胡仙芝：自由、法治、經(jīng)濟(jì)杠桿：社會(huì)組織管理框架和思路

　　一 引言

　　從微觀的角度而言，社會(huì)組織作為公民結(jié)社權(quán)利自由的一項(xiàng)延伸產(chǎn)物，似乎應(yīng)該是一種自由的管理狀態(tài)；
然而，從宏觀和中觀的角度看，作為社會(huì)的基本組成單位和國家組織的有效構(gòu)成，社會(huì)組織的管理又關(guān)乎國家生活的方方面面，因此，對社會(huì)組織的管理也是一個(gè)關(guān)涉到國家政治和社會(huì)安全及公共秩序的重要課題。這就要求國家利用各種權(quán)威的法律、經(jīng)濟(jì)以及政治、行政等手段來加強(qiáng)對社會(huì)組織的管理。建立社會(huì)組織的管理框架，理清社會(huì)組織管理的改革思路對于進(jìn)一步推進(jìn)我國政治、行政管理體制改革，對于我國實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化和社會(huì)組織化來說，都具有相當(dāng)重要的意義。本人從分析法國的非營利性社團(tuán)管理法(IJoi du 1 juillet 1901relative all contrat d association(Journal Oficiel du 2 juillet1901))(另譯為協(xié)會(huì)組織法)人手，簡單介紹法國對社會(huì)組織管理的一些做法和相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合我國面臨的一些實(shí)踐問題，探討我國社會(huì)組織管理的基本框架和改革思路。

　　二、從法國非營利社團(tuán)組織法看法國的社會(huì)組織管理

　　法國歷來是一個(gè)很有法治傳統(tǒng)的國家，1789年法國大革命后召開的制憲會(huì)議就通過了《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》(簡稱《人權(quán)宣言》)�！度藱�(quán)宣言》明確地宣布了自由、平等的原則，肯定了公民包括結(jié)社權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)政治自由和權(quán)利。作為歐洲國家資本主義的標(biāo)志或者資產(chǎn)階級(jí)取得勝利的重要標(biāo)志，《人權(quán)宣言》和《法國民法典》對于法國的社會(huì)管理來說都有著重要的意義。正如江平教授評價(jià)的，“把這兩個(gè)法律文件放在一起來看，《法國民法典》是市民社會(huì)的宣言，《人權(quán)宣言》是政治社會(huì)的宣言。市民社會(huì)的宣言—— 《法國民法典》解決了公民和公民之間的契約，而《人權(quán)宣言》解決的是公民和國家之問的契約�！� 社會(huì)組織作為基于公民自由結(jié)社權(quán)的基礎(chǔ)上、參與國家和社會(huì)的公共生活和管理的一種結(jié)構(gòu)和形式，必然會(huì)涉及到公民與公民之間、公民權(quán)利與國家社會(huì)公權(quán)力之間發(fā)生的各種法律關(guān)系。法國則在《人權(quán)宣言》、《法國民法典》等基本法律的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展出對一些社會(huì)組織的專門化管理法律，形成了專門的非營利社團(tuán)管理法(也有人翻譯成協(xié)會(huì)組織法)以及法國商會(huì)法等專門的法律，這些法律構(gòu)成了法國社會(huì)組織管理的基本框架。根據(jù)法蘭西共和國官方公報(bào)的載登， 《非營利社團(tuán)管理法》是1901年7月1日正式生效的，是一部關(guān)于非營利社團(tuán)的契約之法律。該法律一共有21條，主要規(guī)定了非營利社團(tuán)的產(chǎn)生、運(yùn)行以及相關(guān)的具體管理辦法。1851年9月3日開始生效的法國商會(huì)組織法，則是專門對于政府部門中代表各自管轄區(qū)工商界利益的公立公益組織——商會(huì)的一個(gè)專門法律，它也有27條的規(guī)定，這些規(guī)定在上百年的歷史中雖然屢受變更，但對于法國的社會(huì)組織的管理基本上起到了基礎(chǔ)性的作用。通過研究這幾個(gè)法律法規(guī)，我們可以清楚地看到法國社會(huì)組織的管理框架，并可以歸納出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　1． 自由準(zhǔn)入及退出——貫徹自由原則、尊重自由權(quán)利。根據(jù)結(jié)社自由的基本憲法原則，法國公民成立非營利行社團(tuán)或者組織，具有相當(dāng)自由的權(quán)限，主要表現(xiàn)為：(1)社團(tuán)組織的人數(shù)基本上沒有限制，2人以上即可成立�！斗菭I利社團(tuán)管理法》第一條規(guī)定，社團(tuán)是一種由兩個(gè)或多個(gè)人員達(dá)成共識(shí)后組織的以非營利為目的進(jìn)行活動(dòng)的團(tuán)體組織。_2 (2)組織自由。該法第二條規(guī)定：協(xié)會(huì)組織可以不受限制也不用提前聲明地進(jìn)行自由組織。但除非滿足第5條的要求外，不得行使法律賦予的權(quán)力。

(3)退出自由。該法第四條規(guī)定：所有參加協(xié)會(huì)的會(huì)員若不是有固定時(shí)間限制，在交完到期或本年會(huì)費(fèi)后均可以隨時(shí)退出。

　　2．分級(jí)管理，對社團(tuán)的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行區(qū)分，并保留最后的救濟(jì)途徑。保證公民自由結(jié)社權(quán)是不是意味著放棄對人們結(jié)社行為的管理呢?回答肯定是否定的，《非營利社團(tuán)管理法》則正好是體現(xiàn)對人們結(jié)社的合法管理制度。在尊重結(jié)社自由的基礎(chǔ)上，該法對社團(tuán)進(jìn)行了宏觀的整體管理和中觀的具體管理。主要有：(1)總體上規(guī)定了社團(tuán)組織目的的合法性。該法第三條規(guī)定，社團(tuán)目的為不正當(dāng)、違反法律、違反公序良俗、損害國家領(lǐng)土完整、或危害政府組織之共和原則者，無效，并應(yīng)解散。

(2)程序上規(guī)定了社團(tuán)申報(bào)制度，并將申報(bào)作為其享有合法權(quán)力的必要條件。該法第5條規(guī)定，只有經(jīng)過申報(bào)的社團(tuán)才能擁有法律賦予的權(quán)力(第6條)。協(xié)會(huì)應(yīng)到本協(xié)會(huì)所在地的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)注冊，通告其名稱、目的、地址、行政和管理負(fù)責(zé)人的姓名、職業(yè)、家庭住址、國籍等。申報(bào)表后附身份登記表一式兩份。回執(zhí)將在5日內(nèi)交付。若社團(tuán)行政所在地在國外，則應(yīng)到協(xié)會(huì)主要活動(dòng)場所所在地的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)。得到回執(zhí)后，協(xié)會(huì)相關(guān)消息將在公報(bào)中被公布。之后的三個(gè)月內(nèi)，協(xié)會(huì)必須告知行政管理以及涉及身份方面的一切變化和修正情況。這些變化和修正只有公布后才能生效。而且這些變化和修正一旦有要求就要到行政和法律機(jī)關(guān)進(jìn)行登記備案。_6 這個(gè)也就是所謂的社團(tuán)登記備案制。(3)權(quán)力和義務(wù)的一致性保證了國家對社團(tuán)的有效管理。該法第6條規(guī)定，所有正常申報(bào)的協(xié)會(huì)如果沒有特殊規(guī)定，都受到法律保護(hù)，并每月得到諸如公共單位設(shè)施資金捐助等資助，另外除了政府和地方政府的補(bǔ)助之外，還可以有償獲得、擁有并管理：A)不超過100法郎的會(huì)員會(huì)費(fèi)；
B)協(xié)會(huì)行政管理和會(huì)員聚會(huì)活動(dòng)的場所；
C)為協(xié)會(huì)自定的目標(biāo)的完成而擁有的房產(chǎn)；
D)旨在救助、慈善、科學(xué)醫(yī)藥研究的申報(bào)協(xié)會(huì)可以在國家相關(guān)法律規(guī)定的條件下接受生前和生后的遺囑捐贈(zèng)。如果協(xié)會(huì)將遺囑所贈(zèng)挪為它用，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，準(zhǔn)許接受遺囑捐贈(zèng)的權(quán)利則被取消。I (4)如果發(fā)生特殊情況，普通管理手段失效的情況下，社團(tuán)管理法還規(guī)定了司法救濟(jì)渠道，以確保社團(tuán)的有效管理。所以，該法在第7條又規(guī)定：在第3條中提出的無效情況下，協(xié)會(huì)的解散或者由當(dāng)事人或者由檢察院向法院提出公訴，由法院裁定并公布。法院可以按照第8條的規(guī)定封閉會(huì)場、禁止協(xié)會(huì)會(huì)員集會(huì)。如果違反了第5條的規(guī)定，協(xié)會(huì)的解散可以由當(dāng)事人或檢察院來決定并公布。

第8條則規(guī)定，根據(jù)刑法的相關(guān)規(guī)定將對違反第5條的協(xié)會(huì)進(jìn)行處罰。經(jīng)解散仲裁認(rèn)定協(xié)會(huì)創(chuàng)立人、領(lǐng)導(dǎo)、行政管理人員非法操作的將處以30000法郎的罰款和1年的監(jiān)禁。對于提供場所并從集會(huì)中收益的人員將處以同樣的處罰。

　　3．利用經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)現(xiàn)政府對社會(huì)組織的有效管理。對于社會(huì)組織的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)來說，經(jīng)濟(jì)資源具有非常重要的作用。經(jīng)濟(jì)資源的管理涉及到贈(zèng)與、買賣以及其他收益處分等民事法律關(guān)系。一方面，這些方面與民法中的一些基本原則和法律是相互符合的；
另一方面，社會(huì)組織作為非營利性組織，在稅收等經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)方面又具有特殊性。在法國的非營利性社團(tuán)管理法中，就有專門的條文涉及到社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)、稅收等問題。主要有：(1)設(shè)立公共單位制度，賦予公共單位以申請使用和管理公共經(jīng)費(fèi)的權(quán)利和義務(wù)，但對于能否被認(rèn)可為公共單位，設(shè)置了一定的考驗(yàn)期。該法的第十條規(guī)定，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定協(xié)會(huì)組織必須經(jīng)過至少三年的試運(yùn)行期后才能被承認(rèn)為公共單位。同樣，公共單位的稱號(hào)也可以被吊銷。如果協(xié)會(huì)運(yùn)行三年中必須需要這一稱號(hào)而且三年的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)足夠的話，三年的試運(yùn)行期可以免除。當(dāng)然，與公共單位相聯(lián)系的就是可以向政府有關(guān)部門申請經(jīng)費(fèi)方面的資助，并在稅收方面享受一定的優(yōu)惠。

（2）財(cái)產(chǎn)的擁有和使用與公共利益目的之間的規(guī)制。該法的11條規(guī)定：協(xié)會(huì)擁有法律規(guī)定范圍之內(nèi)的一切行動(dòng)自由，但不得擁有或獲取活動(dòng)目的需求之外的其他不動(dòng)資產(chǎn)。協(xié)會(huì)所有資產(chǎn)價(jià)值要記名登記。符合民法第910款的要求時(shí)，協(xié)會(huì)可以接受捐贈(zèng)和遺產(chǎn)。但是如果該捐贈(zèng)和遺產(chǎn)不是協(xié)會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的資產(chǎn)，則會(huì)在規(guī)定時(shí)間之后作廢或變更后人協(xié)會(huì)金庫。協(xié)會(huì)可以有償或無償?shù)孬@取木材、樹林或育林土地。協(xié)會(huì)不能接受捐贈(zèng)者保留使用權(quán)的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)捐贈(zèng)。(3)對于財(cái)產(chǎn)的分配和轉(zhuǎn)移等設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)定。如在該法第九條中規(guī)定：處于自愿、法定、法律仲裁等原因解散的協(xié)會(huì)的財(cái)產(chǎn)根據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行重新分配或轉(zhuǎn)移，或者在法律條文缺少的情況下，根據(jù)政府的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行重新分配或轉(zhuǎn)移。

在第18條等也規(guī)定了社團(tuán)財(cái)產(chǎn)分配的有限順序及有關(guān)限制。

　　4．對于一些重點(diǎn)性社團(tuán)作出特殊性規(guī)定。在法國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)團(tuán)體的管理相對比較寬松，有些領(lǐng)域甚至采取支持鼓勵(lì)性政策，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工商協(xié)會(huì)組織，甚至專門制定《法國商會(huì)法》，對其進(jìn)行從組織性質(zhì)、職責(zé)及財(cái)政管理等方面的規(guī)定，賦予其較大的在管理公共資產(chǎn)和分配公共資源方面的權(quán)力。_1 但在一些對于有可能威脅公共管理、公共秩序和公共安全的領(lǐng)域，如，宗教組織，則采取了較為嚴(yán)格的控制。在非營利性社團(tuán)管理法中就有專門的條文是針對宗教組織的。如該法第三章的第是3、15、18等條文，基本上是對宗教組織的一些特別規(guī)定。其中，第十三條規(guī)定：所有宗教組織都有法律賦予的合法權(quán)益和地位；
并遵守相關(guān)的法律規(guī)定。宗教組織的解散和取締必須經(jīng)過政府相關(guān)法律宣告才能成效。第15條規(guī)定：所有宗教組織都有納稅的義務(wù)，必須設(shè)立相關(guān)年度的財(cái)務(wù)帳并將其動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)清冊登記。宗教組織總部必須設(shè)立成員名冊，內(nèi)容包括成員的姓名、人會(huì)名稱、國籍、年齡和出生地。這些帳務(wù)、名冊、清冊等一旦有要求時(shí)要隨時(shí)出示或提供；
如做偽證或拒絕提供的將要受到第8條第2段中列明的處罰。第18條則規(guī)定了對一些被勒令解散、所有資產(chǎn)充公的宗教組織的資產(chǎn)清算辦法�！艾F(xiàn)有宗教組織若尚未滿足條件的，限期三個(gè)月抓緊時(shí)間趕快辦理相應(yīng)手續(xù)。⋯⋯如果不符合法律規(guī)定的，將被勒令解散，所有資產(chǎn)充公。在檢察院調(diào)查中，法院將指派清算員全盤監(jiān)督并負(fù)責(zé)該組織的清算工作。

　　總之，從法國這部只有21條的協(xié)會(huì)組織法中，可以看到法國社會(huì)環(huán)境下社會(huì)組織管理的基本框架和有關(guān)特點(diǎn)。這部以貫徹結(jié)社自由權(quán)為目標(biāo)的法律，卻很好地體現(xiàn)了公共管理中公權(quán)的優(yōu)位權(quán)，也較好地體現(xiàn)了法治框架下對于各類社會(huì)組織的有效管理，尤其是體現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)權(quán)力(利)配置方面的政府主導(dǎo)原則和公共安全和制度至上和有限的原則，實(shí)現(xiàn)了自由和管理的有機(jī)統(tǒng)一。在這部法律管理下的法國社會(huì)，是一個(gè)高度活躍的公民社會(huì)，在微觀層面，法國的大大小小的協(xié)會(huì)非常多，數(shù)量尤其發(fā)達(dá)；
在中觀層面，非營利社團(tuán)作為被政府部門認(rèn)證的公共單位，在管理公共資產(chǎn)、提供公共服務(wù)、維護(hù)公共秩序、促進(jìn)公共利益方面發(fā)揮了非常重要的作用；
在宏觀方面和政治穩(wěn)定方面，由于有著法律的規(guī)范和制約，法國的社會(huì)組織在公共秩序方面有著較好的破壞防范機(jī)制，能夠促進(jìn)國家和社會(huì)的穩(wěn)定及其運(yùn)轉(zhuǎn)，為國家安全和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著較好的作用。

　　三、我國社會(huì)組織管理面臨的難題及其來自法國社會(huì)組織管理的啟示

　　當(dāng)前，我國社會(huì)組織的管理面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需而總體發(fā)展水平落后、管理嚴(yán)重缺位和管得過多過死、發(fā)展資源限制發(fā)展后勁不足等矛盾和問題，當(dāng)前社會(huì)組織的管理體制也面臨著改革方向的選擇困境。具體表現(xiàn)為：一方面，社會(huì)組織成立很難，人們沒有合適的途徑來成立新的社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)自己的結(jié)社自由。如一些很有影響力的公益型較強(qiáng)的組織無法得到順利誕生，保障不了正�；顒�(dòng)，不得不被解散；
_1 有些社會(huì)團(tuán)體為了獲得合法性，在注冊登記方面卻遭遇重重困難，甚至求助法律，也未能得到一個(gè)圓滿的結(jié)果，如2006年3月1 Lt北京市第一中級(jí)人民法院受理董堅(jiān)訴衛(wèi)生部不答復(fù)籌備“中國愛眼協(xié)會(huì)”申請的行政訴訟案。當(dāng)事人申請先后遞交9次，均沒得到正式答復(fù)；
請求法院判決被告履行法定職責(zé)，對是否批準(zhǔn)籌備社團(tuán)做出書面決定。而被告認(rèn)為，衛(wèi)生部至今尚未正式受理董堅(jiān)等人的申請，而且本案件已經(jīng)超過了提起行政訴訟的法定期限。【16]這也顯示出我國社會(huì)組織管理方面存在著很大的盲區(qū)。另一方面，我國依賴已有體制成立或者借助公共權(quán)力來運(yùn)行的社會(huì)團(tuán)體卻管理失當(dāng)，有的官氣十足，行政化傾向嚴(yán)重；
有的則企業(yè)化傾向嚴(yán)重，被人稱為食利集團(tuán)。_l 針對這些問題，我覺得不妨從法國社會(huì)組織管理體制和辦法中借鑒一些合理的經(jīng)驗(yàn)，為我國社會(huì)組織管理體制變革探索新的思路。

　　1．降低門檻，放開準(zhǔn)入，促進(jìn)社會(huì)組織的大力發(fā)展。大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要培育大批有活力的經(jīng)濟(jì)主體，大力加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，也需要有大批有活力的社會(huì)主體。在社會(huì)主體的層面上，正如個(gè)體戶、各種企業(yè)一樣，合格的經(jīng)濟(jì)主體需要具有一定的資格和規(guī)范來從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　市場門檻越低，市場經(jīng)濟(jì)主體越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就越有活力。社會(huì)建設(shè)也是如此。而對于社會(huì)成員的個(gè)體來說，他參與社會(huì)活動(dòng)必然需要借助各種社會(huì)渠道，社會(huì)組織就是社會(huì)個(gè)體參加社會(huì)活動(dòng)、形成社會(huì)關(guān)系的必經(jīng)之途和必然產(chǎn)物。作為法制國家下的公民，社會(huì)成員的個(gè)體在憲法賦予的結(jié)社自由權(quán)利的保障下，可以借助各種正式或非正式的手段，成立各種有著合法合理目的的社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)自身在社會(huì)中的價(jià)值，促進(jìn)社會(huì)生活和公共空間的培育，為社會(huì)公眾謀求更多的權(quán)利和利益，這既是憲法和法律設(shè)定的基本管理框架，也是我國大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、培育公民社會(huì)、建設(shè)民主政治的必要途徑。目前，社會(huì)普遍反映，我國現(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例已經(jīng)大大地制約新的社團(tuán)的產(chǎn)生，尤其是許多有著較強(qiáng)民意基礎(chǔ)的群眾團(tuán)體，由于找不到主管部門，得不開合法的地位和身份而被迫停止活動(dòng)。如果我們可以放開管制，尊重公民的自由結(jié)社權(quán)利，在社團(tuán)管理上變登記注冊制為登記備案制，這樣就能夠預(yù)先設(shè)定該類社團(tuán)組織的合法性，充分發(fā)揮群眾的自創(chuàng)精神和自主精神，從而為培育和發(fā)展社會(huì)組織開辟一條很好的道路。

　　2．建立健全分類管理體制，開展以社團(tuán)為對象的管理和服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中。法國的社團(tuán)管理通過三年的考驗(yàn)期，對社團(tuán)的活動(dòng)進(jìn)行公益性單位認(rèn)證，并對公益性社團(tuán)進(jìn)行一些場地、租金、稅收等的優(yōu)惠，對公益性社團(tuán)提供的公共服務(wù)和公益性產(chǎn)品實(shí)行經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)貼和相關(guān)的優(yōu)惠措施。這個(gè)制度既是引導(dǎo)和鼓勵(lì)社團(tuán)組織多做公益事業(yè)，同時(shí)也是在這些服務(wù)中實(shí)現(xiàn)對社團(tuán)的有效管理。我國社會(huì)組織的發(fā)展面臨著經(jīng)費(fèi)制約等的制約瓶頸，急需要政府和社會(huì)的經(jīng)費(fèi)支持，如果政府能夠把對公益性社會(huì)組織進(jìn)行制度化的資助，并設(shè)計(jì)一些科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)申請和資助制度，通過設(shè)計(jì)一些標(biāo)準(zhǔn)來促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部加強(qiáng)管理、對外規(guī)范行為，這樣就能較好地解決發(fā)展社會(huì)組織中的各種失范問題，杜絕一些社會(huì)組織不合理不規(guī)范的行為，如行政化傾向、營利化傾向和一些非法不合乎社會(huì)規(guī)范的行為等，提高社會(huì)組織的管理和運(yùn)行規(guī)范化程度。

　　3．運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，完善稅收、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)制度，分別完善我國各種法人組織制度。在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活動(dòng)中，雖然社會(huì)組織不象專門以追求利潤為目標(biāo)的企業(yè)一樣，是主要的市場主體，但在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，非營利性的社會(huì)組織對于經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和社會(huì)的發(fā)展也同樣會(huì)產(chǎn)生重要的影響，完備而有效的社會(huì)組織對于國家、社會(huì)和市場同樣有著不可忽視的貢獻(xiàn)。而稅收、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)杠桿也會(huì)對各類社會(huì)組織的培育和發(fā)展產(chǎn)生根本性的影響。如政府的稅收政策和財(cái)政資助會(huì)有利于社會(huì)組織的培育和發(fā)展，而社會(huì)組織的活躍和繁榮有利于社會(huì)就業(yè)，從而貢獻(xiàn)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。目前，我國對各類機(jī)構(gòu)的管理集中表現(xiàn)為對行政法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人、企業(yè)法人和其他等五類法人的機(jī)構(gòu)管理辦法。事實(shí)上，各類法人適用的相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策是不一樣的，體現(xiàn)在稅收方面就有著很大的不同。絕大多數(shù)社會(huì)組織屬于事業(yè)法人、社團(tuán)法人和其他法人，目前對他們還沒有統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策，在目前所實(shí)施的稅收和財(cái)政政策中也沒有體現(xiàn)其非營利性社會(huì)組織的特征。雖然我國前不久剛出臺(tái)了基金會(huì)條例等，但社會(huì)經(jīng)費(fèi)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等在社會(huì)組織的流轉(zhuǎn)、分配還沒有形成一定的共識(shí)，更沒有形成規(guī)范。所以一定要在這些方面建立相關(guān)制度，加強(qiáng)有關(guān)建設(shè)，確保社會(huì)組織的良好發(fā)展、有效運(yùn)轉(zhuǎn)和規(guī)范運(yùn)行。

　　4．嚴(yán)格法制，防范未然。社會(huì)組織作為一種人們的特殊集合體，結(jié)成后必然會(huì)對人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生相應(yīng)的影響，如果他們的目的不是善的目的，或者與政府的公共利益及目的相悖，一些社會(huì)組織就會(huì)成為國家和社會(huì)的危險(xiǎn)力量，對公共安全和秩序產(chǎn)生一定的威脅。這樣，就需要有一定的管理手段對其進(jìn)行規(guī)約和制裁。法國非營利組織法對宗教組織作出特殊的規(guī)定，保留政府對不合理目的的社會(huì)組織以解散的權(quán)力，并對一些違法行為規(guī)定一項(xiàng)包括刑法方面的處罰措施，這些對于國家和社會(huì)的管理和社會(huì)組織的規(guī)范來說都非常必要。我國在社會(huì)組織的管理中，也必須加強(qiáng)這方面的規(guī)約。我國目前的年審，雖然對社會(huì)組織有一定的規(guī)約作用，但事實(shí)表明，例行公事的年審制度對于社會(huì)組織本身的行為并沒有太多的規(guī)范和約束，社團(tuán)的主管機(jī)構(gòu)對于其已經(jīng)發(fā)生或者未曾發(fā)生的行為也缺乏有效的監(jiān)督和管理手段，在處罰和救濟(jì)方面，除了解散社團(tuán)這一條外，也沒有相應(yīng)的司法追究和行政處罰職能和措施，因此對于一些社會(huì)組織的管理顯得非常的疲軟。要加強(qiáng)對社會(huì)組織的有效管理，有必要強(qiáng)化一些手段，對重要的社會(huì)組織進(jìn)行及時(shí)的有效管理，對一些可能帶來負(fù)面社會(huì)效果的組織進(jìn)行事先的法律規(guī)制，對一些違法違規(guī)的社會(huì)組織進(jìn)行有效的懲罰，只有這樣，才能真正保證社會(huì)組織的健康發(fā)展，從而保障公民社會(huì)充滿活力而國家長治久安。

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　　(原載于國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)2008年第4期)

　　*胡仙芝，中國行政管理學(xué)會(huì)研究員，《中國行政管理》副主編．

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