅達(dá)到5%；
貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境有較大改善，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，科技、教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，群眾文化生活不斷豐富，農(nóng)民生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)顯著提高，為進(jìn)而達(dá)到小康創(chuàng)造條件。
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，云南省積極探索“扶貧公司+基地+農(nóng)戶”、扶持龍頭企業(yè)和基地帶動(dòng)農(nóng)戶、直接扶持農(nóng)戶等產(chǎn)業(yè)扶貧模式；
加大了科技產(chǎn)業(yè)扶貧力度，對(duì)無(wú)償資金扶持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了有益的探索；
積極開展到戶貼息貸款改革等試點(diǎn)工作。
據(jù)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，到2007年底，按當(dāng)年人均純收入低于785元的農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，年末農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為196．5萬(wàn)人，比上年凈減少31．9萬(wàn)人；
絕對(duì)貧困發(fā)生率下降到6．36%。按當(dāng)年人均純收入786—1067元的農(nóng)村低收入貧困標(biāo)準(zhǔn)，年末農(nóng)村低收入人口為400萬(wàn)人，比上年凈減少42．4萬(wàn)人，低收入貧困發(fā)生率為12．96%。
二、若干扶貧措施簡(jiǎn)評(píng)
�。ㄒ唬┦紫冉鉀Q絕對(duì)貧困戶吃飽飯問題的溫飽工程——人的生存權(quán)第一。
在人的所有權(quán)力中，生存權(quán)無(wú)疑是第一人權(quán)。1980年代初，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技人員試驗(yàn)成功了地膜覆蓋玉米增產(chǎn)技術(shù)。1987年，農(nóng)業(yè)部把這一技術(shù)作為“溫飽工程”，用財(cái)政平價(jià)供應(yīng)地膜、差價(jià)補(bǔ)貼的方式向全國(guó)推廣，此后被作為解決貧困地區(qū)農(nóng)民吃飽飯問題的重要措施。地膜覆蓋農(nóng)作物栽培技術(shù)，能明顯地改善土壤墑情、提高地溫、增加作物產(chǎn)量，高寒山區(qū)、干旱半干旱地區(qū)的增產(chǎn)效果特別明顯，成為中國(guó)大規(guī)模扶貧中解決貧困農(nóng)民吃飽飯問題的重要扶貧方式之一。
以云南省為例，從1986年試驗(yàn)示范1．68萬(wàn)畝，以后迅速擴(kuò)大，至1997年已推廣到221．4萬(wàn)畝。據(jù)云南省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì)，1986——1996年10年間，通過(guò)地膜覆蓋玉米“溫飽工程”共增產(chǎn)糧食12億公斤，相當(dāng)于1996年云南省糧食總產(chǎn)量的約10％，解決了200萬(wàn)人以上的連年口糧困難。近幾年來(lái)，其他農(nóng)作物如馬鈴薯、紅薯、旱谷、蠶豆、白蕓豆、烤煙等，也逐步采用地膜覆蓋等技術(shù)。據(jù)對(duì)武定、東川、雙柏、劍川、魯?shù)�、墨江等縣調(diào)查，有效的增產(chǎn)現(xiàn)實(shí)是馬鈴薯每畝增產(chǎn)26.8％，紅薯為43.3％，旱谷為8.8％，吞豆為34.8％，白蕓豆為26.8％。
�。ǘ┬☆~信貸“云南模式”——變“輸血”為“造血”。
小額信貸扶貧到戶，原為諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者、孟加拉國(guó)穆罕默德．尤諾斯（MuHammad．Yanus）教授創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行的扶貧模式。1994年，由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院杜曉山教授等引入中國(guó)，在河北易縣等地復(fù)制試驗(yàn)成功。1995年，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）北京辦公室，在外交部對(duì)口扶貧縣——云南省金平縣和麻傈坡縣試點(diǎn)，也獲得成功。1996年底，外交部副部長(zhǎng)唐家璇視察金平縣和麻傈坡縣后，建議云南省委、省政府在扶貧中推廣。1997年，在王學(xué)仁副書記的主持下先在25個(gè)縣市試點(diǎn)，次年鋪開。試點(diǎn)過(guò)程中，云南省社科院農(nóng)經(jīng)所緊密配合省扶貧辦，并代省政府起草了《云南省小額信貸扶貧管理辦法》、《云南省小額信貸扶貧財(cái)務(wù)管理辦法》、《云南省小額信貸扶貧會(huì)計(jì)制度》三個(gè)法規(guī)，編寫出《小額信貸：扶貧攻監(jiān)成功之路》教材，協(xié)助省扶貧辦舉辦了兩期全省培訓(xùn)班，揭開了全省小額信貸扶貧的序幕。
云南省堅(jiān)持探索符合實(shí)際的小額信貸“云南模式”。例如，在建章立制、規(guī)范操作的基礎(chǔ)上，變GB模式一年24次還款制為年底一次還清本息，解決了小額信貸收、還貸款頻率高，管理成本高的難題；
在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，重點(diǎn)扶持與解決溫飽息息相關(guān)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的特色產(chǎn)業(yè)；
在運(yùn)作中，依靠鄉(xiāng)村政府做好貸前、貸后調(diào)查服務(wù)，金融機(jī)構(gòu)簽約到戶，統(tǒng)一放貸管理和收回貸款的直接到戶；
以及能人帶動(dòng)、合作經(jīng)濟(jì)組織帶動(dòng)等多種運(yùn)作方式。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
小額信貸“云南模式”顯示出的強(qiáng)大生命力，全省累計(jì)發(fā)放數(shù)、覆蓋面、入戶率和貸款回收率，均居全國(guó)前列。到戶資金由2004年的2．98億元，增加到2007年的13．3億元；
到期資金還款率達(dá)到98％。目前，全省已累計(jì)發(fā)放小額信貸貸款57．4億元，覆蓋16個(gè)州市124個(gè)縣（市、區(qū)）、9958個(gè)村委會(huì)，扶持212萬(wàn)農(nóng)戶、950萬(wàn)人，發(fā)展蔬菜、甘蔗、核桃、生豬、奶牛、山羊等特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)這些農(nóng)戶戶均增收800至1000元，成為扶貧到村到戶最直接、最有效的措施。
（三）易地扶貧開發(fā)——徹底解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題。
所謂易地扶貧開發(fā)，是從根本上解決生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件地區(qū)貧困人口脫貧和發(fā)展問題，而采取的一項(xiàng)扶貧舉措�！笆濉逼陂g，云南省按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿、政策協(xié)調(diào)、講求實(shí)效”的指導(dǎo)方針，在統(tǒng)一規(guī)劃下，有組織地把貧困戶搬遷到生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好的地方，從而徹底解決“一方水土養(yǎng)不活一方人”的問題。扶貧初期，云南省一些地區(qū)已有一些零星地、自發(fā)半自發(fā)地、以投親靠友為主要形式的易地搬遷扶貧。1996年，省委、省政府根據(jù)云南省農(nóng)村有120多萬(wàn)特困群眾基本喪失生存條件，就地?zé)o法解決溫飽問題的實(shí)際，選擇了11個(gè)安置區(qū)進(jìn)行了易地扶貧開發(fā)試點(diǎn)。1999年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面啟動(dòng)了易地扶貧開發(fā)工作。2000年9月，國(guó)家計(jì)委正式把云南省列入全國(guó)4個(gè)國(guó)債易地搬遷扶貧試點(diǎn)省區(qū)之一。2000年12月，國(guó)務(wù)院西部辦到云南對(duì)易地扶貧開發(fā)進(jìn)行了專題調(diào)研，充分肯定了云南省的易地扶貧開發(fā)工作。
到2006年底，全省累計(jì)投入中央和省級(jí)無(wú)償資金近20億元，其中，中央和省級(jí)財(cái)政扶貧資金11．54億元、國(guó)債資金7．32億元、以工代賑資金0．86億元，共完成50．36萬(wàn)貧困人口的易地搬遷任務(wù)。
（四）整村推進(jìn)——全部解決生產(chǎn)、生活條件。
所謂整村推進(jìn)，是指以村為單位，通過(guò)對(duì)扶貧資金和其他資金的集中使用，進(jìn)行扶貧綜合開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，根本改變貧困戶的生產(chǎn)、生活條件，為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽，達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件。有的地方又具體化為“千村扶貧、百村推進(jìn)”，以貧困村為主戰(zhàn)場(chǎng)，大力實(shí)施“整村推進(jìn)”和產(chǎn)業(yè)培植、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移“一體兩翼”戰(zhàn)略，圍繞基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基本素質(zhì)、基本保障和基本隊(duì)伍建設(shè)，不斷創(chuàng)新機(jī)制，加大投入，廣泛動(dòng)員社會(huì)參與扶貧開發(fā)。
云南省按照“統(tǒng)一規(guī)劃、整合資金、落實(shí)責(zé)任、形成合力、綜合開發(fā)”的原則，從2001年至2007年，省級(jí)以上共投入財(cái)政扶貧資金22億元，實(shí)施了1274個(gè)村委會(huì)和1．04萬(wàn)個(gè)自然村的整村推進(jìn)扶貧工程，貧困村群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善，公共設(shè)施大為改善。
�。ㄎ澹╇娔X農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)——鄉(xiāng)村不走的高級(jí)農(nóng)業(yè)專家。
1992年，云南省引進(jìn)國(guó)家863計(jì)劃支持研究開發(fā)的電腦農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)，首先在瀾滄拉祜族自治縣的酒井、東回鄉(xiāng)應(yīng)用。當(dāng)年，200多畝玉米的增產(chǎn)幅度達(dá)到80－400%。1993年至1996年，專家系統(tǒng)應(yīng)用擴(kuò)大到省內(nèi)5個(gè)縣，1997年擴(kuò)大到35個(gè)縣，1999年發(fā)展到55個(gè)縣。為使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民進(jìn)入流通市場(chǎng)，云南示范區(qū)還開展了“云南電腦農(nóng)業(yè)網(wǎng)建設(shè)”。廣大農(nóng)民稱電腦農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)是“脫貧致富的金鑰匙”，是“鄉(xiāng)村不走的高級(jí)農(nóng)業(yè)專家”。
與常規(guī)種植比較，電腦農(nóng)業(yè)專家系統(tǒng)具有“六省一增”的好處：省種、省秧田、省農(nóng)膜、省水、省肥、省工時(shí)，增產(chǎn)糧食。2000年度，云南省智能化農(nóng)業(yè)信息技術(shù)項(xiàng)目榮獲云南省科技進(jìn)步獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)。
�。┴毨Т宕寮�(jí)發(fā)展互助資金——窮人的銀行。
所謂貧困村互助資金（以下簡(jiǎn)稱“互助資金”），是指以財(cái)政扶貧資金為引導(dǎo)，村民自愿按一定比例繳納的互助金為依托，無(wú)任何附加條件的社會(huì)捐贈(zèng)資金為補(bǔ)充，在貧困村建立的民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用的生產(chǎn)發(fā)展資金，是貧困村村民自愿參加成立的非營(yíng)利性的互助合作組織。2006年6月，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部確定在14個(gè)省的28個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣進(jìn)行試點(diǎn)工作。2008年安排中央財(cái)政扶貧資金1億元，在全國(guó)28個(gè)有扶貧任務(wù)的省共計(jì)667個(gè)村建立互助資金組織，繼續(xù)擴(kuò)大互助資金試點(diǎn)。2007年4月，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部決定將互助資金試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到27個(gè)省的274個(gè)村。云南省扶貧辦、省財(cái)政廳于2007年下半年在大理州永平縣的中央試點(diǎn)和保山市騰沖縣的省級(jí)試點(diǎn)。
“村互助資金”的實(shí)施，彌補(bǔ)了長(zhǎng)期來(lái)農(nóng)村金融資源配置上的不足，解決了部分貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)所需資金短缺問題，支持了農(nóng)戶自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)了貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村信用環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)民信用意識(shí)的提高，培養(yǎng)了村民的民主意識(shí)和管理能力，激發(fā)了農(nóng)民的主體意識(shí)，參與意識(shí)，提高了村民對(duì)村組事務(wù)的監(jiān)督管理水平。
其實(shí)，早在2001年，云南省社科院在全球環(huán)境基金（GEF）/聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）資助的“中國(guó)云南省山地生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性保護(hù)示范項(xiàng)目(YUEP)”中 ，試驗(yàn)成立村級(jí)社區(qū)森林、自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性共管組織，與此同時(shí)成立社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金組織。社區(qū)共管組織、社區(qū)保護(hù)與發(fā)展基金組織兩個(gè)組織、一套人馬，負(fù)責(zé)成員民主選舉產(chǎn)生，并運(yùn)作基金，基金按小額信貸模式運(yùn)作。截止2007年底，在云南省大理州南澗縣沙樂和臨滄地區(qū)云縣后箐鄉(xiāng)兩個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)的基金本金擴(kuò)大到846432.4元，實(shí)際貸出本金669505元；
共組建貸款小組176個(gè)（南澗項(xiàng)目點(diǎn)162個(gè)，云縣項(xiàng)目點(diǎn)14個(gè)），累計(jì)貸款農(nóng)戶總數(shù)達(dá)1424戶，累計(jì)貸款總額達(dá)到1097557元。已貸款農(nóng)戶入股股金達(dá)到11432.4元，利息收入29430.76元。經(jīng)評(píng)估，基金產(chǎn)生了較高的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，按期還貸率達(dá)到100%；
基金利息的一部分成為社區(qū)共管組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和可持續(xù)發(fā)展的保障�；鹪陧�(xiàng)目實(shí)施村社的覆蓋面和累計(jì)貸款總額已經(jīng)超過(guò)了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)信用社，為中國(guó)農(nóng)村金融改革提供了一個(gè)成功案例。
�。ㄆ撸﹦趧�(dòng)力轉(zhuǎn)移——農(nóng)民市民化的必由之路。
貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是我國(guó)倡導(dǎo)的一個(gè)重要的扶貧措施。自2001年開始，云南開始大規(guī)模組織貧困地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行勞務(wù)輸出。據(jù)報(bào)道，僅2001到2004年，輸出農(nóng)民累計(jì)向家鄉(xiāng)匯款達(dá)6億多元人民幣，有效地解決了輸出農(nóng)民及其家庭的溫飽和增收問題。2003年政府強(qiáng)力推動(dòng)以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度明顯加快，到2007年全省達(dá)到635萬(wàn)人，與2002年的319．4萬(wàn)人對(duì)比翻了一番。其中省內(nèi)轉(zhuǎn)移516．9萬(wàn)人，省外轉(zhuǎn)移116．9萬(wàn)人，國(guó)外轉(zhuǎn)移1．2萬(wàn)人，同比均有明顯增加。
為提高輸出農(nóng)民的素質(zhì)，云南省重視農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)．農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移通過(guò)“陽(yáng)光工程”轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地306個(gè)，基本形成了功能齊全的培訓(xùn)體系。此外，“雨露計(jì)劃”、“春風(fēng)行動(dòng)”等，加強(qiáng)勞務(wù)輸出勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)，不僅投資少、見效快、效果持續(xù)，而且能使貧困農(nóng)民解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，具有“一次培訓(xùn)、終身受益，一人務(wù)工、帶動(dòng)一片”的作用。同時(shí)，對(duì)提高我國(guó)加工業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)城市化進(jìn)程也有深遠(yuǎn)意義。
�。ò耍┡d邊富民工程——邊疆鞏固的大政策。
興邊富民工程是國(guó)家民委落實(shí)中央提出的西部大開發(fā)的戰(zhàn)略，加快邊境少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的舉措。實(shí)施的范圍包括分布在我國(guó)2．1萬(wàn)公里陸地邊界線上的135個(gè)縣（旗、市）。主要內(nèi)容是；
加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力培育縣城經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制和增強(qiáng)自我發(fā)展能力，努力提高人民生活水平。
云南省結(jié)合邊境民族地區(qū)貧困問題突出的實(shí)際，先后制定實(shí)施了《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于實(shí)施“興邊富民工程”的決定》，在人口較少民族和沿邊跨境少數(shù)民族主要聚居的25個(gè)邊境縣，累計(jì)投入財(cái)政扶貧資金45．86億元，實(shí)施了22個(gè)邊境民族鄉(xiāng)綜合扶貧開發(fā)和 2498個(gè)貧困自然村的整村推進(jìn)，改造了23．5萬(wàn)特困農(nóng)戶破爛茅草房，有力地促進(jìn)了人口較少民族和沿邊跨境少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。特別是，云南省認(rèn)真貫徹落實(shí)胡總書記、溫總理、回副總理關(guān)于加大對(duì)跨境景頗族和鎮(zhèn)沅縣苦聰人扶持力度的重要批示精神，2006年對(duì)隴川縣曼崩、壯賽、芒棒、尖坡4個(gè)貧困自然村累計(jì)投入836．5萬(wàn)元，解決生產(chǎn)生活中的突出問題。投入苦聰人扶貧資金1．18億元，實(shí)施了54個(gè)村的整村推進(jìn)和2000人的易地搬遷，使苦聰人村寨呈現(xiàn)跨越式發(fā)展的喜人景象。
（九）以工代賑扶貧工程——改變貧困地區(qū)面貌和增加窮人收入好措施。
以工代賑，是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)的農(nóng)民特別是貧困者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接救濟(jì)的一種扶貧工程。
“十五”期間，云南省堅(jiān)持把提高扶貧效益放在以工代賑工作的首位，共投入以工代賑資金28．86億元，其中：中央預(yù)算內(nèi)以工代賑資金13．60億元，中央國(guó)債以工代賑資金69140萬(wàn)元，在114個(gè)縣組織實(shí)施了3000多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，重點(diǎn)覆蓋了73個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有力地推動(dòng)了廣大農(nóng)村脫貧致富進(jìn)程，扶貧的作用和效果得到充分體現(xiàn)。項(xiàng)目區(qū)群眾通過(guò)參與以工代賑工程建設(shè)，獲得勞務(wù)報(bào)酬3億多元，有力地促進(jìn)了農(nóng)民增收。
2007年后，云南省按中央的要求，由省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌安排以工代賑資金，其中以工代賑資金的50%要用于整村推進(jìn)，其余資金部分用于易地搬遷。
三、23年扶貧的若干經(jīng)驗(yàn)
�。ㄒ唬┱腺Y源、集中力量，加大扶貧開發(fā)資金投入力度。
這是中央和省一直想解決而尚未解決的科題。在政府各部門、社會(huì)各界紛紛參與的情況下，怎樣把分散的資源、資金、人力整合起來(lái)，形成扶貧的合力，這是中央和省一直想解決而尚未解決的科題。為此，云南省進(jìn)行了嘗識(shí)。2001年至2006年，全省共投入財(cái)政扶貧資金78．8億元，其中，中央財(cái)政扶貧資金50．73億元，省級(jí)財(cái)政扶貧資金28．1億元，省級(jí)財(cái)政配套率達(dá)55．4%，2006年省級(jí)投入在2005年基礎(chǔ)上新增6000萬(wàn)元達(dá)5．1億元；
上海對(duì)口幫扶資金5．7億元。省里充分發(fā)揮扶貧資金粘合劑的作用，共整合各部門資金約15．56億元，各州市自籌資金13．18億元。
�。ǘ┮浴按蠓鲐殹庇^念推進(jìn)新階段的扶貧開發(fā)工作。
所謂“大扶貧”觀念，，即是要積極發(fā)揮各部門的優(yōu)勢(shì)，以貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)為平臺(tái)，以扶貧資金為“黏合劑”，在“渠道不亂，用途不變，各負(fù)其責(zé)，各記其功”的原則下，將各種資源有效地引導(dǎo)到貧困地區(qū)來(lái)。為此，就要 “跳出扶貧抓扶貧”，以思想大解放奠定“大扶貧，大發(fā)展”態(tài)勢(shì)，探索“大產(chǎn)業(yè)，大投入”的扶貧模式，走好“大片區(qū)，大整合”之路。
�。ㄈ┦冀K堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)扶貧。
支撐貧困農(nóng)民增加收入的產(chǎn)業(yè)扶貧，是扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)。云南省各級(jí)政府不斷加大投入力度，增強(qiáng)貧困地區(qū)脫貧致富的“造血功能”。2000——2006年，全省共投入信貸扶貧資金94．78億元，投入科技產(chǎn)業(yè)扶貧資金5000萬(wàn)元，財(cái)政投入產(chǎn)業(yè)扶貧資金1．2億元，在80個(gè)扶貧重點(diǎn)縣扶持發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、經(jīng)濟(jì)林果約790萬(wàn)畝，新增出欄大牲畜760多萬(wàn)頭，為貧困地區(qū)農(nóng)民增收奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各地積極探索“公司＋基地＋農(nóng)戶”新路子，扶持培育了一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)基地，帶動(dòng)了大批農(nóng)戶增收致富。
�。ㄋ模﹦�(dòng)員社會(huì)參與扶貧。
上世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組確定了21個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在云南定點(diǎn)掛鉤扶貧。2002年，又調(diào)整和新增了一批，至此共有27個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位在云南省的47個(gè)縣定點(diǎn)掛鉤扶貧。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1996年至2007年間，27個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位直接投入云南省貧困地區(qū)資金16．7億元，幫助引進(jìn)資金6．6億元，實(shí)施項(xiàng)目2151個(gè)，修建校室近325所，幫助貧困學(xué)生13．9萬(wàn)人，組織勞務(wù)輸出10萬(wàn)多人，舉辦各類培訓(xùn)班420多期，培訓(xùn)班人數(shù)達(dá)150萬(wàn)人次。深入貧困地區(qū)調(diào)研1000余人次，下派掛職干部400多人次。更為重要的是，掛鉤單位還帶來(lái)了改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)管理等方面的信息。省級(jí)定點(diǎn)掛鉤扶貧目前已增加到場(chǎng)36個(gè)，直接投入扶貧資金5億多元，協(xié)商引進(jìn)資金2億多元，引進(jìn)項(xiàng)目2202個(gè)，修建校舍322所，幫助貧困學(xué)生5萬(wàn)人。
云南省十分重視社會(huì)扶貧，逐漸進(jìn)入了制度化、規(guī)范化和軌道化軌道。2007年召開全省社會(huì)扶貧動(dòng)員大會(huì)后，社會(huì)扶貧有了新的發(fā)展。止目前，非公企業(yè)共實(shí)施光彩事業(yè)投資類項(xiàng)目348個(gè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
帶動(dòng)3081個(gè)自然村發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、108萬(wàn)多人增收。1267戶非公企業(yè)與430個(gè)貧困自然村結(jié)對(duì)幫扶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投入資金2億多元，開展“企村結(jié)對(duì)”1037對(duì)，幫助17萬(wàn)多農(nóng)戶增收。駐滇部隊(duì)積極參與扶貧，投入1000多萬(wàn)元，幫助貧困群眾解決實(shí)際困難。
�。ㄎ澹┱\(chéng)懇邀請(qǐng)并接受國(guó)際扶貧援助。
云南省是全國(guó)接受國(guó)際扶貧援助最早、最多的省份之一。國(guó)際扶貧援助的最大特點(diǎn)，在于創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)、培養(yǎng)人才，而這些恰恰是我國(guó)最缺少的，因而是援助到了根本上。
早在1990年代初開始，福特基金會(huì)出資500萬(wàn)美元，資助“云南扶貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗(yàn)示范項(xiàng)目（YUM）”，為我國(guó)接受的第一個(gè)比較大的扶貧項(xiàng)目。項(xiàng)目的目的有三：一是通過(guò)在昭通地區(qū)鎮(zhèn)雄縣老包寨、文山壯族自治州廣南縣安王、怒江傈僳族自治州福貢縣珠明琳、思茅地區(qū)江城縣明子山4個(gè)村，試驗(yàn)新的扶貧理念與模式；
二是提高扶貧機(jī)構(gòu)的能力；
三是培訓(xùn)扶貧人才。先后選送近70名青年學(xué)者，赴國(guó)外攻讀農(nóng)村發(fā)展、扶貧等方面的研究生學(xué)位。這些學(xué)者學(xué)成后全部回國(guó)，成為援華國(guó)際專家的替代。
目前，海外與云南合作的扶貧項(xiàng)目包括，世界銀行西南扶貧項(xiàng)目、中德合作扶貧項(xiàng)目、歐盟紅河干熱谷小流域治理項(xiàng)目、歐盟—外交部人權(quán)項(xiàng)目、英國(guó)云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項(xiàng)目援助的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目、香港樂施會(huì)云南農(nóng)村發(fā)展與賑災(zāi)項(xiàng)目、宣明會(huì)云南省扶貧項(xiàng)目等，投入資金已達(dá)5．2億元人民幣。
�。ㄎ澹┢渌r(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目的扶貧效應(yīng)
實(shí)施農(nóng)村低保。2007年籌集8億多元，每人月均補(bǔ)助30元，將年收入在2006年絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)693元以下的228.4萬(wàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍。
實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2007年投入中央財(cái)政資金6億元，省級(jí)財(cái)政資金5億元，按照人均補(bǔ)助20元，每個(gè)農(nóng)戶自己投入10元的標(biāo)準(zhǔn)，在全省所有行政村實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療，全省目前有3100萬(wàn)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達(dá)86.14%。
實(shí)施農(nóng)村民居地震安全工程。省財(cái)政每年補(bǔ)助資金5億元，用10年左右的時(shí)間，分期分批扶持160萬(wàn)左右農(nóng)戶進(jìn)行民居加固改造或拆除重建，帶動(dòng)地方農(nóng)村抗震民居建設(shè)，到2020年，力爭(zhēng)使全省農(nóng)村民居基本具備抗御6級(jí)左右、相當(dāng)于各地區(qū)地震基本烈度地震的能力。2007年計(jì)劃實(shí)施10萬(wàn)戶農(nóng)村民居加固改造、6.6萬(wàn)戶民居拆除重建工作已全面啟動(dòng)。
實(shí)施邊疆解“五難”惠民工程。計(jì)劃率先在25個(gè)邊境縣和3個(gè)藏區(qū)縣實(shí)施解“五難”（讀書難、看病難、看電視聽廣播難、看戲難、學(xué)科學(xué)難）惠民工程。
實(shí)施革命老區(qū)“紅色民心工程”。計(jì)劃進(jìn)一步加大對(duì)革命老區(qū)47個(gè)縣（市）和40個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的扶持力度。
�。┌沿毨^(qū)域性開發(fā)和生態(tài)保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
如西部大開發(fā)、退耕還林、退牧還草生態(tài)建設(shè)工程等。這些政策都有重要的減貧效果。西部大開發(fā)中的很多工程項(xiàng)目，既增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，又推動(dòng)了西部貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，直接或間接地促進(jìn)了貧困人口的增收。退耕還林受益的1．34億人口中，絕大部分是貧困人口和低收入人口。
三、幾個(gè)理論進(jìn)步
�。ㄒ唬┰斐韶毨д叩呢毨В饕牟辉谟谪毨д邞卸�、愚昧、落后。
20多年扶貧的最大收獲之一，是人們不再把貧困農(nóng)戶的致貧原因，歸結(jié)為窮人懶惰、愚昧、落后。
應(yīng)該承認(rèn)，“窮人懶惰說(shuō)”、“窮人愚昧說(shuō)”、“窮人落后說(shuō)”舉出的一些例證確實(shí)是存在的，幾乎在所有的貧困地區(qū)都可以尋找出這樣的典型例子。但是，人們一再看到，所有的例證在貧困地區(qū)、在窮人當(dāng)中都是個(gè)別的，并不能代表所有的窮人，不能以偏概全；
即使在發(fā)達(dá)地區(qū)、在已經(jīng)富裕起來(lái)的人們當(dāng)中，也可以尋找出一些被視為懶惰、愚昧、落后的典型例子，但是卻不能由此得出他們的結(jié)論，不能忽視貧窮農(nóng)戶面臨的主要矛盾是缺少賺錢門路。
窮人對(duì)新技術(shù)的謹(jǐn)慎態(tài)度，是他們?cè)谧约杭彝ヅc外部環(huán)境現(xiàn)有狀況下所做出的理性選擇，是不應(yīng)該非議的。社會(huì)和扶貧者所要做的，不應(yīng)該是口頭上的說(shuō)教和現(xiàn)行的非窮人示范�？陬^說(shuō)教，尤如充饑畫餅，難以使窮人相信。幾乎所有扶貧開發(fā)項(xiàng)目所做的非窮人試驗(yàn)示范，只所以對(duì)窮人并無(wú)多大的吸引力，一是窮人與非窮人的家庭狀況不同，特別是非窮人抵御新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的條件優(yōu)于窮人；
二是非窮人在試驗(yàn)示范時(shí)往往得到資金、技術(shù)、人才、物資等許多方面的厚待，而在試驗(yàn)示范成功后的推廣時(shí)，這些厚待卻不能保證全部或大部分仍然存在，無(wú)法使窮人農(nóng)戶家庭放心地按照試驗(yàn)示范戶的樣子去做。
近幾年我們已經(jīng)重視了在貧困地區(qū)發(fā)展初等職業(yè)技術(shù)教育和成人職業(yè)培訓(xùn)，取得了不小的成就，但是認(rèn)真分析起來(lái)不難發(fā)現(xiàn)：第一，在整個(gè)教育投資中，面向貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)和貧困農(nóng)戶實(shí)際需要的初等職業(yè)教育在各級(jí)政府的教育規(guī)劃和預(yù)期安排中并沒有給予應(yīng)有的位置；
第二，實(shí)用的貧困地區(qū)教育評(píng)價(jià)體系遠(yuǎn)未建立起來(lái)；
第三，由于缺乏合作師資，許多貧困縣、鄉(xiāng)職業(yè)學(xué)校和小學(xué)“6+1”、中學(xué)“3+1”（即6年小學(xué)畢業(yè)和3年初中、3年高中畢業(yè)升不上學(xué)的學(xué)生回校再學(xué)一年適用技術(shù)），并沒有也無(wú)法教給學(xué)生真正的適用技術(shù)，反而卻讓貧困家長(zhǎng)們多支付了學(xué)費(fèi)，又耽誤了貧困學(xué)生參加家庭勞動(dòng)的時(shí)間。
�。ǘ┓鲐毑皇菍�(duì)窮人的恩賜，而是全社會(huì)的責(zé)任。
過(guò)去，人們往往把貧困歸結(jié)為自然條件惡劣、交通不便、貧困者不努力等，而把扶貧當(dāng)成是社會(huì)主義的優(yōu)越性、是黨和政府的關(guān)懷、是對(duì)窮人的恩賜，這當(dāng)然是正確的。但是，完全把扶貧當(dāng)成是對(duì)窮人的恩賜，這并沒有抓住造成貧困的體制與機(jī)制方面的原因。20多年來(lái)的扶貧事實(shí)證明，貧困的主要原因是社會(huì)沒有把發(fā)展機(jī)會(huì)給予窮人，因此扶貧不是對(duì)窮人的恩賜，而是把貧困者應(yīng)有的發(fā)展權(quán)力，真正地“還給”窮人，這應(yīng)當(dāng)成為全社會(huì)的責(zé)任。
�。ㄈ└F人只要有了發(fā)展機(jī)會(huì)，都會(huì)切實(shí)抓住而脫貧。
20多年來(lái)的扶貧歷史證明，除了救濟(jì)外，絕大多數(shù)措施說(shuō)到底都是把發(fā)展機(jī)會(huì)“還給”窮人。特別是，農(nóng)村窮人和先富起來(lái)的人、和城里人一樣，都非常珍惜來(lái)之不易的機(jī)會(huì)，都能努力工作，為脫貧致富而奮斗。
�。ㄋ模┰谒械陌l(fā)展機(jī)會(huì)中，獲得貸款是最大的機(jī)會(huì)。
在所有的發(fā)展機(jī)會(huì)中，獲得貸款是最大的機(jī)會(huì)。這原是尤諾斯教授研究孟加拉國(guó)現(xiàn)狀的名言，后被包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)扶貧所證實(shí)。這一理念是基于以下事實(shí)：一是貧困農(nóng)戶之所以貧困，主要的原因，不在于他們居住的環(huán)境條件太差（外因）和缺乏發(fā)展能力（內(nèi)因），而是因?yàn)樗麄儧]有發(fā)展的金融支持機(jī)會(huì)；
二是如果給予貧困者提供一定的資金和自由選擇的機(jī)會(huì)，他們不但能夠慎重而恰當(dāng)?shù)厥褂觅Y金，而且能夠在自我發(fā)展的基礎(chǔ)上歸還貸款；
三是國(guó)內(nèi)外以往的各種扶貧計(jì)劃、項(xiàng)目、工程難以成功的一個(gè)重要原因，在于扶持資金未能真正送達(dá)貧困戶的手里。
�。ㄎ澹┺r(nóng)民特別是窮人是最講金融信用的。
長(zhǎng)期來(lái)，人們把農(nóng)民特別是窮人不講信用當(dāng)成了定論，小額信貸扶貧的事實(shí)證明的卻是農(nóng)民特別是窮人是最講信用的。據(jù)報(bào)道，2007年4月20日至22日，溫家寶總理在江西視察時(shí)說(shuō)：“農(nóng)村小額信貸在農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要的作用，目前商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社正在擴(kuò)大規(guī)模。要懂得一個(gè)道理：農(nóng)民是最講信用的�！�
農(nóng)民之所以最講信用，這是從大量統(tǒng)計(jì)資料分析中得出的結(jié)論。最早的數(shù)據(jù)，要數(shù)孟加拉國(guó)尤諾斯教授創(chuàng)辦的鄉(xiāng)村銀行小額信貸（GB），農(nóng)民還款率85%以上。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院杜曉山教授等人的扶貧社的還款率90%以上。此后，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界銀行等國(guó)際組織援華農(nóng)村發(fā)展與扶貧的項(xiàng)目，大約有300多個(gè)，農(nóng)民還款率85%以上。農(nóng)民之所以愿意“最講信用”，還在于農(nóng)民生活在農(nóng)村熟人社會(huì)，大家彼此之間非常熟悉，幾乎沒有什么秘密可保，如果一個(gè)人、一家農(nóng)戶不講信用，借了錢不還，也就喪失了在村里的信用，就會(huì)受到大家的道德與輿論的譴責(zé)。
四、今后扶貧的展望
黨的十七大明確提出了“到2020年絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”，“加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展的扶持力度”，“提高扶貧開發(fā)水平”，“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的新目標(biāo)和新要求，明確了我國(guó)扶貧工作的方向，標(biāo)志著扶貧開發(fā)進(jìn)入了新的歷史時(shí)期，站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上。
按照這一要求，云南省的扶貧開發(fā)任務(wù)非常艱巨，還面臨著一系列的困難和問題：一是按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，目前全省還有貧困人口610.8萬(wàn)人。隨著國(guó)家提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，云南省的貧困人口預(yù)計(jì)將在1000萬(wàn)以上，約占全國(guó)貧困人口的十分之一，而且貧困人口集中連片分布。二是資源環(huán)境保護(hù)與扶貧開發(fā)的矛盾顯現(xiàn)。中央提出要加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)戰(zhàn)略，使一些主要依靠資源開發(fā)為主的貧困地區(qū)進(jìn)入一種兩難境地，對(duì)扶貧開發(fā)提出了新的挑戰(zhàn)。三是扶貧開發(fā)投入與需求矛盾十分突出。全省13萬(wàn)個(gè)自然村中，貧困村有7萬(wàn)個(gè)，“十一五”期間實(shí)施4萬(wàn)個(gè)貧困自然村的整村推進(jìn)。實(shí)施整村推進(jìn)，每個(gè)貧困自然村需投入資金40萬(wàn)元，目前平均每村只能投入15萬(wàn)元，缺口25萬(wàn)元。再加上未能納入整村推進(jìn)規(guī)劃的3萬(wàn)個(gè)貧困村，全省扶貧資金缺口將會(huì)更大消除貧困仍然是社會(huì)主義初級(jí)階段一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)。四是扶貧的理念、體制、機(jī)制和人才等方面，與扶貧的目標(biāo)、貧困者的需求，尚有很大的差距。
今后，云南省的扶貧開發(fā)，將在以下方面努力。
�。ㄒ唬┦紫纫岣哓毨丝诘臉�(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)十七大報(bào)告中提出的“逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)”的要求，在全國(guó)的統(tǒng)一部署下提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)。在新的標(biāo)準(zhǔn)、新的水平和新的層次上進(jìn)行扶貧開發(fā)，由“生存線層面的扶貧”逐步轉(zhuǎn)變到“發(fā)展線層面的扶貧”。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高后，貧困人口將相應(yīng)增加。而貧困人口將相應(yīng)增加后，可能包括原有貧困人口，也可能增加原有低收入人口，更有可能原來(lái)不是貧困人者。為此，需要重新研究扶貧戰(zhàn)略，重新編制扶貧規(guī)劃，重新擬定扶貧政策。
�。ǘ┳ズ锰厥忸愋拓毨У貐^(qū)的扶貧。
所謂特殊類型貧困地區(qū)，是指革命老區(qū)、人口較少民族區(qū)域、邊境一線區(qū)域、自然保護(hù)區(qū)周邊區(qū)域、生態(tài)脆弱區(qū)域等，是扶貧開發(fā)工作的一個(gè)重要領(lǐng)域，是扶貧開發(fā)最難啃的硬骨頭。這些地區(qū)的問題不僅是長(zhǎng)期發(fā)展緩慢，群眾生活困難，更突出的表現(xiàn)是與其他地區(qū)的差距在不斷擴(kuò)大，關(guān)系到政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固和社會(huì)和諧。特困類型貧困地區(qū)的工作思路，需要不斷豐富，思路是：有條件的地方實(shí)行扶貧搬遷；
難以搬遷或暫時(shí)不能搬遷的地方，積極推動(dòng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；
下決心加強(qiáng)這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；
提高防災(zāi)減災(zāi)能力，發(fā)展防災(zāi)農(nóng)業(yè)、減災(zāi)農(nóng)業(yè)和避災(zāi)農(nóng)業(yè)；
實(shí)行類似退耕還林這樣的生態(tài)補(bǔ)償政策；
異地育人；
探索新的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。
�。ㄈ┌逊鲐毢蜏p災(zāi)結(jié)合起來(lái)。自然災(zāi)害是云南省農(nóng)村致貧、返貧的主要因素。采取有效的防災(zāi)、減災(zāi)措施也是扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容和有效手段。建議加強(qiáng)扶貧與災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施的研究。進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的工作機(jī)制，提高貧困地區(qū)抗災(zāi)能力；
積極探索建立全省扶貧系統(tǒng)災(zāi)后恢復(fù)重建工作機(jī)制。貧困鄉(xiāng)村的災(zāi)后恢復(fù)重建要與整村推進(jìn)相結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)調(diào)整相結(jié)合、與移民扶貧相結(jié)合、與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相結(jié)合。
�。ㄋ模┩苿�(dòng)農(nóng)村低保與扶貧工作的結(jié)合。
2007年中央決定在全國(guó)農(nóng)村建立最低生活保障制度，這對(duì)于農(nóng)村減貧事業(yè)有重大意義。扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保制度的工作基礎(chǔ)和工作平臺(tái)都在縣、鄉(xiāng)基層，充分發(fā)揮基層的作用。各級(jí)扶貧部門，特別是縣級(jí)扶貧辦，在貧困人口的認(rèn)定和識(shí)別方面，在針對(duì)不同群體采取不同幫扶措施方面，要主動(dòng)加強(qiáng)與民政部門的溝通與協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)減貧事業(yè)。
�。ㄎ澹┫聸Q心改革貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)。
改革貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)村金融在扶貧中的作用。一新建農(nóng)村金融組織。根據(jù)中央要求和國(guó)家銀監(jiān)會(huì)的意見，在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行，在村委會(huì)新設(shè)農(nóng)村基金會(huì)；
二是調(diào)整扶貧貼息貸款的投放結(jié)構(gòu)，加大對(duì)貧困農(nóng)戶的投放規(guī)模和調(diào)整投放比例，幫助農(nóng)民發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。三是商業(yè)銀行每年也應(yīng)拿出一定比例的資金，用于貧困地區(qū)，幫助貧困農(nóng)戶增加收入。四是金融管理機(jī)構(gòu)應(yīng)批準(zhǔn)貧困地區(qū)從事投資業(yè)務(wù)的企業(yè)和個(gè)人建立貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保公司，以降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，解決貧困農(nóng)民貸款難的問題。五是貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社、郵儲(chǔ)銀行要加快改革步伐，不但要為農(nóng)村農(nóng)業(yè)或大戶（種糧、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)銷等）貸款，更應(yīng)該為小農(nóng)戶提供小額貸款，使其真正成為為農(nóng)民服務(wù)的信用合作組織。
�。﹦�(chuàng)新工作機(jī)制，提高扶貧資金使用效果。
要研究建立重點(diǎn)縣的進(jìn)退機(jī)制。目前有不少專家學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)取消重點(diǎn)縣，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
以便將扶貧工作的重心下移到村，讓扶貧開發(fā)政策措施覆蓋到更多的貧困人口，同時(shí)也可以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和發(fā)揮村級(jí)組織的主動(dòng)性和能動(dòng)性。這種考慮有一定的道理，但是取消重點(diǎn)縣，各方面影響較大�？煽紤]改變現(xiàn)在重點(diǎn)縣一定幾年不變的做法，制定合理的考核辦法，把重點(diǎn)縣領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)、升遷與扶貧工作掛鉤，并采取一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)貧困縣脫貧摘帽。
要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)扶貧責(zé)任的落實(shí)。在建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制基礎(chǔ)上，完善扶貧資金分配方式。將財(cái)政扶貧資金分為兩部分來(lái)進(jìn)行分配，一部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素進(jìn)行分配，以體現(xiàn)公平性。另一部分可以考慮按照績(jī)效考核情況分配，以保護(hù)、激勵(lì)各地扶貧積極性。這部分資金可以實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，對(duì)扶貧開發(fā)工作實(shí)績(jī)突出的多補(bǔ)，差的少補(bǔ)甚至不補(bǔ)。
探索建立財(cái)政扶貧資金直接支付方式，完善項(xiàng)目招投標(biāo)制，重大項(xiàng)目嚴(yán)格實(shí)施招投標(biāo)制度，小項(xiàng)目盡量交由村級(jí)組織，由群眾自主決策實(shí)施。完善扶貧資金報(bào)賬制。健全多元化的檢查監(jiān)督體系和公告公示制度，完善“財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，利用現(xiàn)代技術(shù)手段強(qiáng)化資金監(jiān)管，確保資金安全有效使用。
要強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)機(jī)制，進(jìn)一步研究完善符合不同地區(qū)特點(diǎn)的考核指標(biāo)體系，充分考慮各地不同的貧困程度、致貧原因和工作難度等因素，確定每項(xiàng)指標(biāo)的合理權(quán)重，以正確評(píng)價(jià)不同地區(qū)的工作績(jī)效。要繼續(xù)探索和完善財(cái)政扶貧資金可持續(xù)使用和民主理財(cái)?shù)臋C(jī)制。要建立和完善資金監(jiān)管機(jī)，定期對(duì)扶貧資金監(jiān)管中存在的突出問題開展專項(xiàng)治理。
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