史嘯虎：中國的土地制度面臨破局之六：將土地還給農(nóng)民

　　最近幾年，學(xué)界和理論界在談及與農(nóng)民權(quán)益有關(guān)的理論時(shí)總是能出現(xiàn)這樣的句子，即“將土地所有權(quán)還給農(nóng)民”、“將土地權(quán)利還給農(nóng)民”、“將土地管理權(quán)還給農(nóng)民”、“將土地的收益還給農(nóng)民”以及筆者一再提出的“將土地還給農(nóng)民”。人們會(huì)問：這些句子為何在提到農(nóng)民的土地權(quán)益時(shí)非要使用“還給”這么一個(gè)比較特殊的詞語呢？難道在這些學(xué)者們看來，這些與土地有關(guān)的權(quán)益本來都是屬于農(nóng)民的不成？不過，事實(shí)的確如此。

　　眾所周知，建國初期經(jīng)過土地改革，按照1950年6月28日頒布的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定的“統(tǒng)一地、公平合理地”將沒收和征收來的土地分配給了我國的廣大農(nóng)民（包括土地被沒收的地主在內(nèi)）都分到了按人口面積基本均等的土地。不僅如此，《土地改革法》第三十條還規(guī)定，“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利�！盵1]

　　土地改革具有怎么說也不為過的偉大的意義：首先它徹底廢除了兩千多年來的封建土地制度，從生產(chǎn)資料占有形式上消滅了地主階級(jí)；
其次，也是更重要的是，它實(shí)現(xiàn)了中國農(nóng)民企盼已久的“耕者有其田”的理想，讓廣大缺地、少地和無地的農(nóng)民從依附于地主土地的佃農(nóng)變成為一份足以讓自己和自己的家庭體面生活的土地資產(chǎn)的所有權(quán)人，即自己土地的主人。擁有了土地資產(chǎn)的所有權(quán)也讓農(nóng)民擁有了與其相應(yīng)的政治和經(jīng)濟(jì)地位。

　　從經(jīng)濟(jì)上說，土地改革使得占中國人口最大多數(shù)的農(nóng)民獲得了解放，從而解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展。土地改革還使整個(gè)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，糧食產(chǎn)量1952年比1949年增長40％，超過了解放前最高產(chǎn)量年份的18％。這一成就源于土地所有者與勞動(dòng)者關(guān)系的根本性改變，使勞動(dòng)者煥出空前的勞動(dòng)激情。[2]從政治上說，土地改革運(yùn)動(dòng)的勝利，摧毀了帝國主義和蔣介石國民黨集團(tuán)在中國大陸上的社會(huì)基礎(chǔ)，進(jìn)一步鞏固了當(dāng)時(shí)初創(chuàng)的百廢待興的人民民主專政的國家政權(quán)，并為社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。可以說，沒有土地改革（包括1947年頒行《中國土地法大綱》，在解放區(qū)實(shí)行的土地改革），就沒有新中國。

　　可是這種情況沒過多久就發(fā)生變化了。中央于1953年3月公布了其于1951年9月討論通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，開始“穩(wěn)步推進(jìn)”農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)。這時(shí)的互助合作只是在農(nóng)用設(shè)施、工具和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)方面進(jìn)行合作，土地仍然屬于農(nóng)民個(gè)人所有。接著又于當(dāng)年１２月１６日，也就是在公布了有關(guān)互助合作決議后9個(gè)月不到，又公布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。在土地問題上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社還只是實(shí)行所謂“土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營”，但這個(gè)決議已經(jīng)明確提出今后要實(shí)行到實(shí)行“完全的社會(huì)主義的集體農(nóng)民公有制的更高級(jí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（也就是集體農(nóng)莊）。”[3] 從這個(gè)決議也 反映出當(dāng)時(shí)的決策者在推行土地集體所有制問題上的急于求成和貪多圖大的思想。此后，農(nóng)業(yè)合作社從試辦進(jìn)入發(fā)展時(shí)期。

　　1955年10月中共中央在北京召開七屆六中全會(huì)，根據(jù)毛澤東當(dāng)年7月在中央召開的省、市、自治區(qū)黨委書記會(huì)議上所做的、嚴(yán)厲批評(píng)了鄧子恢等人的“右傾”的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報(bào)告，通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》，對(duì)黨的農(nóng)業(yè)合作化的理論和政策作了系統(tǒng)闡述，并對(duì)合作化的速度提出新的要求。要求對(duì)土地農(nóng)民個(gè)人所有制實(shí)現(xiàn)完全的社會(huì)主義改造，以完成了由農(nóng)民個(gè)體所有制到社會(huì)主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。

　　這個(gè)決議將農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)看成是一次“新的革命階段的斗爭“，并認(rèn)為“這個(gè)斗爭的內(nèi)容，就是關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義或發(fā)展資本主義的兩條道路的斗爭，要解決的問題是新的農(nóng)民問題即農(nóng)業(yè)合作化的問題�！痹谶@種兩條道路斗爭的視野里，仍然保留農(nóng)民的土地個(gè)人所有權(quán)就等于是走資本主義道路，而將農(nóng)民的土地歸合作社集體所有才是真正的社會(huì)主義道路。[4]在這種思想指導(dǎo)和各級(jí)政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，經(jīng)過一場(chǎng)轟轟烈烈但為時(shí)僅3個(gè)月的短暫的合作化運(yùn)動(dòng)，受到剛剛頒行沒有多久的1954年憲法保護(hù)的的農(nóng)民對(duì)土地的個(gè)人所有權(quán)便自然地遵循所謂“自愿互利原則”被轉(zhuǎn)變?yōu)樗�謂集體所有制了。[5]

　　從理論上說，土地的所有權(quán)制度必然會(huì)影響土地的產(chǎn)出。因?yàn)橥恋氐乃�有�?quán)制度必然會(huì)直接影響到人們對(duì)土地的投入和管理，也影響到耕種土地的農(nóng)民的勞動(dòng)積極性和勞動(dòng)效率。那么，在農(nóng)民的土地被強(qiáng)行并入合作社實(shí)行所謂土地集體所有制后，是否真的促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了呢？

　　最近，山東大學(xué)幾位學(xué)者(黃少安、孫圣民、宮明波)通過實(shí)證分析專門對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行了詳細(xì)的研究，他們?cè)陬}為《中國土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的影響》一文中將文革前的中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分為1949-1952，1953-1958，1959-1962，1963-1978等四個(gè)階段，用比較詳盡的數(shù)據(jù)作為依據(jù)對(duì)這些階段分別加以分析，最后得出這樣的結(jié)論：

　　1949-1952年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值出現(xiàn)迅猛增長，年平均增長率達(dá)到13.81％．土地投入、化肥施用量和農(nóng)業(yè)動(dòng)力投入有較大幅度提高，年平均增長率分別達(dá)到工4.94％、183.33％和27.46％．但勞動(dòng)投入?yún)s下降了2173萬人，年均下降4.06％。

　　1953-1958年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和各生產(chǎn)要素投入均穩(wěn)定增長，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年平均增長率達(dá)1.36％．勞動(dòng)、土地、化肥年均增長2.03％、1.11％、89.20％。

　　1959-1962年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值銳減，分別比上年下降12．19％和5．80％，1961年雖有好轉(zhuǎn)，但只是比1958年稍有提高(另外一種說法是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在1959、1960年和1961年分別下降了14％、12％ 和2.5％)。勞動(dòng)力平均比1958年減少2％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出年均下降5.6％。

　　1963-1978年階段，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和要素投入增長相對(duì)平穩(wěn)。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長7.03％，化肥、農(nóng)業(yè)動(dòng)力和財(cái)政支持的年增長率分別為49.84％、17.1％和16.45％。[6]

　　綜觀這四個(gè)階段可以發(fā)現(xiàn)，在實(shí)行土地農(nóng)民個(gè)人所有制時(shí)期，農(nóng)業(yè)處于一個(gè)迅猛發(fā)展階段。而當(dāng)推行合作化、將農(nóng)民土地所有權(quán)剝奪并開始實(shí)行土地集體所有制的時(shí)期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯然出現(xiàn)了停滯。1958年開始的人民公社運(yùn)動(dòng)意味著土地的集體所有制全面戰(zhàn)勝了農(nóng)民的土地個(gè)人所有制，甚至還準(zhǔn)備向土地的全民所有制，即土地國有制過渡。這時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)也開始遭到了嚴(yán)重的破壞。與上述數(shù)據(jù)并行的是成百上千萬農(nóng)村人口的非正常饑餓性死亡。至于1963年到1978年，國家在土地所有制上雖然還沒有向農(nóng)民讓步，而且某些時(shí)期或某些地區(qū)也出現(xiàn)了較大的反復(fù)，但也普遍在很大程度上允許農(nóng)民保留自留地、自留山和自留畜。這是該階段能夠維持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)水平較低，農(nóng)民極度貧窮但還不至于餓死人狀況的主要原因。另外，有一點(diǎn)很明確：農(nóng)業(yè)機(jī)械和化肥投入數(shù)倍的增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有換取農(nóng)業(yè)產(chǎn)值應(yīng)有的增長，至少可以說，這些投入在當(dāng)時(shí)的產(chǎn)權(quán)制度下利用率其實(shí)是很低的。

　　從法理上說，一國憲法規(guī)定的制度是神圣不可侵犯和褻瀆的。但是我們?cè)谵r(nóng)村土地所有制問題上的做法則從根本上違背了憲法的精神。比如，1954年憲法第八條明文規(guī)定要保護(hù)，“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”[7] 但是幾乎從第二年起政府的政策就不再保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)了。不僅如此，政府還通過強(qiáng)制的政策措施強(qiáng)力推行土地的集體所有制。這種做法本身就是一種違憲。

　　另外，隨著土地和工商業(yè)社會(huì)主義改造的完成，1954年憲法所規(guī)定的四種所有制形式（即國家所有制，即全民所有制；
合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制；
個(gè)體勞動(dòng)者所有制；
資本家所有制）中的后兩種也不復(fù)存在了。[8]而且，即便是該憲法規(guī)定的第二種所有制形式——合作社所有制，即勞動(dòng)群眾集體所有制——也由于1958年推行了具有“一大二公”更高所有制形式的人民公社導(dǎo)致了合作社的消亡而消失于無蹤了。該憲法的有效期一直延續(xù)到1975年1月17日重新改寫后取消了個(gè)體勞動(dòng)者所有制和資本家所有制并改寫了勞動(dòng)群眾集體所有制的提法的第二部憲法頒行為止。這樣便使得這部憲法所規(guī)定的土地等生產(chǎn)資料所有制形式長期處于法律空置或虛置的狀態(tài)。這在國際憲法史上估計(jì)也是空前絕后的，而且這一法律上如此長時(shí)期的尷尬在我們國家整整存在了20年。

　　根據(jù)1978年改寫后的憲法，雖然它在第五條說到了實(shí)行所謂“社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制”，但在其第七條則仍然明確規(guī)定了“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”這里是自1958年中共中央《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》將所謂人民公社作為勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)的最重要載體加以規(guī)定以來最后一次的法律規(guī)定。這就是說，這個(gè)所謂農(nóng)村土地的集體所有制從1958年到1978年這么一個(gè)漫長的時(shí)期內(nèi)一直是將人民公社作為其唯一的載體而存在的。因?yàn)榫拖袂疤K聯(lián)正是所謂集體農(nóng)莊才讓它的土地的集體所有制成為現(xiàn)實(shí)一樣，也正是人民公社的成立才最終固化了我國土地的集體所有制。據(jù)此我們可以說，沒有人民公社就不可能有土地的集體所有制。皮之不存，毛將焉附？這個(gè)道理是誰都明白的。

　　然而，我們?cè)谏鲜兰o(jì)七十年代末開始推行的大包干運(yùn)動(dòng)最終徹底瓦解了人民公社這個(gè)一直載荷著土地集體所有制命運(yùn)的政社合一的組織，但是令人不解的是人民公社的瓦解和消亡并沒有給國人帶來土地集體所有制的廢止和消亡。相反，大包干初期岌岌可危土地的集體所有制卻在上世紀(jì)八十年代中期開始的姓社還是姓資的爭拗中日見鞏固下來。而這時(shí)，僅僅是將土地的使用權(quán)還給農(nóng)民的農(nóng)村大包干（初期叫聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）在紅火了5-6年之后，其對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用也日見減弱。在因政治需要而堅(jiān)持下來的土地的集體所有制下，中國的“三農(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)）又開始了為期近20年的大衰退過程。

　　據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心 2001年5月16日公布的、由中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的

　　《“九五”期間中國農(nóng)民收入狀況實(shí)證分析》披露：由于農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革的滯后，“九五”期間，全國農(nóng)村人均純收入年均增長速度比“八五”期間下降了6個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村居民人均純收入出現(xiàn)了持續(xù)增幅減緩的趨勢(shì)。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)也表明，1997～2000年，全國農(nóng)民人均純收入增幅連年下降，按不變價(jià)格，分別比上年下降4.3、0.3、0.5、1.7個(gè)百分點(diǎn)。其主要原因是，農(nóng)戶家庭經(jīng)營純收入增幅下降，而農(nóng)民外出務(wù)工得到的工資、從經(jīng)營中得到的其他收入，成為“九五”期間農(nóng)戶家庭純收入增加的主體，家庭經(jīng)營純收入、外出務(wù)工收入和其他純收入的貢獻(xiàn)份額分別是－27%、95%和32%，后兩者比重2000年分別為23.6%和16.5%。.2000年農(nóng)村居民的收入基尼系數(shù)已達(dá)到0.43，超過了國際上公認(rèn)的0.40警戒線之上，比1995年高出0.04.“九五”期間農(nóng)村居民的不平等程度擴(kuò)大了大約10%.。[9]

　　中國“三農(nóng)”狀況不斷惡化的趨勢(shì)一直延續(xù)到新世紀(jì)的2005年10月召開的中共十六大五中全會(huì)。在這次會(huì)議上，中共中央為了徹底扭轉(zhuǎn)中國“三農(nóng)”的全面頹勢(shì)再一次提出了要“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的口號(hào)。此時(shí)，中國的城鄉(xiāng)差別和貧富懸殊也已經(jīng)發(fā)展到了無以復(fù)加的程度，數(shù)千萬失地后淪入無地可種、無業(yè)可謀、無社�？上淼乃�謂“三無”境地的農(nóng)民以及每年數(shù)以好幾萬起因征地造成的農(nóng)村群體性抗?fàn)幨录�的大量涌現(xiàn)都表明中國的“三農(nóng)”問題已經(jīng)危機(jī)到了難以為繼的地步，不能再這么繼續(xù)下去了。

　　2007年重慶和成都兩市低調(diào)推行的所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革開始在集體所有制土地流轉(zhuǎn)上做起了文章，允許農(nóng)民以土地的承包經(jīng)營權(quán)入股、抵押，甚至出讓，以試圖在不改變土地集體所有制形式的基礎(chǔ)上打破集體土地不能交易、流轉(zhuǎn)和集中的死水微讕的局面。這種出發(fā)點(diǎn)很好，但究其實(shí)質(zhì)，集體土地的使用權(quán)只是土地所有權(quán)的一個(gè)部分，而且其價(jià)值也只是土地價(jià)值的一個(gè)部分。只要土地的所有權(quán)不還給農(nóng)民，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有也不可能解決農(nóng)民的土地的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)的歸屬問題。農(nóng)村的集體土地上的所謂小產(chǎn)權(quán)房始終不能進(jìn)入市場(chǎng)交易，其合法性也始終不能得到認(rèn)可，其根本原因也就在這里。

　　而且從法理上說，土地的使用權(quán)也是不可能永遠(yuǎn)與土地的所有權(quán)分離下去的，或者說，脫離了土地所有權(quán)的土地使用權(quán)是不可能無限制地流轉(zhuǎn)下去的。隨著時(shí)間的推移，現(xiàn)在我們所進(jìn)行的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最終會(huì)在將來產(chǎn)生相當(dāng)大的法律上的沖突，也將會(huì)給我們未來法律體系的修訂和重建提出更為難解的法律糾葛。因此，我期望重慶和成都兩市在集體土地流轉(zhuǎn)改革中能夠以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大膽地解放思想，沖破所謂社會(huì)主義必須實(shí)行土地集體所有制的神話對(duì)我們思想觀念的束縛，不要再在土地使用權(quán)這個(gè)螺絲殼做什么更多的道場(chǎng)，而是將改革的利刃對(duì)準(zhǔn)已經(jīng)滯后數(shù)十年的陳舊的農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，即所謂土地集體所有制的問題進(jìn)行無情的剖析，掃除政策障礙，修訂法律體系，制訂管理制度，并在此基礎(chǔ)上重建農(nóng)民的土地個(gè)人所有制。

　　為此，我借此文再次呼吁：把土地還給農(nóng)民吧！

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　　[1] 摘引自《中華人民共和國土地改革法》（1950年6月28日頒行）第十條、第三十條

　　[2] 老北《劃時(shí)代的改革——全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新模式呼之欲出》，中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.mof.gov.cn/news/20060314_2264_13782.htm

　　[3] 摘引自中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》（1953年12月16日通過，原載1954年1月9日《人民日?qǐng)?bào)》

　　[4] 摘引自中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》（1955年10月11日根據(jù)毛澤東同志1955年7月31日在省委、市委和區(qū)黨委書記會(huì)議上的報(bào)告通過）

　　[5] 《中華人民共和國憲法》（1954年）第八條說，“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)�！�

　　[6] 黃少安、孫圣民、宮明波《中國土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的影響》，原載《中國社會(huì)科學(xué)》2005年第3期

　　[7] 《中華人民共和國憲法》（1954年）第八條

　　[8] 《中華人民共和國憲法》（1954年）第五條

　　[9] 摘引自農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心 2001年5月16日公布的、由中央政策研究室和農(nóng)業(yè)部撰寫的《“九五”期間中國農(nóng)民收入狀況實(shí)證分析》

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