李昌平：擴大農民地權及其制度建設
發(fā)布時間:2020-06-11 來源: 幽默笑話 點擊： 
黨在十月即召開的三中全會，做出了進一步擴大農民地權的決議。本文將就擴大農民地權及其制度建設展開討論。
一、擴大農民地權的重要意義
最近十多年來，盡管黨中央國務院一直在致力于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，但農民在農村經(jīng)濟和農業(yè)經(jīng)濟中獲得的收益卻一直在下降，到2007年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距依然擴大為3.31:1，為歷史最高，成為社會穩(wěn)定的大隱患；
由于農民收入增長速度遠遠低于GDP增長速度，內需嚴重不足，導致中國經(jīng)濟長期“外向依附”，發(fā)展經(jīng)濟的目的演化為“不斷滿足外國人民日益增長的物質文化需求”，最近連吳市場也不得不說：中國長期補貼美國是個早該發(fā)現(xiàn)并加以解決的嚴重問題；
在城市化和工業(yè)化過程中，只要農民的土地而不要失地農民，中國已經(jīng)有了4000萬失地農民，這種以犧牲農民地權為代價的城市化和工業(yè)化戰(zhàn)略，是不人道的，是在玩火；
很多農民工已經(jīng)進城多年了，一方面，屬于自己的份額地權卻無法退出（變現(xiàn)）；
另一方面，低工資無法維持在城市體面生存，更難進入城市體系，導致在城鄉(xiāng)之間流動的農民工群體越來越龐大，今年年初的雪災給中國敲響了警鐘！
上述四個方面的問題，都是中國的重大問題。中國的重大問題，都與農民收入相關，農民收入與地權相關。黨中央做出擴大農民地權的決定，再一次證明我黨中央是英明的！
二、地權的兩個核
關于地權，法律的表述是：所有權是權利人可以支配其所有物,依照自己的意愿占有、使用、收益和處分，并享有其利益的權利。擴大農民地權，應該就是指擴大農民支配其（集體）所有的土地,依照自己的意愿占有、使用、收益和處分，并享有其利益的權利。但從經(jīng)濟學視角去考察，地權的核心就是地主（農民和農民集體）分享地租和土地資本化收益的權利�？疾燹r民地權是否擴大，必須抓住兩個核心：一是農民分享的地租（特別是非農用地租）是不是增加了，二是農民占有土地資本化收益是不是增加了。誰占有更多地租增值和土地資本化收益，誰就獲得了發(fā)展的動力和主動權——這可以理解為“經(jīng)濟發(fā)展第一定律”，可以用這條“經(jīng)濟發(fā)展第一定律”解釋中國發(fā)展過程的主要經(jīng)濟現(xiàn)象。
新中國成立以來，一直致力于以快速工業(yè)化、城市化趕超歐美，核心戰(zhàn)略是什么？共產黨領導的中國工業(yè)化、城市化的過程，大體上講就是（以獨占地租為手段）將地租和地權轉化為工業(yè)資本、城市資本和國家基礎設施的過程。這也是中國工業(yè)化和城市化高速度的核心“秘方”，也是中國“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”的原因所在。
在中國數(shù)十年現(xiàn)代化的歷程中，國家只有在1978－1988年的10年中，實實在在擴大過農民的地權。這十年的實踐證明，中國農民并不是愚昧落后的代名詞，只要讓農民更多占有地租增值和土地資本化收益，農民也能夠創(chuàng)造中國發(fā)展奇跡。
在改革開放初期，農民獲得了“分田單干”的權利——“交足國家的，留足集體的，剩下是自己的”，“分田單干”相對公社制度，實際上是農民獲得了不僅占有勞動力收益，而且占有大部分土地農用地租的權利。僅憑獲取土地農用地租權的擴大，中國農民就很快解決了全中國人的溫飽難題。在83年前后，農民在解決了中國人吃飯難題之后，還有了剩余農產品，有了（現(xiàn)金）積累，7億多農民有了積累，產生了一個巨大的有效需求。但當時農產品以外的物質嚴重短缺，在有錢買不到東西的情況下，農民開始在集體土地上遍地開花式的興辦非農產業(yè)（需求轉化為投資），于是，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，在不到十年的時間里，農民創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國民經(jīng)濟的半壁河山的奇跡，也創(chuàng)造了農村居民收入增長快于城市居民的奇跡�！敖鉀Q中國人吃飯難題”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)半壁河山”和“農村居民收入增長超過城市居民”這些經(jīng)濟奇跡的取得，奧妙就在于農民不僅分享了土地農用的絕大部分地租收益，而且還獲得了用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的權利，農民不僅可以獨占土地“農轉非”的地租增值收益，而且土地成為了農民發(fā)展非農產業(yè)的資本，農民獲得了土地資本化收益。這就是80年代農村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)雨后春筍、農民生活蒸蒸日上的奧妙。這也是周家莊公社、華西存、南街村、大寨村等7000個村子經(jīng)濟越來越壯大、村民福利持續(xù)增長的原因。有人發(fā)問：“南街村，你怎么還不倒？”無數(shù)僅僅靠分享農用地租收益的村莊（或小農）都頑強存在著，這7000個既分享土地農用地租，又分享土地非農用地租增值和土地資本化收益的“有組織的現(xiàn)代大農”怎么會那么容易倒閉呢？無論學者怎么指責以華西村為代表的7000個堅持土地集體所有制和發(fā)展集體經(jīng)濟的村莊為“怪胎”，只要他們分享地租增值收益和土地資本化的權利或能力不下降，他們就可能成為“龍種”。
1978——1988年是擴大農民地權的十年，也是農村和農民發(fā)展的黃金十年，也是中國農村既不依靠中央財政又不靠外資，自主發(fā)展并推動中國發(fā)展的黃金十年，也是中國全社會普遍獲益的十年。從1988年開始，中國土地制度發(fā)生了重大轉變，絕大多數(shù)地區(qū)農民分享土地“農轉非”增值收益和資本化收益的權利被政府剝奪了。隨著90年代農民負擔日益加重，農民占有土地農用地租越來越少，甚至是負地租；
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化改制和政府征地制度、開發(fā)區(qū)制度的設立，農民分享土地非農用地租和資本化收益的權利基本喪失（少數(shù)開發(fā)區(qū)和特區(qū)除外）。這就是90年代絕大多數(shù)農村的經(jīng)濟凋敝和農民生活艱難的主要原因。與此同時，中國卻上演了一場場房地產商暴富、開發(fā)區(qū)和特區(qū)日新月異、城市和歐洲接軌等等“奇跡”，這些“奇跡”的背后，正是因為地方政府和強勢集團剝奪了《憲法》賦予農民的地權，獲得了獨占地租增值和土地資本化收益的特權，導致90年代的大多數(shù)農村和農民生活卻與非洲接軌。
其實，進入90年代以來，中央一直致力于在法律上保護、甚至擴大農民地權，也做了不少工作，如：出臺《土地承包法》延長農民土地承包權期；
《土地管理法》保護農民地權不受侵犯、并提高土地征用補償標準；
出臺《物權法》促進農民地權流轉、入股、繼承等等�？墒牵瑢嶋H情況是，和80年代相比，農民在90年代獲得的地租增值收益是下降的，獲得的土地資本化收益更是下降的。為什么保護農民地權的法律不僅不能增加農民地租增值和土地資本化收益，反而導致減少呢？這是中國立法者應該深刻反省的！
2003年后，黨中央國務院逐步取消了農業(yè)稅費，還給予農民種糧補貼，這實際上是擴大了農民分享土地農用地租的權利，所以，2004－2007年農民收入和生活狀況有了一定改善。黨的十七屆三中全會將決定進一步擴大農民地權，毫無疑問對農民是極大利好，但政府要認真總結90年代以來在土地立法和政策上的教訓，擴大農民地權一要抓住兩個核心：一是要讓農民占有更多地租增值，二是要讓土地成為農民的發(fā)展資本。抓不住這兩個核心的任何制度安排，無論是什么“化”或是再延長承包權70年或是永佃制或是永包制或承包權物權化，都可能是假保護農民地權之名，行剝奪農民地權之實，是一種“制度性”欺騙農民、便利強勢階層剝奪農民地權的“技術性”手段。這種情況90年代以來頻頻發(fā)生，是一定要加以防范的！
三、擴大農民地權的各種爭論
在當今之中國，擴大農民地權，無論是所謂的“左派”還是“右派”，都是一致同意的，農民更是歡迎的。但如何擴大農民地權呢？這就有嚴重的分歧了。
在學界，大體上可以分為兩派：一派主張實行土地私有制或承包權永久化（物權化，利于地權交易）。無論是宅基地、自留地還是農地、林地，都可以直接進入市場買賣、抵押、也可以繼承。該派中多數(shù)人認為，土地“農轉非”應該受到管制，但也有少數(shù)人主張，承包者（不是土地所有者）可以自由處置土地，是農用還是非農用都由承包者決定。該派不主張在現(xiàn)有法律制度體系內完善土地制度，只要有利于地權交易，違背任何法律都在所不惜。該派有一個顯著特點，即高度反感周家莊公社、南街村、華西村、大寨村等7000村莊的“毛派集體經(jīng)濟”模式，并視同為“奧斯威辛”，希望徹底消滅“土地農民集體所有制”和“集體經(jīng)濟”。該派的邏輯是只有先消滅“被集體化”——現(xiàn)存的集體所有制和集體經(jīng)濟，農民才能“自主集體化”或合作化或股份化或“公司＋農戶”化等等，農民才能獲得真正的地權。該派稱為“學界右派”。在“右派”中，有一部分是鄉(xiāng)村干部，主張重新核定農民集體人口，將“農民集體所有”的所有土地一分到底，永遠不變了，土地可以抵押、出租、買賣和繼承，是自主生產經(jīng)營或是股份制經(jīng)營或是合作經(jīng)營或是“公司＋農戶”經(jīng)營等等，是地主的事情，但農民集體必須維持生產設施（如水利、道路等）的正常運行，社區(qū)內公共的農業(yè)生產服務和設施維護的費用（國家補助不足部分）按照土地（包括宅基地和自留地）面積均攤。該派不相信農民集體，但認為農民集體還有很重要的功能，現(xiàn)在階段沒法替代，不能徹底消滅農民集體。該派稱為“鄉(xiāng)村右派”。
另一派主張在現(xiàn)有法律框架內和現(xiàn)實存在的基礎上改良土地制度，重點要落實《憲法》規(guī)定的“土地農民集體所有制”，并完善土地農民集體所有制。主張政府要依據(jù)《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登記條例》和《土地登記法》給村民集體頒發(fā)“集體土地所有權證”。在“土地農民集體所有制”框架內，依據(jù)《村民委員會組織法》充分實現(xiàn)農民集體和農民的土地權益——所有成員平均分享承包收益和土地“農轉非”的地租增值及地權資本化收益。反對農戶買賣、抵押和繼承土地所有權。該派對土地改革設有一條底線：即堅持《憲法》規(guī)定的“土地農民集體所有制”不動搖。該派也有一個特點，不反感、甚至比較欣賞周家莊、南街村、華西村、大寨村等7000個村子的發(fā)展模式，同時承認這7000個村莊有“毛病”，但認為是可以在市場經(jīng)濟條件下完善、并發(fā)展得更好的。該派稱為“學界左派”。在左派中，有一部分鄉(xiāng)村干部，主張維持“土地農民集體所有制”，集體成員的土地所有權平等，實行“增人增地，減人減地”。準許村民（成員）非平均占有土地承包權，但實行有償承包，農戶或個人或小集體都可以承包經(jīng)營土地，甚至對村外招標發(fā)包土地也可，承包費就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公積金和管理費外，其余應該成員平均分配。村民（成員）離開村（社）集體時，從承包費（公積金）中拿錢給予一定的補償，土地收歸集體。同時主張農民集體享有更大土地權利——置換、出租、抵押（在國家土地銀行）和依法“農轉非”（廢除征地制度）。要求政府扶持農民建立村（社）合作金融（農村金融內置化），準許農民以承包地、宅基地、自留地在農民合作金融體系內抵押，通過農民合作金融體系實現(xiàn)土地承包權和林地承包權、宅基地、自留地轉讓。該派稱為“鄉(xiāng)村左派”；
“學界右派”主張的優(yōu)點是：土地產權構造簡單（類似城市房產產權），方便流轉，有利資本下鄉(xiāng)整合農村各種要素，通過“公司＋農戶”模式，實現(xiàn)農村和農業(yè)現(xiàn)代化；
有利中國土地金融產業(yè)快速發(fā)展，對中國成為金融大國有巨大意義。但也存在6個弱點。一是《憲法》不支持土地私有化，《承包法》也只支持農戶承包權30年，如果不修改《憲法》和《承包法》，一步到位的私有化主張是行不通的，或是“不倫不類”的私有化。二是農村經(jīng)過30年土地制度演化之后，農民占有土地已經(jīng)極不平均，并且不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了20—30％的“無地農民”和“有地市民”（如北大周其仁教授1984年在貴州湄潭等地試驗“增人不增地、減人不減地”，快30年了，湄潭等試驗區(qū)就出現(xiàn)了30％的無地農民和30％的有地市民）。如果否定了集體和集體所有制，將土地按照“既定事實”永包化或再延長70年，這不僅違反了《土地承包法》第二十六條關于城市居民必須將承包地交回集體的規(guī)定，也違背“耕者有其田”的基本底線，還會造成農村堆積如山的土地糾紛、甚至對抗性土地爭奪。如果“有地市民”必須將承包地退還農民集體，再在此基礎上“私有化”，或是按照“鄉(xiāng)村右派”的主張，確定農民數(shù)量再次均分土地后“永久不變了”，操作上也是非常難的，除非共產黨再來一場“收地運動”，這是“右派”不愿看到的；
三是各個村子內部關于土地的自治“契約”是不盡相同的，有的“30年不變”，有的依然是“3年小調整，5年中調整，8年大調整”。有的是有償承包，有的是無償承包；
有的是“增人增地、減人減地”，有的是“計劃外生育無地或15年或20年后再分地”等等，面對各個村社千差萬別的土地“契約”——社區(qū)法律，如果強制性用“永包制”或“私有制”去“規(guī)范”民間“契約”，(點擊此處閱讀下一頁)
是會造成“民間契約”與國家法律的對抗，這只會加重農村地權的混亂；
四是在政府和社會強勢集團與民爭利的環(huán)境條件下，單個農民根本無力保護私有土地產權�，F(xiàn)實情況是法律和政府并不能有效保護農民私有土地產權，保護農民私有產權主要靠“村民小組”和“經(jīng)濟聯(lián)合社”，而“學者右派”的土地私有化主張恰恰是以“消滅既有農民組織”——村民小組和經(jīng)濟聯(lián)合社為前提的；
五是在“學者右派”看來，公社時期留存下來的“被集體化”的農民組織是一定要消滅的，因為是專制的產物，而現(xiàn)實是小農的“被集體化”組織在市場經(jīng)濟體制下，是有生命力的，農民和政府都得依靠；
小農在市場經(jīng)濟條件下“自我集體化”是“學者右派”的異想天開，無論是日本、韓國、還是我國臺灣的經(jīng)驗都證明，在大資本集團、權力集團和黑社會組織已經(jīng)存在的社會狀態(tài)下，小農“自我集體化”幾乎是不可能的。小農“被（黨或政府）集體化”后逐步走向自主發(fā)展是普遍的經(jīng)驗（如現(xiàn)在的7000個過去“被集體化”的村子，就沒有像小崗村那樣受到各級黨和政府領導的呵護或“被集體化”，而是步入了自我發(fā)展階段，小崗村因為沒有“自我集體化”的能力，所以需要從省里派干部并帶錢住村領導村民走“共同富�！敝罚Ｈ绻凑铡皩W界右派”的主張，消滅了“被集體”，而“自我集體”又不成或成本太高，這對保護農民和農民集體的地權是有害的，也對農民適用市場經(jīng)濟有害，還對村民自治有害。六是農村土地產權和城市房地產產權是不盡相同的，因為農村土地產權交易受農業(yè)生產雙層經(jīng)營性質和農民社區(qū)生活自治性質的約束，不可能像城市房產一樣“自由交易”，加上農村地權交易的基礎性制度沒有建立起來，農村“地權交易”最終可能還是“不自由”的交易，或權力主導交易。從越南的經(jīng)驗來看，土地買賣，農民只能得到其交易金額的15％左右，交易費用非常高昂�？偟膩碚f，“右派學者”是很理想主義的方案，并不具有操作性。如果一定要強制推行或用非正當手段“和平演變”，最后結果可能不是“擴大農民地權”——讓農民占有更多的地租增值和土地資本化收益，最大的可能是為少數(shù)強人占有更多的地租增值和土地資本化收益提供便利。農村社會將演化為強勢集團和體制內極少數(shù)當權者聯(lián)合專制社會，共產黨將會逐步失去農村和農民。
“鄉(xiāng)村右派”的主張和“學者右派”的主張有所不同。相同是主張土地最終歸屬個人（或家庭）所有；
不同點在于，“鄉(xiāng)村右派”明晰產權的主張是以“起點公平”為前提的，如果沒有“起點公平”這個前提，他們是不會公開主張所有權“私有化”的，為農民不會答應不公平的私有化；
“鄉(xiāng)村右派”也主張維持“雙層經(jīng)營體制”，為的是保護生產力和社區(qū)共同體，這點和“左派”比較接近�！班l(xiāng)村右派”的主張在農民中有較高的認同，但“鄉(xiāng)村右派”主張的弊端在于追求“起點公平”時，需要重新核定享有地權的人口和再次均分土地，這需要再來一次類似于82年一樣的“分田分地”運動。即使社區(qū)90％的人認同“起點公平”，但只要有10％、甚至更少的人依法（有《承包法》《土地管理法》等）反對重新核定人口和再次均分土地，也是社區(qū)內部無法通過“民主”“自治”解決的難題，，需要修改法律條文，需要全黨動員，各級“一把手”上陣。重新核定有權占有土地的人口和重新均分土地，是縣鄉(xiāng)政府無論如何都不愿意做的事情，即使黨中央和中央政府愿意干，恐怕也非常難操作到位了。實際上，“鄉(xiāng)村右派”的“私有化”主張也是缺乏操作性的。即使中央決定不惜再來一次“運動”，按照“鄉(xiāng)村右派”的主張“土改”，其結果可能是這樣的：土地在償還村級債務（全國村級債務4000億左右，債主多為村干部及其親屬）之后，再將剩余土地平均分配給集體成員——“永久承包權”。這樣，絕大多數(shù)農民獲得的土地將減少，并且也不能更多享受土地地租增值收益和土地資本化收益。也就是說，“鄉(xiāng)村右派”主張的私有化強制推行，最大的收益者只是鄉(xiāng)村債主，擴大農民地權的作用是十分有限的。
“學界左派”的主張，好處是可以依法完善土地制度，沒有法律障礙；
尊重農民社區(qū)內關于土地權利關系的“契約”，保持社區(qū)成員占有土地的相對均衡，減少社區(qū)因土地“私有化”這種急進改革造成的矛盾和對抗；
有利保存農村共同體和傳統(tǒng)，保護地權不受外界侵犯；
有利鞏固農村公共服務體系；
有利農村自治制度；
有利發(fā)展集體經(jīng)濟，帶領“小農”共同適應市場經(jīng)濟……等等。從這個意義上講，“學者左派”是“保守派”。但“學者左派”的主張也是有硬傷的，主要有：一是集體成員退出集體受到限制，不利于人的自由發(fā)展和流動，與市場經(jīng)濟體制有沖突。二是集體的權力很大，對農民集體領導人的德能和農民的民主參與意識都有很高要求，如果集體領導人和成員素質都不高，可能容易導致集中性風險。三是“學者左派”不重視土地金融在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，無論是對農村經(jīng)濟發(fā)展還是對中國向經(jīng)濟強國邁進，都是不利的。四是如果依法給農民集體頒發(fā)了土地所有權證，過去被政府征用土地，其補償15年或30年到期之后，農民集體或許會依法收回被征用土地產權或要求追加補償，這將會使所有地方政府成為被告，幾乎所有占用農民土地的企事業(yè)單位成為農民的“佃戶”。僅從這個意義上將，“學者左派”的主張其實是最不受地方政府歡迎的�？偟膩碚f，“學者左派”是對能人和政府有良好“期待”的，如果農村德能兼?zhèn)涞哪苋撕腿娜鉃槿嗣穹⻊盏恼荒軡M足“需求”，“學者左派”擴大農民地權——讓農民分享更多的土地增值收益和土地資本化收益的主張就只是一廂情愿了�，F(xiàn)實中，德能兼?zhèn)涞哪苋撕腿娜鉃槿嗣穹⻊盏恼谀睦锬�？這確實是一個未知數(shù)。“鄉(xiāng)村左派”也是集體所有制和集體經(jīng)濟的堅定維護者，相對“學者左派”而言，除重視農民合作金融外，還重視農民退出權的實現(xiàn)。主張通過“增人增地、減人減地”維持農民地權的公平性和平均性；
通過“有償承包”維護土地所有者權益，同時促進“專業(yè)化、規(guī)�；狈N植和“勞動力最優(yōu)化配置”；
通過“公積金”補償?shù)貦嗤顺�，為社員（村民）退出農村（集體）提供便利；
通過“公益金”和提留維持社區(qū)共同體和村民自治；
通過合理利用集體建設用地壯大集體經(jīng)濟，讓農民獲得更多的地租增值收益和土地資本化收益；
通過鞏固雙層經(jīng)營體制，讓弱者得到集體的保護，讓強者以集體為后盾更大膽、更快速謀發(fā)展�！班l(xiāng)村左派”實際上是“改良派”，他們相信只有堅持土地農民集體所有制和集體經(jīng)濟，才能擴大農民分享地租增值和土地資本化收益的權利。在集體經(jīng)濟和集體所有制已經(jīng)奄奄一息或名存實亡的地方，“鄉(xiāng)村左派”是少數(shù)派，沒有群眾基礎。只有在社區(qū)出現(xiàn)了吳仁寶這樣的好帶頭人時，農民才跟著慢慢走上“共同富裕”的道路�！班l(xiāng)村左派”的主張不僅缺少群眾基礎，政府也不支持，這也正是“鄉(xiāng)村左派”的局限性。但如果村莊一旦出現(xiàn)了小崗村沈浩式的人物，“鄉(xiāng)村左派”會很快在村莊占主流。
當前國內“學者右派”和“學者左派”就擴大農民地權的爭論非常激烈�！坝遗伞敝鲝垙U除土地農民集體所有制，實行土地私有化，右派以為土地產權明晰到農戶（女權主義者要求到人），由農民家庭（女權主義者要求個人）自主處置，農民才能免于政府和集體領導人（甚至父權）對土地權益的侵犯，擴大農民地權才成為可能；
“左派”反對“右派”的私有化主張，“左派”認為只有堅持土地農民集體所有制，落實村民集體土地所有者地位，村民集體依據(jù)《村民委員會組織法》民主處置土地產權，才能在最大限度保護農民土地產權不受政府和強勢集團侵犯的同時，更有效利用土地發(fā)展農民主權性質的農民集體經(jīng)濟，也只有這樣，農民才有可能更多分享土地地租增值收益和土地資本化收益。其實，“左派”和“右派”沒有必要勢不兩立，都是同意擴大農民產權的，只是思想、方法和路徑不一樣�！坝遗伞辈幌嘈偶w領導人，也不相信政府，只相信法律，所以要求用法律保護農民私有地權；
“左派”不相信地方政府，也不相信法律可以保護農民地權，相信農民組織化可以保護農民的土地權益�！坝遗伞逼鋵嵰膊环磳Α稗r民組織化”，只反對農民“被集體化”�！白笈伞辈⒉皇遣桓吲d看到農民“自我集體化”，只是對分散小農“自我集體化”缺乏信心，認為完善并依靠既有“被集體化”組織是現(xiàn)實的選擇。其實，“右派”和“左派”爭吵的實際意義不大，因為永遠不可能達成一致，沒有誰可以說法誰。因為法律不可信、集體不可信、政府不可信，不是一個經(jīng)濟問題，而是一個政治問題。政治問題不解決，私有制或是集體所有制或是國有制都保護不了農民的地權。政治問題必須用政治手段加以解決。在政治問題沒有突破性進展之前，推動土地制度的“革命性”演進，還是應該慎重、慎重、再慎重！
筆者認為，擴大農民地權，左右派應該停止推進私有化和保衛(wèi)集體所有制的口水戰(zhàn)，應該先回到土地上研究農民擴大地權的自主性實踐，再在適當?shù)臅r候提出擴大農民地權的科學方案。否則，這一代中國知識分子可能犯下大錯！
四、出路在尊重農民的實踐和選擇權
其實，在學界爭論得死去活來的時候，農民爭取地權的實踐一直沒有停止過，進行了很多有益的嘗試。
1、關于擴大農民農地權利的嘗試
在學界看來，擴大農民農地權利，就是延長承包期，就是將承包權物權化。在學者的主導下，法律和政策在最近20年里，將承包期從5－8年延長到15年，再延長到30年，還要延長到70年、甚至永久不變。這樣做，農民能夠分享到更多地租嗎？實踐告訴我們，100年不變、甚至永久不變，并不可能促進地權合理、有效流轉，并帶給農民更多的農業(yè)地租。相反，一家一戶“8畝9塊”分散的承包地，并不能夠有效出租和流轉，因為不能“一口價、一次性”完成交易。承包期越長，有可能導致農地優(yōu)化配置的效率越低。學者犯了一個最大的錯誤，就是把城市房地產交易（可分割產權、一口清交易）和農民分散農地和受約束交易（不可一口清交易、并且受農業(yè)生產的公共性和農村生活的社區(qū)性約束）等同起來，這兩種產權不是一回事，并且城鄉(xiāng)產權交易的基礎制度也不同，農村實際上沒有建立起產權交易的基礎性制度（如：完備的金融體系、土地評估和地價公開體系、地權交易所等）。農民為了使農地更有效的流轉，更有效配置，思路和學者完全相反。農民的第一種做法是“有償承包，按份分配（地租）”。所有權是均分的，承包權是非均分的，不是家家戶戶都種地，而是將土地標價后招標承包，多出錢的（種田能手等）優(yōu)先承包。這種模式東北多見。第二種做法是“所有權均分，增人增地、減人減地（規(guī)定3－5年調整一次），承包合同一定5－10年不變，動帳不動地（份額所有權在帳面上調整平衡，承包地和承包合同不變），多占地者補償少占地者”。這樣既體現(xiàn)了公平，又避免了土地的頻繁調整。這樣的模式在中部多見；
第三種做法是“集體所有，專業(yè)組責任承包經(jīng)營，收入成員平均占有”。這樣的模式在多數(shù)工業(yè)化程度較高的村莊發(fā)生。第四種更普遍的做法是，農民根據(jù)市場的變化，經(jīng)常改變農地的農業(yè)用途，如水稻地該魚池或稻田養(yǎng)魚，棉花地該果樹蔬菜，或擴大復種指數(shù)等等。顯然，僅從擴大農民分享更多農用地租的角度去看，農民的辦法有利于土地農用最優(yōu)化配置，農地地租最大化，也有利勞動力優(yōu)化配置（較好解決了地坑人現(xiàn)象），比學者“承包權永佃制、但加強土地農用用途管制”制度設計的高明得多。
2、關于擴大農民分享土地增值收益的權利
學者擴大農民分享地租增值的辦法，自然是延長承包期，補償15年提高到30年再到70年。這當然是有效的。但是，如果政府強化“農轉非”和農地用途改變的管制，或加強對糧價的管制，農民獲得地租增值的實際比例可能會出現(xiàn)下降。過去20年的實踐已經(jīng)證明了這一點。為追求更多地租增值收益，農民的想法和學者也是不同的，農民的做法是：第一種做法是直接用集體所有的“建設用地”或“開荒地”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，農民集體占有全部的地租增值收益，這種做法在80年代非常普遍，這也是80年代農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍的緣故；
第二種做法是將集體所有的土地，通過將土地“農轉非”后直接出租給資本家，農民集體獲得數(shù)倍于前的土地租金增加值。廣東等沿海地區(qū)農村多是這樣做的；
第三種做法是將村莊的宅基地或“四荒地”或“廢地”集中整理，再對外出租，農民集體占有土地增值收益。顯然，農民的辦法比學者高明，不僅更多占有了地租增值（絕對值和比例都是增長的），還能夠造地，于國于民都有利。
3、關于擴大農民分享土地資本化收益的權利
學者的辦法是延長土地承包期，或私有化或永佃制等，(點擊此處閱讀下一頁)
這樣農民的地權就可以抵押、出租、買賣、入股了，農民的地權就可以資本化了。從越南15年的土地“私有化”實踐來看，只要政府加強土地用途管制（私有制下，不加強土地用途管制是不可能的），“私有化”并不必然增加農民土地資本化收益，倒是更有利資本家和權力者獲得土地資本化收益。中國農民的想法卻不是這樣的，在農民看來，土地農用權在集體所有制不變?yōu)閲兄频那闆r下，承包期5年還是50年是一樣的，重要的是農民有選擇是5年還是50年的權利，不應該由國家（政府）規(guī)定，但可以考慮是否接受國家（政府）指導。所謂農地延長承包期，承包權物權化，只是國家在拿農民和農民集體的自主權利買農民的乖！不僅如此，如果抵押貸款的利率過高（越南農民貸款的月利息為1.7%以上），農民還有失去地權的風險。中國農民有自己擴大地權資本化收益的做法：第一種辦法是，建立農民土地信用社，農戶的土地承包權或所有權（宅地）都可以在土地信用社抵押貸款，利息收入歸農民自己（農村金融內置化），即使有還不起貸款的可能，但地權還有集體這層保護，風險要小很多。這種模式在90年代的內蒙古小興安嶺地區(qū)常見，現(xiàn)在還有，在80年代的很多村莊常見；
第二種做法是，面對政府征地，農民不是尋求更多現(xiàn)金補償，而是努力獲得更多的“返還地”。因為補償?shù)闹皇浅邪鼨啵?0年承包權出讓金），失去的是土地所有權。何況錢不能生錢，而獲得“返還地”是分享所有權資本化收益，是持久的收益。這種模式在溫州、廣東等地常見，一般是10畝返回3畝。這種模式的村莊集體和農民家庭非常富裕，并且可持續(xù)；
第三種做法是將集體建設用地集中開發(fā)，建成“小產權房”或廠房，出租或入股，獲得土地資本化收益最大化，而不是分散化、“私有化”，一賣了之。這種模式在北京等地普遍存在，這樣的村莊集體和農戶家庭也非常富裕，并可持續(xù)。顯然，農民在爭取土地資本化收益最大化的各種實踐，更比學者設計方案高明多了。
實際上，并不是農民比學者聰明，這是因為農民最清楚情況，最迫切希望得到最大收益，自然最有符合實際和最佳的想法和辦法。重要的是給農民選擇權，而不是規(guī)定農民怎么做，怎么做是農民自己的事情。很多學者以為自己是農民的上帝，以為學者、法律、政府相對農民和“農民集體”而言對農民更好，這真是自以為是。在土地制度的變革上，我們?yōu)槭裁床荒軐⑥r民的創(chuàng)造法制化和政策化？！為什么總是不要農民參與政策和法律制定，《憲法》富裕了我們這樣的權利了嗎？學者應該去問問華西村、大寨村、南街村、周家莊公社、溫州將軍村的村民，村民是相信學者、法律和政府，還是更相信自己和自己的集體及其集體的領導人。學者可以在全國農民中去做調查，農民是要學習小崗村，還是愿意學習大寨村、華西村。很多學者說村長很壞，所以要把土地私有化。是集體制度導致了村長壞，還是集體制度被破壞了的村莊的村長更壞呢？村長壞，是通過土地私有化解決得了的嗎？村長壞就是因為沒有高私有制，共產黨接受這樣的邏輯，實在是悲哀透了！連小崗村村民也自發(fā)三次參觀南街村（我不是說南街村就是方向，沒有這個意思，重要的是農民應該有選擇道路的權利），說明農民在向合作和集體的方向探索了。學者們應該反省了，我們是應該順應農民意愿并尊重農民的創(chuàng)造安排制度，還是順應西方或政府或資本家來安排中國的土地制度；
是應該從農民利益最大化出發(fā)，尊重農民的意愿和實踐來安排土地制度，還是從老皇歷和書齋里找制度。
五、我的主張和建議
在土地制度安排上，我對農民非常有信心。在吸收農民實踐創(chuàng)新和學界討論的基礎上，我的主張和建議是：
土地制度無論怎么改，有五個原則是必須堅持的：第一，《憲法》原則。堅持和落實《憲法》規(guī)定的“土地村民集體所有制”，這個要是否定了，土地就沒有合法主體了。土地集體所有制否定了，如果有地主回來要60年前的土地，就合理合法了（這樣的苗頭在農村已經(jīng)普遍存在了），連共產黨建立的新中國、新政權的合法性都成問題了；
第二，地主唯一性原則。農民集體是農村土地的唯一主體。不可以用“增人不增地、減人不減地”或“使用權70年不變”或“承包權永久化”等法律、政策規(guī)定，虛置土地所有者，導致所有者缺位或一地多主；
土地依法征用（用于公益）或改變用途（農轉非），由村民集體（唯一地主）依法決定，70％以上集體成員簽字同意為有效；
第三，同地同權原則。同樣的地（農地或非農地），不管是個人所有的、或是集體所有的、或是國家所有的，不同主體都具有同等的土地權益；
第四，地權必須依法承擔相應的責任和義務——多功能原則，土地不僅僅是生產要素和私人財產，土地還要承擔糧食安全、公益事業(yè)、生態(tài)、社會穩(wěn)定、村民自治等功能；
第五，農民主體性原則。農村土地處置權屬于土地所有者——農民集體。土地產權如何經(jīng)營管理、土地產權收益如何分配，由全體村民按照“村民委員會組織法”自主決定。中央和地方政府或專家學者等等，都不宜直接插手農民和農民集體在地權經(jīng)營和地權經(jīng)營收益分配自主決定權或選擇權。國家土地政策改革，要充分尊重農民的創(chuàng)造和意見，農民是最主要的參與者，不能將農民排除在外。
在堅持上述五個原則的基礎上，重要的是如何調整地租增值和土地資本化收益分配，擴大農民和農民集體地權。建議新的土地制度由四部分構成，完善土地農民集體所有制：
第一部分：農地農用權保護和管理制度。屬于在冊的基本農田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、或是集體所有、或是個人所有、還是地方政府所有，都必須遵守農地農用規(guī)劃，不得隨意“農轉非”（但農民可以在農地農用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚或在魚池邊建豬舍養(yǎng)豬等等）。非國有土地農用權，只許依法在農民之間交易，集體所有的農地權，村社內部轉讓優(yōu)先；
農民集體之間可以交換或買賣農地；
非農民不得購買農地，更不許購買農地擅自改變用途或閑置；
農民之間、農民集體之間交易農地，免征稅；
從事定購糧、定購棉生產的農地，享受政府補貼；
鼓勵個人或集體或企業(yè)將國有荒地、沙地、鹽堿地改造成可耕地，開荒者可享受政府補貼，并取得開荒地的永久農用權。開荒地如果不享受政府補貼，可在10年之后減半“農轉非”；
集體土地承包是否“平均分配”、是否收取承包費、承包費如何分配等等，應該由農民集體依《村民委員會組織法》決定；
國家成立土地銀行，以幫助農民在村社內部建立土地信用社，農民的承包地或份額所有權可以在村社內部的土地信用社抵押貸款。農民退出集體，其份額所有權可以由農民集體收購，農民集體通過土地信用社按照“事先約定”的份額地權價格給予退出成員的補償。成員退出補償金從合作金融收益或承包費中列支。
第二部分：土地“農轉非”管理制度；
隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農轉非”。土地“農轉非”要依據(jù)有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進行。按照規(guī)劃“農轉非”的土地，農地所有者和政府各得一半。如：某塊農地10畝，規(guī)劃在2008年8月“農轉非”，到2008年8月時，這塊地即為非農用地了，政府無償獲得5畝，土地的原主人（該農民集體）失去10畝農地而獲得5畝非農地。政府無償獲得的5畝非農地，只能用于城市道路、公園、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和農民工廉租屋等公益事業(yè)；
原所有者（農民集體）得到的5畝非農地，由土地所有者自主處置，或開發(fā)或出售或閑置都可以。商人需要非農地，在土地市場上購買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護者。農民集體建設用地也是“非農地”，享有同國有“非農地”同等待遇，但要依法納稅；
集體小產權房和大產權房也一視同仁，但也要同等征稅。國有或地方政府所有的土地“農轉非”，也按照“減半”的原則處置。
第三部分：非農用地交易和開發(fā)管理制度。已經(jīng)“農轉非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發(fā)商或自己開發(fā)都可以（政府應該將新城區(qū)的停車場、市場和農民工住房等適合農民集體開發(fā)的建設項目，規(guī)劃給農民集體開發(fā)，讓農民集體獲得穩(wěn)定的地租增值和土地資本化收益），但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進稅率計征，增值越多，繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進全民福利（避免各地為GDP和財政收入開展土地征收和土地價格大戰(zhàn)）�！稗r轉非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時間越長，稅率越高。
國家或地方政府所有的土地，“農轉非”后，一半用于公益，另一半由政府按照“公開地價”在市場上公開拍賣，也要依法征稅，稅后所得歸屬同級政府財政。商業(yè)或工業(yè)用地，只能在土地市場上購買取得，廢止政府壟斷非農地交易的一切法律法規(guī)和政策。農民集體所擁有的非農地，互相之間可以換地，并享受稅收優(yōu)惠。
第四部分：地權實現(xiàn)的基礎性制度。
土地產權實現(xiàn)的基礎性制度是一個體系，主要包括：地權登記和確認制度；
地價評估制度；
地價公開制度；
土地規(guī)劃和編制制度；
土地金融制度等；
1、地權登記和確認制度。國家成立專門的地權登記機構，對每一塊土地都必須登記，明確所有權人，在此基礎上由政府頒發(fā)土地所有權證。所有權人可以是個人、或農民集體、或地方政府、或企業(yè)、或國家代理人等；
持有土地所有權證，依法行使土地處置權。假如農民集體持有土地所有權證，政府征地就沒法操作了，農民集體就可以持證并依據(jù)憲法告政府違法�，F(xiàn)實是政府違法征地——強占農民集體的土地所有權，農民集體沒有主體資格和產權證明告政府，以維護所有權人合法權益。地權登記，給土地所有者發(fā)地權證，是防止政府強占土地所有者地權的基礎之基礎。
2、土地估價制度：土地估價——政府成立或授權民間專業(yè)的土地估價機構，對不同所有者所有的土地進行估價，合法的估價機構對土地做出的估價具有法效，是土地交易價格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價值就會提高，所有者可以重新申請估計。土地的自然供給雖然是固定不變的，但土地估價制度，有利于調動土地所有者增加土地經(jīng)濟供給的積極性。這項制度，對于我國盤活存量土地、守住18億畝耕地，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時保障糧食安全，具有意義重大。守住18億畝紅線，靠嚴格管制征地是不夠的，更重要的是調動土地所有者增加土地經(jīng)濟供給的積極性。
3、地價公開——法定估價機構對土地估價之后，通過專門的網(wǎng)站或報紙或雜志等，向社會公開地價。地價公開，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融發(fā)展，有利于市場經(jīng)濟體制的鞏固和完善。對于防止土地交易和抵押過程中的欺詐和腐敗，意義非常重大。
4、“土地規(guī)劃與編制制度”：對每一寸國土都要規(guī)劃和編制。國土的使用和開發(fā)，都必須依據(jù)規(guī)劃和編制。例如：城市不斷發(fā)展，土地農轉非是必然的，但必須依據(jù)規(guī)劃和編制“農轉非”；
農業(yè)用地，也要規(guī)劃和編制，有利于提高農業(yè)效率和糧食安全。由各級政府在中央政府指導性框架和土地法規(guī)約束下起草土地規(guī)劃和編制，提請同級人民代表大會和上級人民代表大會表決，兩極人大表決通過即產生法律效率，任何個人和政府不得隨意更改。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，依據(jù)土地規(guī)劃和編制對土地實施“農轉非”，在依法“農轉非”的過程中，政府無償獲得不高于農轉非土地50％份額的公益用地。公益用地，用于公益和農民工住房；
非公益用地，只能通過市場取得，嚴禁政府供應非公益性用地。
5、“土地金融制度”。地權要充分實現(xiàn)，必須要有土地金融制度。鑒于我國的土地制度是農民集體所有制為主的實際，建議建立雙層（兩級）土地金融制度。即：國家要建立土地銀行——幫助農民集體實現(xiàn)土地所有權產權；
農民集體要建立土地信用合作社——幫助農戶實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權產權和住宅產權。農民集體以土地所有權在國家土地銀行抵押貸款，充實農民集體（合作組織）的土地信用社本金；
農戶以土地承包經(jīng)營權和住宅產權在農民集體（合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實現(xiàn)農戶土地或住宅所有權人、使用權人的權益。
2008年10月8日于越南胡志明市
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[1]載新京報2008.10.26 記者趙繼成 王石川
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