王榮軍：美國大選與中美貿(mào)易摩擦

　　20世紀90年代至今已經(jīng)舉行和即將舉行的美國總統(tǒng)大選共有4次。這一時期，隨著中美貿(mào)易規(guī)模的不斷擴大，每逢大選臨近，兩黨總統(tǒng)候選人就中美貿(mào)易摩擦中的各種問題宣示強硬立場、發(fā)表頗具貿(mào)易保護色彩的言論幾乎成為一種規(guī)律性的現(xiàn)象。同時，美國政府和國會就中美貿(mào)易爭端采取各種貿(mào)易保護和制裁措施的積極性也會明顯增加。

　　從幾次大選期間中美經(jīng)貿(mào)摩擦的發(fā)展過程及特點來看，摩擦的主要領域相對比較集中：1992年大選時，中美經(jīng)貿(mào)摩擦主要圍繞知識產(chǎn)權保護、市場準入和紡織品貿(mào)易三大問題展開；
1996年大選時，摩擦主要集中在知識產(chǎn)權保護、中美貿(mào)易不平衡問題和紡織品貿(mào)易領域；
2000年大選期間，知識產(chǎn)權、貿(mào)易平衡和中國“入世”問題是爭端焦點；
而在今年大選期間，貿(mào)易逆差、知識產(chǎn)權、人民幣匯率、中國履行“入世”承諾和紡織品貿(mào)易等是中美貿(mào)易糾紛中最突出的問題。

　　上述情況表明，美國總統(tǒng)大選和中美貿(mào)易摩擦之間不存在直接的因果關系�？紤]到市場準入、貿(mào)易平衡、中國“入世”和人民幣匯率等問題之間的密切關系，可以說，中美經(jīng)貿(mào)糾紛的內(nèi)容更多的是一種延續(xù)。換言之，美國總統(tǒng)大選本身并不制造中美經(jīng)貿(mào)摩擦，也不決定經(jīng)貿(mào)摩擦的議題。

　　美國總統(tǒng)大選對中美經(jīng)貿(mào)摩擦最主要的影響，是使雙方既有的經(jīng)貿(mào)問題在一個時期內(nèi)政治化。政治化的主要含義有二：其一，總統(tǒng)候選人能否博取特定選民集團的好感，成為美國公眾評判解決方案優(yōu)劣的核心標準�？v觀歷次大選中美國出臺的各項臨時性貿(mào)易政策或措施，可以發(fā)現(xiàn)它們的針對性極強，特定的政策措施必是為滿足某個或某幾個特定集團的要求而生。其二，問題一旦成為大選話題，它本身的價值和意義便會升級、放大。例如，由于美國經(jīng)濟不景氣，公眾尋求“替罪羊”的想法便日益蔓延。盡管人民幣匯率、中國貿(mào)易順差與美國經(jīng)濟的疲軟無關，然而美國公眾會很自然地認定本國經(jīng)濟的不景氣必然與美國最大的貿(mào)易逆差國中國有關，特定利益集團也很容易利用這一點大做文章。2003年6月，全美紡織業(yè)大會在題為《中國的威脅有多大》的行業(yè)分析報告中認為，“中國貨幣對美元的固定匯率制度使人民幣的價值低估了大約40%，這導致中國具有巨大的人為成本優(yōu)勢”、“中國50%的紡織品生產(chǎn)企業(yè)和25%的服裝生產(chǎn)企業(yè)屬于國有企業(yè)并得到國家補貼”，因而要求美國政府向中國施壓，改變中國的人民幣匯率政策。

　　與政治化相伴的另一個特點是戲劇化。其表現(xiàn)分為兩類：一類是言辭激烈，實際措施溫和；
另一類是措施強硬，但并無實施的打算。例如，1996年5月15日，美國政府以所謂“中國沒有令人滿意地履行1995年知識產(chǎn)權保護協(xié)議”為由，單方面宣布對我國出口到美國的紡織品、服裝和電子產(chǎn)品等價值30億美元的產(chǎn)品實行貿(mào)易報復，關稅將提高到100%，并于30天后生效，結(jié)果卻不了了之。考慮到實施這種措施的嚴重后果，可以認為，這種高調(diào)措施根本就是大選年“做秀”，沒有多少實施的可能性。又如，按照美國紡織業(yè)協(xié)會的說法，自2001年以來，美國紡織業(yè)喪失了30萬個工作崗位，而中國是造成這種狀況的“最大因素”。美國紡織制造業(yè)研究所甚至提供了更聳人聽聞的“假設”：如果中國占據(jù)美國紡織品75％的市場份額，那么美國紡織業(yè)將流失幾乎所有的工作崗位，造成1300家紡織企業(yè)倒閉。事實上，紡織業(yè)是美國的夕陽產(chǎn)業(yè)，其周期性衰落并非緣于現(xiàn)時的中國產(chǎn)品競爭，而是已持續(xù)了40多年。美國一個制衣工人小時工資高達約20美元，根本不具備國際競爭力。布什政府今年曾宣布對部分中國紡織品的進口實施配額限制，這項措施比布什政府為保護本國鋼鐵業(yè)所采取的措施要溫和得多。溫家寶總理早在2003年11月21日接受《華盛頓郵報》記者采訪時就說過：“為了價值僅四五億美元的紡織品，在未同中國事先商談的情況下，單方面公布這樣的限制措施，應該說十分傷害中國人民的感情�！笨梢姡�美國有些制裁對中美貿(mào)易的實際影響并不大，關鍵在于它們的象征（選舉）意義。

　　雖然總統(tǒng)大選不會制造經(jīng)貿(mào)摩擦，但它為摩擦的產(chǎn)生和發(fā)展準備了政治環(huán)境。一般情況下，大選年中美經(jīng)貿(mào)摩擦的發(fā)生程序是：認定自己利益在中美經(jīng)貿(mào)交往中受損，或因非經(jīng)濟因素而希望遏制和制裁中國的美方集團提出針對中國某類產(chǎn)業(yè)或某項政策的議題，援引美國國內(nèi)貿(mào)易法要求聯(lián)邦行政機構 主要是美國商務部、財政部、國務院、勞工部、貿(mào)易代表辦公室 進行相關調(diào)查甚至直接采取對華貿(mào)易制裁措施，或通過本州的國會參、眾議員提出相關法案，同時通過媒體炒作自己的訴求。由于在美國國內(nèi)政治中對華強硬幾乎無須支付任何政治成本，因此，只要其主張沒有極端到損害美國自身的利益，兩黨候選人為了爭取選民都會表示支持。

　　最可能利用大選年政治氣候挑起對華貿(mào)易爭端的美國利益集團主要有兩類：一類是中小制造業(yè)企業(yè)及其行業(yè)協(xié)會，另一類是工會組織。前者包括全美制造商協(xié)會、美國森林與紙業(yè)協(xié)會、美國鑄造業(yè)協(xié)會、美國家具制造商委員會、美國炊具制造商協(xié)會、紡織品團體全國委員會、美國紡織制造業(yè)研究所、鋼筋貿(mào)易行動聯(lián)盟、半導體業(yè)協(xié)會等。后者則包括擁有1300萬名會員、61個下屬工會的美國勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)、美國鋼鐵工人聯(lián)合會等。可能會對它們的要求做出直接響應的政客則主要是相關各州的國會參、眾議員。

　　以2004年大選為例，就中美貿(mào)易對中國進行指責的國會代表人物有來自賓夕法尼亞州的眾議員菲利普·英格利希。賓州有大型鋼鐵企業(yè)，與中國鋼鐵企業(yè)形成競爭關系，他認為中國鋼鐵在美國傾銷。還有美國眾議院小企業(yè)委員會主席、中美議會交流委員會主席、伊利諾伊州的國會眾議員曼祖羅，以及參議院小企業(yè)委員會主席斯諾，他們要求調(diào)查中國是否有操縱貨幣的嫌疑。眾議院籌款委員會主席、加州國會眾議員比爾·托馬斯則聲稱要加強監(jiān)督中國對WTO承諾的履行。來自美國制造業(yè)重地俄亥俄州的喬治·沃諾維奇參議員和來自南卡羅萊納州的參議員林賽·格雷厄姆更不斷抱怨中國對美國的貿(mào)易政策“相當不公平”。要注意的是，對中國的指責不以黨派劃界。無論是共和黨還是民主黨國會議員在這個問題上的立場都比較接近，而其他議員和美國聯(lián)邦行政當局即使不支持上述利益集團和議員的主張，基本上也不表達不同看法。

　　按美國現(xiàn)有法規(guī)體系，州和地方政府無權對貿(mào)易進行限制，它們采取實質(zhì)性措施的可能性很小。由于美國貿(mào)易政策體制具有反應式特點，聯(lián)邦行政機構一般會回應企業(yè)或工會提出的要求。不過，聯(lián)邦行政機構并非只能被動反應，它們也擁有美國貿(mào)易法規(guī)所規(guī)定的相應調(diào)查、審核、裁定等權力。

　　因此，從大選年貿(mào)易爭端的形成機制上看，貿(mào)易爭端的領域、范圍和程度主要取決于首倡的利益集團的政治影響力，而這類利益集團一般都是由中小企業(yè)或工會組成的。

　　近年來，為了緩解貿(mào)易爭端對我國對美出口造成的壓力，維護中美關系的大局，對于大選期間發(fā)生的經(jīng)貿(mào)爭端，我國基本上采取“和為貴”的戰(zhàn)略，通過高層訪問交流、貿(mào)易談判和組織集中大宗采購，試圖緩解壓力。2003 2004年間，集中大宗采購的金額之大尤其令人矚目，據(jù)估算，其總額可使中美貿(mào)易逆差減少8%。應當說，我方的努力具有一定成效，至少昭示了中國政府解決中美貿(mào)易平衡問題的誠意。但從事后美國各方的反映來看，并沒有真正緩解壓力。畢竟，中美貿(mào)易逆差數(shù)額巨大，不可能通過集中采購來平衡，也不是高層的良好關系就可以控制的。對于長期性、結(jié)構性的問題，期望采取短期手段加以解決，其效果總是有限的。

　　如上所述，大選年的中美貿(mào)易爭端政治成分重，老問題多，因此首先要確立“奉陪到底”的決心，不能期望迅速解決問題。這不是說要針鋒相對，而是要有耐心。在美國行政當局和國會需要“做秀”來應付其國內(nèi)利益集團壓力時，我們也不必追求迅速解決，否則可能帶來新的爭端。

　　此外，應充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、企業(yè)組織和其他民間組織的作用。除非美方挑起的爭端直接針對我國政府，否則應盡可能讓相關行業(yè)協(xié)會和企業(yè)去回應。這樣不僅能培育我國行業(yè)協(xié)會和企業(yè)開拓國際市場的能力，減少行政成本，也能為政府留下必要的回旋余地。

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