關(guān)銳捷：因地制宜推進城鄉(xiāng)一體化,加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)

　　內(nèi)容提要：探索建設(shè)社會主義新農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)一體化的途徑與模式，對經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)、特別是大中城市城近郊區(qū)，具有較強的指導(dǎo)意義和研究價值。本文結(jié)合認(rèn)真貫徹黨的十六大、十七大會議精神，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，在赴四川、河南、浙江、上海、廣東等地進行深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)評價各地推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗，深入分析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展存在的困難和問題，著眼于解決“三農(nóng)”問題，重點分析城鄉(xiāng)國民待遇差異及其原因，從社會發(fā)展、政府保障、經(jīng)濟發(fā)展的角度，借鑒國內(nèi)外推進城鄉(xiāng)一體化經(jīng)驗，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的政策措施。

　　中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會，明確提出了我國構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)，強調(diào)形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)、實現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務(wù)的必然要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)社會主義和諧社會，是黨中央審視世界發(fā)達國家工業(yè)化、城市化的進程，根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的階段特點，站在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度提出來的戰(zhàn)略目標(biāo)。其實質(zhì)就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展作為整體，統(tǒng)一規(guī)劃、通盤考慮；
把城市和農(nóng)村存在的問題及相互關(guān)系，綜合起來統(tǒng)籌加以解決，逐步建立城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補、良性循環(huán)、共同發(fā)展的新格局。黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)；
黨的十七屆三中全會決定明確提出，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。上述，為推進城鄉(xiāng)一體化為工作注入了新的內(nèi)涵，提出了更高的要求。

　　一、充分認(rèn)識推進城鄉(xiāng)一體化所處的時代背景

　　經(jīng)過新中國成立以來特別是改革開放以來的不斷發(fā)展，我國社會生產(chǎn)力水平明顯提高，綜合國力顯著增強，人民生活水平總體實現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越，為在新時期縮小社會差距、促進社會公平、完善社會保障、發(fā)展社會事業(yè)、加強社會建設(shè)和管理等提供了較為充分的物質(zhì)保證。

　　胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上提出了“兩個趨向”的重要論斷：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；
但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向�！卑凑蘸�錦濤總書記提出的“兩個趨向”的重要論斷，準(zhǔn)確判斷我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，對于及時采取有力措施，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，解決好事關(guān)全局的“三農(nóng)”問題，具有重要意義。

　　回顧改革開放30年所取得的巨大成就，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了令人矚目的變化，綜合國力明顯提高，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的條件正日漸具備，總體上已經(jīng)到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。2007年與1978年相比，一是全國人均GDP由190美元增長為2360美元（1996年人均GDP超過650美元，2003年超1000美元，2006年超2000美元），中國經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的份額已從1.8%提高到6.0%；
二是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在GDP中的比重由28.1%下降為11.7%；
三是農(nóng)業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例由70%以上下降為44%；
四是城鎮(zhèn)化率由17.9%提高為44.9%。按照世界經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，一般認(rèn)為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟指標(biāo)是，人均GDP高于1000美元，農(nóng)業(yè)在GDP中的比重低于15%，農(nóng)業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例低于30%，城鎮(zhèn)化率高于40%。以上分析表明，除了農(nóng)業(yè)勞動力在總就業(yè)中的比例的指標(biāo)，由于中國人多地少的基本國情難以逆轉(zhuǎn)，而仍舊偏高以外，其他重要指標(biāo)都已達到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的條件。國際經(jīng)驗還表明，當(dāng)區(qū)域城市化水平超越50%后，區(qū)域社會由傳統(tǒng)社會步入現(xiàn)代社會，開始向城鄉(xiāng)融合即城鄉(xiāng)一體化方向邁進。因此，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和迫切任務(wù)。

　　社會主義和諧社會的基本框架是，建設(shè)民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。然而必須承認(rèn)，在計劃經(jīng)濟體制、“三大差別”（城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、腦力勞動與體力勞動差別）等傳統(tǒng)管理體制、思維方式和國民經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等因素的影響下，廣大農(nóng)民至今沒有得到最起碼的國民待遇。其基本權(quán)益不僅包括選擇職業(yè)的權(quán)利、接受義務(wù)教育的權(quán)利，而且包括文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、遷徙和社會保障等方面權(quán)利。

　　就全國而言，城鄉(xiāng)差距非但沒有縮小，而且正在逐步拉大。根據(jù)國家正式公布的統(tǒng)計數(shù)字，城鄉(xiāng)居民收入差距由1978年的2.56：1增加為2007年為3.33：1，而實際差距卻大大高于賬面上的3∶1，應(yīng)該為5∶1，甚至達到6∶1，因為農(nóng)民收入中有40%是實物性收入，不是貨幣性收入，真正能跟城市居民一樣購買商品、服務(wù)的貨幣只有3000多元，約有20%用于第二年擴大生產(chǎn)的開支，如買種子、農(nóng)藥、化肥、柴油等等。中國與其他國家相比，如果僅僅看貨幣收入差距，或者說名義收入差距，非洲的津巴布韋的城鄉(xiāng)收入差距比中國稍微大一點，但是如果把非貨幣因素考慮進去，中國的城鄉(xiāng)收入差距是世界上最大的。城鎮(zhèn)居民生活消費支出由1978年相當(dāng)于農(nóng)村居民的2.9倍提高到 2007年的3.5倍，城鄉(xiāng)消費水平總體上至少相差10年以上。

　　造成我國城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大的最直接原因是，長期以來政府運用政策和制度手段，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”，將資本從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)。研究資料表明，從新中國建立到上世紀(jì)90年代中期，國家通過稅收和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差，農(nóng)業(yè)凈向工業(yè)流入的資金至少有13000多億元（有研究認(rèn)為，此期間僅工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差即有20000多億元），相當(dāng)于當(dāng)時國有非農(nóng)固定資產(chǎn)總值的60%以上。而間接的原因是，在國家人為政策性干預(yù)下，城鄉(xiāng)居民在稅負(fù)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面，沒有享受同等的國民待遇。尤其是始于1958年的以城鄉(xiāng)分割為特點的戶籍制度，不僅在身份上強化了城鄉(xiāng)的先天差別，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民權(quán)益保障和發(fā)展機會的不平等，而且加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)差別制度化。

　　為逐步扭轉(zhuǎn)上述認(rèn)為政策因素導(dǎo)致的種種不平等，黨中央、國務(wù)院順應(yīng)形勢發(fā)展，及時明確了要對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民實行“多予少取放活”的方針，并出臺一系列強有力的政策措施。2004年至2007年，黨中央、國務(wù)院針對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際狀況，順應(yīng)廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部的迫切愿望，連續(xù)發(fā)出了四個一號文件，初步形成了全面建設(shè)小康社會新時期的新的政策體系：實行了公平的稅負(fù)，全部免除農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的稅收；
加大了農(nóng)業(yè)的支持保護，對農(nóng)民給與必要的生產(chǎn)性補貼；
明確把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點轉(zhuǎn)到農(nóng)村；
明確要求新增加的教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)性經(jīng)費主要用于農(nóng)村；
不斷改善進城務(wù)工農(nóng)民的權(quán)益保障。發(fā)展農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、惠及農(nóng)民的大政方針在與時俱進中不斷完善，不僅讓中國億萬農(nóng)民親身體驗了有史以來得到實惠最多的時期，也使中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入實質(zhì)性進展最明顯的時期。

　　2008年新出臺的1號文件明確提出，加快構(gòu)建強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的長效機制，加快農(nóng)業(yè)投入立法，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求切實加大“三農(nóng)”投入力度，繼續(xù)鞏固、完善、強化強農(nóng)惠農(nóng)政策。概括為“三個明顯”、“三個調(diào)整”、“四個增加”，即財政支農(nóng)資金、國家對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和政府土地出讓金用于農(nóng)村的增量，都要明顯高于上年；
調(diào)整耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅的使用方向和國家貧困縣公益性、生態(tài)性建設(shè)項目的地方配套比例；
增加對農(nóng)民的種糧直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼。

　　文件從四方面要求逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平：一是強化農(nóng)業(yè)科技和生產(chǎn)性服務(wù)體系的建設(shè)，加快推進農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣應(yīng)用，通過三到五年的建設(shè)，力爭使基層公益性農(nóng)技推廣機構(gòu)具備必要的辦公場所、儀器設(shè)備和試驗示范基地，建立健全動植物疫病防控體系，大力培養(yǎng)農(nóng)村實用人才，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村服務(wù)組織，加強農(nóng)村市場體系建設(shè)，積極推進農(nóng)村信息化；
二是著力提高農(nóng)村義務(wù)教育、基本醫(yī)療服務(wù)和農(nóng)村公共文化水平；
三是在建立健全農(nóng)村最低生活保障制度的同時，不斷提高扶貧開發(fā)水平；
四是大力發(fā)展農(nóng)村公共交通和繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。明確提出了“四個提高”的要求，即提高對農(nóng)村義務(wù)教育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度的補貼標(biāo)準(zhǔn)和逐步提高農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。

　　國務(wù)院為進一步加大對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)支持力度，于2008年3月下旬決定，中央財政在2008年預(yù)算安排“三農(nóng)”5625億元、比上年增加1307億元的基礎(chǔ)上，再增加252.5億元投入，主要直接補貼給農(nóng)民。

　　中共十七屆三中全會系統(tǒng)回顧總結(jié)我國農(nóng)村改革發(fā)展三十年的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，做出了關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，提出要“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合�！�

　　人們能夠明顯地感受到，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針已經(jīng)開始實施，解決“三農(nóng)”問題的政策力度正在不斷增強。“十一五”時期是承前啟后的重要時期，只有切實推進建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的步伐，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步，才能在本世紀(jì)頭20年如期實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

　　二、總結(jié)國內(nèi)外推進城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗和教訓(xùn)

　　從國際經(jīng)驗看，一些國家和地區(qū)能夠根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，比較好地處理了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的各類矛盾和問題，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保持了國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。例如，美國的城市化是以大規(guī)模的土地開墾為基礎(chǔ)的，寬松的土地政策、支持興辦灌溉工程、加強農(nóng)地改良、提高耕地質(zhì)量、加速農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展，主要目的是為滿足工業(yè)化、城市化對農(nóng)產(chǎn)品的需求。歐盟推行發(fā)展中小城市策略，促進城鄉(xiāng)結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展。日本以中心城市為依托，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展的創(chuàng)新都市圈。但是也有一些國家，由于戰(zhàn)略不當(dāng)、措施不力，沒有能夠很好地處理經(jīng)濟社會發(fā)展過程中凸現(xiàn)的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，甚至造成矛盾激化，引發(fā)社會沖突，例如巴西，近500萬原農(nóng)村家庭無地可耕，他們不斷開展奪地斗爭，形成全國性的無地農(nóng)民運動，從而使得農(nóng)村暴力活動日益加劇。這些正反兩方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對于我國城鄉(xiāng)一體化工作健康推進具有重要的借鑒意義。

　　從國內(nèi)推進城鄉(xiāng)一體化的實踐來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，是解決“三農(nóng)”問題的根本之策，是保持經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。各地的經(jīng)驗可以概括為：

　　（1）城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃是推進城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。在統(tǒng)一規(guī)劃中，要明確各個區(qū)域的功能定位，有效整合城鄉(xiāng)資源，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)，把廣大農(nóng)村納入城市規(guī)劃范圍，把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村、社會服務(wù)設(shè)施配套到農(nóng)村。

　�。�2）政府職能準(zhǔn)確定位是城鄉(xiāng)一體化的基本保證。必須針對管理幅度小、機構(gòu)交叉多、資源共享差、職能不配套的問題，對有關(guān)行政管理制度進行適應(yīng)性改革。

　　（3）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的主要支撐。充分發(fā)揮工業(yè)化、城市化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用，促進一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　�。�4）健全公共財政制度是城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。必須調(diào)整收入分配格局，健全公共財政制度，使財政扶持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)趨于合理，把更多的資源盡快投向農(nóng)村。

　　（5）促進社會和諧發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的主攻目標(biāo)。在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，只有以保障弱勢群體——農(nóng)民的權(quán)益為最高出發(fā)點，農(nóng)民的生活質(zhì)量提高了，農(nóng)民的切身利益得到了維護，農(nóng)民才會真正擁護和積極參與到這項事業(yè)之中。

　　河南省新鄉(xiāng)市按照中央和省委、省政府建設(shè)社會主義新農(nóng)村的工作部署，著力實施新農(nóng)村建設(shè)、縣域經(jīng)濟發(fā)展、都市區(qū)建設(shè)“三位一體”系統(tǒng)工程；
市轄新鄉(xiāng)縣以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，扎實推進城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)、生態(tài)環(huán)境“六個一體化”，(點擊此處閱讀下一頁)

　　努力實現(xiàn)居住環(huán)境、就業(yè)結(jié)構(gòu)、消費方式、公共服務(wù)“四個城市化”，取得明顯進展，全縣2007年人均GDP達到3874美元。這表明，新鄉(xiāng)市及新鄉(xiāng)縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)國民待遇差異、推進城鄉(xiāng)一體化方面已有一個良好的發(fā)展環(huán)境。同時也預(yù)示著今后一個時期，進入了城市化加速推進、城市文明加速普及、城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合、城鄉(xiāng)一體化加速實現(xiàn)的新階段。

　　綜上所述，推進城鄉(xiāng)一體化的基本經(jīng)驗可以概括為：以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、消除城鄉(xiāng)國民待遇差異、建設(shè)社會主義和諧社會為目標(biāo)，建立完善政府保障機制，持續(xù)加大對“三農(nóng)”的投入，切實保護農(nóng)民的基本權(quán)益，引導(dǎo)促進農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、農(nóng)村建設(shè)管理、農(nóng)民組織管理和社會保障與中心城市全面接軌。

　　三、正確看待當(dāng)前推進城鄉(xiāng)一體化面臨的障礙

　　國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗表明，城鄉(xiāng)一體化是一個長期而又艱巨的系統(tǒng)工程，政策性強，面臨的問題很多，這些問題也成為推進城鄉(xiāng)一體化中繞不過去的障礙因素。

　　問題一：農(nóng)村土地征用政策不適應(yīng)。如在征地拆遷安置補償工作中，同樣的問題，補償標(biāo)準(zhǔn)卻完全不一致；
一些與社會經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，一定就是好幾年，當(dāng)時看比較適宜，現(xiàn)在衡量明顯偏低；
有些政策的制定依據(jù)都發(fā)生了變化，而始終未作相應(yīng)變化，甚至出現(xiàn)同一問題，依據(jù)不同的政策會得出不同的結(jié)論�，F(xiàn)行政策規(guī)定縣級以上土地行政主管部門為征地補償安置工作實施主體，但被拆遷人（農(nóng)戶）則普遍置疑是“運動員和裁判員一肩挑”。在征地補償安置中，普遍存在先拆遷過渡，后建房安置，不僅帶來了征地成本的增加，也帶來了諸多的社會矛盾。另外，農(nóng)轉(zhuǎn)非后的原農(nóng)村居民大多數(shù)處于無業(yè)狀態(tài)，靠少量的房租和原征地補償款度日，時間一長，則“坐吃山空”，給社會帶來極大隱患。

　　問題二：基本建設(shè)投資體制不順暢�，F(xiàn)行的基礎(chǔ)建設(shè)投資體制仍然帶有較多的傳統(tǒng)運轉(zhuǎn)模式烙印，個別部門“缺越位”現(xiàn)象仍然比較突出，政策投資項目的決策缺乏統(tǒng)籌安排，還沒有形成在年初或上年年末，提前對所有政府投資項目進行統(tǒng)一平衡和安排的機制，沒有形成真正意義上的政府投資項目資金安排總盤子，給政府投資項目的規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排和綜合平衡帶來了較大的難度。

　　問題三：農(nóng)村勞力培訓(xùn)機制不健全。一方面是來自農(nóng)民自身的原因，即對技能培訓(xùn)的選擇具有一定盲目性，自主創(chuàng)業(yè)意識薄弱，勞動者接受培訓(xùn)和就業(yè)愿望不強；
另一方面是來自政府的原因，其導(dǎo)向力度仍然不夠，政府在具體協(xié)調(diào)中下達培訓(xùn)目標(biāo)任務(wù)，但是為完成目標(biāo)任務(wù)在農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)中過于重視數(shù)量，缺乏定單、定崗、定向式的培訓(xùn)，造成培訓(xùn)后人員不適應(yīng)市場需求，尋求不到合適的崗位。

　　問題四：文教衛(wèi)生資源配置不合理。農(nóng)村社區(qū)新建的文化活動場所甚少，大多數(shù)社區(qū)都是利用舊場地進行改建、維修，設(shè)備陳舊、簡陋，設(shè)施設(shè)備配置不全，面積遠遠小于所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；
與城區(qū)教育資源相比，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在生源不平衡和結(jié)構(gòu)不合理，以及投入不足、師資匱乏、管理落后等問題。農(nóng)村區(qū)域衛(wèi)生資源相對不足，存在原有基層衛(wèi)生預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)不健全、新的衛(wèi)生資源規(guī)劃不盡合理等問題。

　　問題五：農(nóng)村社會保障體系不健全。目前，醫(yī)療保險遠沒有做到全覆蓋，農(nóng)民養(yǎng)老基金還很低。一方面，農(nóng)民對社保政策了解少，信任度不高，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固；
同時，農(nóng)民收入水平不高，雖然政府對參保農(nóng)民給予了一定的補助，但還是有部分比較困難的農(nóng)民無法參保。另一方面，政府在設(shè)計社會保障產(chǎn)品時，缺乏對農(nóng)民實際承受能力和農(nóng)民需要的充分研究。

　　四、進一步理清推進城鄉(xiāng)一體化的思路和舉措

　　城鄉(xiāng)一體化就是城市和農(nóng)村實現(xiàn)有機結(jié)合，以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，互為資源、互為市場、互為服務(wù)，達到城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。由于其涉及到基本思路、政策措施的推出，涉及到體制、機制的創(chuàng)新，包括土地制度、戶籍制度、社會保障制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度和財政體制、行政體制、投融資體制等方面。因此，推進城鄉(xiāng)一體化，是具有劃時代意義、頗具深度和廣度的重大體制變革。

　　鑒于推進城鄉(xiāng)一體化最重要的著力點是，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制障礙，理順城鄉(xiāng)體制關(guān)系，從根本上解決“三農(nóng)”問題，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)改革的同步。因此，推進城鄉(xiāng)一體化的總體思路是：認(rèn)真貫徹落實黨的十六大、十七大會議精神，緊緊抓住中央要求經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、加快推進城鄉(xiāng)一體化重大戰(zhàn)略部署的歷史機遇，以深化改革、建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系為動力，以賦予農(nóng)民公平發(fā)展機會、維護好農(nóng)民權(quán)益為根本出發(fā)點，以確保農(nóng)民收入持續(xù)增長、農(nóng)村社會穩(wěn)定為基本目標(biāo)，以大力提高農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為抓手，結(jié)合本地區(qū)位特點和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)較為雄厚、已經(jīng)具備反哺農(nóng)村的有利條件，加快調(diào)整國民收入分配格局，不斷加大對“三農(nóng)”投入力度，引導(dǎo)資源要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

　　近期推進城鄉(xiāng)一體化的總體目標(biāo)是：消除城鄉(xiāng)國民待遇差異，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展上，要重點向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，努力拓展農(nóng)民增收的渠道，構(gòu)建農(nóng)民收入持續(xù)增長的長效機制，促進農(nóng)民收入較快增長；
要認(rèn)真實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，加大對農(nóng)民增收致富的扶持力度，努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距；
要加大扶貧幫困力度，不斷提高弱勢群體的收入水平，逐步實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕；
加強各項保障體制的建設(shè)，形成農(nóng)民生活殷實、城鄉(xiāng)共同富裕的發(fā)展格局。

　　推進城鄉(xiāng)一體化的基本原則是：

　�。ㄒ唬┧季S理念一體化

　　或曰發(fā)展思路一體化。關(guān)鍵是徹底破除歧視農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的觀念，真正打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展構(gòu)筑思想和制度平臺。這不僅需要得到各級黨政領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門乃至社會各界的廣泛認(rèn)同和鼎力支持，更要尊重廣大農(nóng)民的意愿和選擇。改革和發(fā)展的目標(biāo)是，城鄉(xiāng)形成職能一體化和空間一體化，城鄉(xiāng)之間互為資源、互相服務(wù)，城鄉(xiāng)兩個異質(zhì)系統(tǒng)在經(jīng)濟、文化、生態(tài)等要素上優(yōu)化組合、交融協(xié)同、和諧發(fā)展。農(nóng)工商等各種社會角色，不再是由血緣、出生等先天因素確定的先賦角色，而應(yīng)是一種自致角色。農(nóng)業(yè)作為職業(yè)，原先的農(nóng)村居民可以從事，城市居民也同樣可以從事，反之亦同。

　　（二）權(quán)益保障一體化

　　或曰國民待遇一體化。城鄉(xiāng)一體化是馬克思主義的發(fā)展觀。馬克思指出，必須消滅城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、體腦力勞動之間的差別。恩格斯是最早提出城鄉(xiāng)融合概念的人。需要特別指出的是，城鄉(xiāng)一體化是在生產(chǎn)力水平較高時期的漸進過程，因此應(yīng)當(dāng)首先從解決國民待遇差異性入手，加快改革創(chuàng)新步伐。

　�。ㄈ�）區(qū)域發(fā)展一體化

　　或曰資源整合一體化。農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟是相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充的，既不是全部鄉(xiāng)村變成城市，也不是城市鄉(xiāng)村化，更不是城鄉(xiāng)一樣化、一律化。農(nóng)村的發(fā)展離不開城市的輻射和帶動，城市的發(fā)展也離不開農(nóng)村的促進和支持。關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)規(guī)劃、投入、建設(shè)分割對立的局面，通盤考慮、調(diào)整優(yōu)化包括自然資源、人力資源、社會資源在內(nèi)的所有資源。換言之，要在實現(xiàn)經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長方式根本性轉(zhuǎn)變的同時，推進社會結(jié)構(gòu)由城鄉(xiāng)對立、城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的歷史性跨越。

　　推進城鄉(xiāng)一體化的主要舉措是：

　　一是政府主導(dǎo)，市場運作。統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局。政府是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的主體，但在具體組織實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方略時，應(yīng)充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。比如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)等項目建設(shè)公開招投標(biāo)，市場運作，政府監(jiān)督；
引導(dǎo)農(nóng)民按照股份合作的方式開展土地流轉(zhuǎn)、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)、發(fā)展專業(yè)合作組織，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌除了發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、調(diào)動農(nóng)民的積極性外，還應(yīng)充分利用全社會的資源，通過政策因素，調(diào)動全社會參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的積極性。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進機制。積極推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。

　　二是積極推動，循序漸進。已經(jīng)具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的能力和條件，應(yīng)毫不動搖地推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉方略。在尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的同時，既要積極推進，更要循序漸進，逐步發(fā)展。要轉(zhuǎn)變重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展觀念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度；
要建立城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)和農(nóng)村企業(yè)，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動；
要改革城鄉(xiāng)二元分割體制，調(diào)整國民收入分配格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源要素配置，加大對 “三農(nóng)”的傾斜。

　　三是總體布局，重點突破。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作要總體布局，在制訂縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，突出重點，逐一突破。當(dāng)前應(yīng)從建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度、推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)上進行重點突破，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，建立平等就業(yè)制度。引導(dǎo)農(nóng)民有序外出就業(yè)，鼓勵農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加強農(nóng)民工權(quán)益保護，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快制定和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。推動流動人口服務(wù)和管理體制創(chuàng)新。

　　五、因地制宜大力推進城鄉(xiāng)一體化的政策建議

　　第一，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為保障，為推進城鄉(xiāng)一體化提供強大經(jīng)濟支撐。

　　一是為經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。構(gòu)建推進城鄉(xiāng)一體化的長效機制，在政策和資金等方面支持有關(guān)產(chǎn)業(yè)做大做強。進一步發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，通過財政貼息、以獎代補、稅收優(yōu)惠等形式，引導(dǎo)城市和社會資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射帶動作用。

　　二是根據(jù)規(guī)劃積極促進城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)合理布局。堅持“一二三產(chǎn)業(yè)互動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟互融”的原則，調(diào)整工業(yè)布局，大力發(fā)展城郊經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，重點發(fā)展都市生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，把適合在農(nóng)村發(fā)展的工業(yè)放到農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)有機融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三是構(gòu)建促使支柱產(chǎn)業(yè)迅速擴張的支撐服務(wù)體系。鞏固三產(chǎn)優(yōu)勢，促進提檔升級。繼續(xù)實施品牌發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展大市場、餐飲休閑等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)品牌，努力培育生態(tài)休閑、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，著力打造有品位的特色經(jīng)濟區(qū)。狠抓產(chǎn)業(yè)化項目，壯大工業(yè)實力。按照“工業(yè)進園區(qū)”的思路，加快園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，進一步提高園區(qū)的承載能力。

　　第二，以消除國民待遇差異為目標(biāo)，切實落實各項社會保障措施。

　　改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，確保城鄉(xiāng)居民享受平等發(fā)展權(quán)利。建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社保等投入機制，賦予農(nóng)村居民與城市居民平等的發(fā)展待遇，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。突出抓好四個方面：

　　一是建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度。消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度障礙，統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，建立城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；
增加專門用于農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的資金，抓好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力就業(yè)競爭力。

　　二是建立城鄉(xiāng)平等教育制度。大力增加農(nóng)村教育投入，加快農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，鞏固以政府為主的經(jīng)費保障機制。將農(nóng)民職業(yè)教育納入國家教育發(fā)展規(guī)劃，大力開展先進實用技術(shù)培訓(xùn)等教育，加快培養(yǎng)新一代農(nóng)民。按照中央新增教育投入主要用于農(nóng)村的要求，力爭在三年內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)生均教育投入平等。

　　三是建立城鄉(xiāng)平等衛(wèi)生制度。適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，對原有的以縣級醫(yī)療機構(gòu)為中心、鄉(xiāng)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生站為網(wǎng)底的農(nóng)村基層醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)進行改革調(diào)整，促進與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的接軌，逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享有同等的基本醫(yī)療和保健服務(wù)，力爭早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生投入平等。

　　四是建立城鄉(xiāng)平等社保制度。綜合運用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系，使農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。

　　第三，以切實保護農(nóng)民權(quán)益為核心，建立強有力的政府保障體系。

　　一是要建設(shè)規(guī)范化服務(wù)型政府。通過精簡機構(gòu)，減少冗員；
優(yōu)化工作流程，提高行政效率；
積極推行公眾參與、專家論證和集體決策“三結(jié)合”，改進公共決策機制；
探索建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。

　　二是要深化改革行政管理體制。在管理方式上，由直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變；
在審批方式上，由單一審批控制為主向多元、綜合管理為主轉(zhuǎn)變；
在投資的方式上，由政府為主向市場和政府多元化為主轉(zhuǎn)變。

　　三是要保障農(nóng)民使用土地權(quán)利。首先，要切實保護農(nóng)民合法權(quán)益。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。進一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權(quán)統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權(quán)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，修改完善配套法規(guī)，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。但要注意防止變相變現(xiàn)農(nóng)戶宅基地的傾向，避免在城鎮(zhèn)周圍大量出現(xiàn)“三無”農(nóng)民現(xiàn)象（耕種無地、就業(yè)無崗、社保無份）之后，又出現(xiàn)“四無”農(nóng)民現(xiàn)象（“居住無房”）。其次，要加快改革土地征用制度。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，將土地征用權(quán)嚴(yán)格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，逐步縮小征地范圍，充分保障農(nóng)民對土地的基本權(quán)利。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，改進分配辦法，依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

　　四是要完善政府社會保障功能。做好被征地農(nóng)民社會保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。完善農(nóng)村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度，做到應(yīng)保盡保，不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平。建立以失業(yè)保險為核心的就業(yè)保障體系，用失業(yè)保險基金建立一批職業(yè)介紹機構(gòu)，設(shè)置一批公益性勞動崗位，以解決就業(yè)特困對象的工作問題；
支持投資者開辦勞動密集型中小企業(yè)，給予創(chuàng)業(yè)貸款、擔(dān)保、資助等方面的幫助。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，逐步在農(nóng)村推行與城市接軌的基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險，堅持大病住院保障為主、兼顧門診醫(yī)療保障。

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