劉俊祥：論行政公開(kāi)的權(quán)利保障功能
發(fā)布時(shí)間:2020-06-12 來(lái)源: 幽默笑話 點(diǎn)擊： 
摘 要：行政公開(kāi)，是指行政機(jī)關(guān)以民主、開(kāi)放的精神從事行政管理，依法保障公民知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的活動(dòng)原則與方式。行政公開(kāi)的理論與實(shí)踐在我國(guó)已開(kāi)始受到重視，但對(duì)于行政公開(kāi)的理解和運(yùn)用則存在簡(jiǎn)單化和片面性。因此，本文力求從行政公開(kāi)的本質(zhì)層面上弄清行政公開(kāi)的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和功能，以有助于我國(guó)行政公開(kāi)理論與實(shí)踐的發(fā)展。為此，作者認(rèn)為，行政公開(kāi)從功能上看主要應(yīng)該包括知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的保障。
關(guān)鍵詞：行政公開(kāi)；
知政權(quán)；
參政權(quán)；
督政權(quán)
行政公開(kāi)，是指行政機(jī)關(guān)以民主、開(kāi)放的精神從事行政管理，依法保障公民知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的活動(dòng)原則與方式。從本質(zhì)與價(jià)值層面上看，行政公開(kāi)具有保障民主政治、依法行政、廉潔行政和高效行政的作用。并且，行政公開(kāi)又通過(guò)這些作用發(fā)揮著對(duì)公民（包括法人和其他組織。下同）權(quán)利的保障功能。
民主政治是行政公開(kāi)最根本的政治基礎(chǔ)。行政公開(kāi)則是民主政治的具體化和實(shí)現(xiàn)方式�，F(xiàn)代民主政治是以人民的政治主體性和人民主權(quán)為基礎(chǔ)的代議制民主制。因此，從事公務(wù)活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)奉行民主、公開(kāi)的精神，代表民意，將自己的工作公諸于眾，向人民匯報(bào)，接受人民的監(jiān)督，按照人民意志辦事，保障人民的利益。即是說(shuō)，民主政治要求行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)向公民和社會(huì)公開(kāi)。因此，行政公開(kāi)是人民主權(quán)保障的具體形式，政治公開(kāi)、行政公開(kāi)的程度是衡量民主政治發(fā)展的重要標(biāo)尺。行政公開(kāi)的程度越高，政府機(jī)關(guān)民主決策、民主行政的程度就越高，公民知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)的保障程度也越高。
行政公開(kāi)意味著依法對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的規(guī)范與限制。在現(xiàn)代民主、法治國(guó)家，行政公開(kāi)是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的政治責(zé)任和法律義務(wù)。依法行政的實(shí)質(zhì)在于行政權(quán)受到法律的約束和制約，按照民意行政。行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員履行公開(kāi)的責(zé)任與義務(wù)以及公民依法對(duì)行政活動(dòng)的了解、參與和監(jiān)督是行政法的重要內(nèi)容。因此，行政公開(kāi)也就成為依法行政的重要保障。
公開(kāi)如同陽(yáng)光，是最好的消毒劑。行政公開(kāi)能夠減少行政獨(dú)斷專行、暗箱操作、錢權(quán)交易的可能性。因此，行政公開(kāi)是遏制權(quán)力腐敗的一種有效手段。同時(shí)，公開(kāi)狀態(tài)下的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員，往往能夠減少官僚主義，提高行政效率。高效行政又能降低行政成本，最終有助于保障社會(huì)公共利益和公民的合法權(quán)益。
綜上所述，行政公開(kāi)是公民權(quán)利保障的一種重要制度和方式。當(dāng)然，通過(guò)行政公開(kāi)所保障的是公民的政治權(quán)利。所謂政治權(quán)利是指憲法和法律保障的公民政治上的權(quán)利與自由。具體而言，“政治權(quán)利和自由，是指憲法和法律規(guī)定公民有參政議政和參加國(guó)家政治生活的民主權(quán)利，以及對(duì)國(guó)家重大問(wèn)題享有表達(dá)個(gè)人見(jiàn)解和意愿的自由而不受政府非法的限制�！盵1]各國(guó)法律所保障的公民政治權(quán)利主要有：平等權(quán)；
自由權(quán)包括言論、出版、通信、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等自由；
參政權(quán)包括選舉權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)和罷免權(quán)等；
請(qǐng)求平等審判權(quán)；
請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)。這是針對(duì)整個(gè)政治體系而言的公民政治權(quán)利。如果從政府行政公開(kāi)而言，所保障的是公民的知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)，這具體反映在各國(guó)的法律制度和行政實(shí)踐中。
一、知政權(quán)保障
知政權(quán)是知情權(quán)的一種重要形式。知情權(quán)也稱了解權(quán)、知悉權(quán)。現(xiàn)在，我國(guó)學(xué)術(shù)界一般都是從知政權(quán)保障層面界定行政公開(kāi)的。
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政公開(kāi)，簡(jiǎn)單來(lái)講，就是行政主體在實(shí)施行政行為的過(guò)程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其行政行為公開(kāi)于行政相對(duì)方及社會(huì)，讓其知曉和了解�！盵2]即是說(shuō)，行政公開(kāi)就是行政行為過(guò)程的公開(kāi)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“行政公開(kāi)是指公民或社會(huì)組織有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案和其他信息。對(duì)于公民來(lái)講是有知情權(quán)（了解權(quán)）”[3]。即認(rèn)為行政公開(kāi)是行政情報(bào)信息資料的公開(kāi)，包括行政法規(guī)、規(guī)章公布和政府文件公示、查閱和請(qǐng)求公開(kāi)以及會(huì)議列席旁觀。
在介紹國(guó)外行政公開(kāi)制度時(shí)，我國(guó)學(xué)者一般也是從知情權(quán)保障的角度理解和分析行政公開(kāi)的。[4]王名揚(yáng)教授在其所著《美國(guó)行政法》的“行政公開(kāi)（一）：情報(bào)自由法”一章中指出，“行政公開(kāi)有不同的涵義，本章討論的行政公開(kāi)是指?jìng)�(gè)人或團(tuán)體有權(quán)知悉并取得行政機(jī)關(guān)的檔案資料和其他信息而言，通常稱這種權(quán)利為了解權(quán)（the rightto Know）”，“公眾的了解權(quán)和對(duì)了解權(quán)的限制構(gòu)成行政公開(kāi)的主要內(nèi)容”。[5]在論述中，王名揚(yáng)教授則是從行政過(guò)程和情報(bào)信息資料公開(kāi)兩個(gè)方面分析了解權(quán)的。
由于前兩種觀點(diǎn)對(duì)知政權(quán)保障的內(nèi)容和范圍的理解都有片面性，因此，又有學(xué)者認(rèn)為：“所謂行政知情權(quán)，就是公民依法通過(guò)各種途徑和形式獲取、知曉行政活動(dòng)的宗旨、原則、依據(jù)、程序及其結(jié)果的權(quán)利�！盵6]這對(duì)保障知情權(quán)的行政公開(kāi)作了比較全面的界定。
不僅如此，有學(xué)者還認(rèn)為，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的活動(dòng)及其背景資料也是行政公開(kāi)的內(nèi)容。因此，知政權(quán)就“是指公民依法享有的知悉國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員（尤其是經(jīng)選舉或任命產(chǎn)生的高級(jí)官員）的活動(dòng)及背景資料的權(quán)利�！盵7]
“政務(wù)公開(kāi)”是我國(guó)現(xiàn)在的流行術(shù)語(yǔ)。在使用過(guò)程中，一種是將“政務(wù)公開(kāi)”理解為政治公開(kāi)化，包括黨務(wù)公開(kāi)、行政公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)以至村務(wù)公開(kāi)和廠務(wù)公開(kāi)等；
[8]另一種是將“政務(wù)公開(kāi)”理解為與“司法公開(kāi)”、“檢務(wù)公開(kāi)”相對(duì)而言的政府行政管理的公開(kāi)即行政公開(kāi)。[9]但不論怎樣，都是在知情權(quán)保障或者行政情報(bào)公開(kāi)的層面上使用行政公開(kāi)的。
綜上所述，筆者認(rèn)為，行政公開(kāi)所保障的知政權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過(guò)程中，除法律規(guī)定的情形外，必須將其（包括工作人員）行政活動(dòng)與結(jié)果及其有關(guān)材料公開(kāi)于行政相對(duì)人及社會(huì)，讓其知曉和了解的權(quán)利。
知情權(quán)保障是行政公開(kāi)的基礎(chǔ)條件和重要內(nèi)容，是行政公開(kāi)最基本的層面。但是，行政公開(kāi)不只是行政情報(bào)信息或行政行為的公開(kāi)，行政公開(kāi)所保障的也不只是知政權(quán)。在現(xiàn)代各國(guó)的行政管理活動(dòng)中，為了保障知政權(quán)，行政公開(kāi)應(yīng)當(dāng)是全方位的，應(yīng)該包括行政情報(bào)信息、行政行為和行政結(jié)果等各方面的內(nèi)容。
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法律的公布是立法的重要程序，也是法律生效的一個(gè)要件。凡作為行政執(zhí)法依據(jù)，涉及行政相對(duì)方的一切法律都必須向社會(huì)公開(kāi)，任何人的合法權(quán)益都不受非公開(kāi)法律的影響。這是各國(guó)非常重視的行政法治原則。因此，各國(guó)都對(duì)法律公開(kāi)的方式及其保障作了規(guī)定。
英國(guó)1946年的法定條規(guī)法對(duì)法定條規(guī)的公布作了明確規(guī)定。法定條規(guī)制定后應(yīng)立即送政府印刷廠編號(hào)，盡快印刷出售。法定條規(guī)首次印刷和公開(kāi)出售的日期可以作為法定條規(guī)存在的證據(jù)。當(dāng)事人違反應(yīng)當(dāng)公布的法定條規(guī)，如果在其違反時(shí)該條規(guī)沒(méi)有公開(kāi)出售，可以在被追訴時(shí)以此作為抗辨理由，拒絕適用這個(gè)條規(guī)；
除非行政機(jī)關(guān)能夠證明當(dāng)事人在違反時(shí)實(shí)際上已經(jīng)知悉這個(gè)條規(guī)，或行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取適當(dāng)措施讓公眾知悉這個(gè)條規(guī)。[10]法國(guó)行政法規(guī)定，條例的執(zhí)行力只有在公開(kāi)以后才能發(fā)生，條例發(fā)布通常采取登載于政府公報(bào)或新聞報(bào)紙上或張貼于公共場(chǎng)所的方式。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第55條規(guī)定：“不得以任何方式強(qiáng)迫任何人服從應(yīng)公布在《聯(lián)邦登記》上的任何文件，也不應(yīng)使其受此文件的不利影響，除非他在實(shí)際上已及時(shí)得知此文件的內(nèi)容”。當(dāng)然，已經(jīng)在聯(lián)邦登記上公布的法規(guī)，對(duì)于不知道該法規(guī)存在的當(dāng)事人也有拘束力。第553條第4款規(guī)定：“除下列法規(guī)之外，實(shí)體性法規(guī)必須至少在施行前30天依規(guī)定公布或送達(dá)�！钡�5款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系當(dāng)事人申請(qǐng)發(fā)布、修改或廢除某項(xiàng)法規(guī)的權(quán)利。”
2000年3月15日公布的《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)我國(guó)法律、法規(guī)和規(guī)章的公布作了規(guī)定和規(guī)范，第61條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布�！钡�62條規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。在國(guó)務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本�！�1996年10月1日實(shí)施的我國(guó)《行政處罰法》第4條規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；
未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)�！�
（二）情報(bào)資料公開(kāi)
情報(bào)資料的公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或根據(jù)申請(qǐng)，向社會(huì)公布與行政管理有關(guān)的政府文件、辦事制度、檔案材料等行政信息資料，以保障公民知政權(quán)的活動(dòng)。
1949年《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第5條第1款規(guī)定：“人人有自由采訪可允許報(bào)導(dǎo)的消息的權(quán)利”，這是較早確立行政情報(bào)信息公開(kāi)的一部憲法。
美國(guó)通過(guò)制定和實(shí)施《聯(lián)邦行政程序法》、《情報(bào)自由法》、《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》和《隱私權(quán)法》，建立了比較完備的、頗具代表性的行政公開(kāi)制度。
�。�1）1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)任何公民之申請(qǐng)須向其提供有關(guān)檔案，不然法院將阻止其封鎖檔案的行為，命令行政機(jī)關(guān)出示不適當(dāng)?shù)貙?duì)公眾封鎖的行政檔案。當(dāng)然，該法為界定公開(kāi)與保密的范圍，也規(guī)定了因公共利益和正當(dāng)理由，可以拒絕公開(kāi)的事項(xiàng)如國(guó)防、外交、機(jī)關(guān)內(nèi)部人事制度、貿(mào)易秘密等九項(xiàng)。雖然如此，該法在突破傳統(tǒng)行政保密原則、確認(rèn)公民知情權(quán)方面，確是一部開(kāi)創(chuàng)性法規(guī)。
（2）1966年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《情報(bào)自由法》對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》進(jìn)行了修改，取消了公共利益和正當(dāng)理由條款，確立了以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外的公民知情權(quán)保障原則。這對(duì)美國(guó)以及世界各國(guó)行政公開(kāi)制度的發(fā)展都有重要意義。作為規(guī)范行政公開(kāi)的專門(mén)法規(guī)，該法對(duì)以下方面作了規(guī)定：第一、行政公開(kāi)的原則，即政府文件公開(kāi)是原則不公開(kāi)是例外、一切人都具有同等得到政府文件的權(quán)利、政府拒絕提供文件要負(fù)舉證責(zé)任、法院具有重新審理的權(quán)力。第二、行政公開(kāi)的范圍，包括必須公開(kāi)的范圍和免除公開(kāi)的范圍。免除公開(kāi)的事項(xiàng)有國(guó)防和外交政策、機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的規(guī)則和習(xí)慣、其他法律規(guī)定保密、貿(mào)易秘密和商業(yè)或金融信息、機(jī)關(guān)內(nèi)部和機(jī)關(guān)之間的備忘錄、人事的醫(yī)療的和類似的檔案、執(zhí)行法律的記錄和信息、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的信息、關(guān)于油井的地質(zhì)的和地球物理的信息以及除外文件，包括妨礙執(zhí)法程序的文件、泄漏刑事程序中的秘密信息來(lái)源的文件、聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于間諜和反間諜及國(guó)際恐怖主義的文件。第三、公眾了解和取得政府文件的方法，主要有三種即政府機(jī)關(guān)在《聯(lián)邦登記》上登載，公眾通過(guò)查閱《聯(lián)邦登記》獲得政府文件；
通過(guò)建立出售情報(bào)出版物制度等方式主動(dòng)公開(kāi)，使公眾獲取政府文件；
既不登記又不主動(dòng)公開(kāi)，但可以根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)而公開(kāi)。第四、行政公開(kāi)的保障。根據(jù)美國(guó)法律，公民了解政府文件信息的知情權(quán)受到侵害，可以通過(guò)行政的、司法的和國(guó)會(huì)監(jiān)督的方式獲得救濟(jì)保障。
�。�3）《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》與《情報(bào)自由法》不同的是，該法規(guī)定合議行政機(jī)關(guān)必須公開(kāi)舉行會(huì)議，“象法院的公開(kāi)審理一樣，公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程，取得會(huì)議的信息和文件”。
[11]美國(guó)國(guó)會(huì)在說(shuō)明制定該法的目的和政策時(shí)說(shuō)：“公眾有權(quán)在可以實(shí)行的范圍內(nèi)，充分了解聯(lián)邦政府作出決定的程序。本法的目的是對(duì)公眾提供這樣的信息，同時(shí)保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和政府執(zhí)行職務(wù)的能力”。[12]因此，在規(guī)定公民知情權(quán)方面，該法是《情報(bào)自由法》的配套法規(guī)。
（4）《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》于1972年制定，該法規(guī)定，咨詢委員會(huì)的文件公開(kāi)的原則適用情報(bào)自由法的標(biāo)準(zhǔn)。即“公眾有權(quán)查閱咨詢委員會(huì)的記錄、報(bào)告、草案、研究或其它文件，并在繳納復(fù)印費(fèi)以后，可以得到文件的復(fù)制品�！盵13]
�。�5）《隱私權(quán)法》是規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人信息的搜集、利用和傳播必須遵守的規(guī)則的法律。該法規(guī)定了個(gè)人記錄必須對(duì)本人公開(kāi)的原則和對(duì)第三者限制公開(kāi)的原則。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，隱私權(quán)法屬于行政公開(kāi)法律的范疇。
法國(guó)于1978年7月17日公布《行政和公眾關(guān)系法》，確立了行政文件公開(kāi)的原則、范圍和保障制度，如規(guī)定公民可查閱非記名文件，文件中記載的人可查閱記名文件。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部措施也應(yīng)定期公布�！段靼嘌佬姓绦蚍ā返�62條也規(guī)定：“行政案件中利害關(guān)系人有權(quán)在任何時(shí)候通過(guò)有關(guān)辦公室得到適當(dāng)信息，了解審理狀況”。
日本1962年制定的《行政不服審查法》規(guī)定了行政廳對(duì)當(dāng)事人“教示”即告知的義務(wù)。1993年制定了《行政程序法》，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)該事先制定申請(qǐng)?zhí)幏趾筒焕嫣幏值臉?biāo)準(zhǔn)、期限，并向社會(huì)公告，使處分審查的標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)化。并且，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出不利處分時(shí)，事先應(yīng)說(shuō)明理由，并給予聽(tīng)證的權(quán)利，公民在聽(tīng)證期間有權(quán)向行政廳請(qǐng)求查閱與案件有關(guān)的所有材料。這些規(guī)定對(duì)于推進(jìn)日本的行政公開(kāi)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
確保公民的知情權(quán)有重要意義。為了實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，1991年1月，以日本參議院為先導(dǎo)，發(fā)表了《關(guān)于行政信息公開(kāi)法案》。同年12月，日本政府發(fā)表了《行政信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)》。1998年3月27日，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期制定、修改的《信息公開(kāi)法案》通過(guò)日本行政改革委員會(huì)答辯，經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議決定提交國(guó)會(huì)。這在日本行政信息公開(kāi)化方面步入了一個(gè)新的階段。制定中的日本《信息公開(kāi)法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有向國(guó)民說(shuō)明其一切活動(dòng)的責(zé)任。但未將信息公開(kāi)作為國(guó)民的“知曉權(quán)”加以確認(rèn)。該法案明確規(guī)定了信息公開(kāi)的內(nèi)容。即不能公開(kāi)的內(nèi)容包括：個(gè)人信息；
法人信息；
安全保障信息和外交信息；
為了預(yù)防犯罪，警察廳在執(zhí)行工作時(shí)的信息；
因該信息的公開(kāi)會(huì)造成外部壓力或干涉，引起誤解和猜測(cè)并助長(zhǎng)特定投機(jī)者的信息；
由于監(jiān)察，檢查或取締可能引起的不公正行為和人事管理部門(mén)不能進(jìn)行正常工作行為的信息。該法案還對(duì)行政信息公開(kāi)的保障救濟(jì)作了規(guī)定。
我國(guó)現(xiàn)在還沒(méi)有專門(mén)而系統(tǒng)的行政情報(bào)資料公開(kāi)制度。但不少法律、政策還是對(duì)行政情報(bào)信息公開(kāi)作了規(guī)定，中央和地方各級(jí)人民政府也在進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)的各種嘗試。
中共在政治綱領(lǐng)中提出，要提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度，重大情況讓人民知道。要求政府機(jī)關(guān)堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則，直接涉及群眾切身利益的部門(mén)要實(shí)行公開(kāi)辦事制度。
1996年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)原則�！钡�34條規(guī)定：“執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件，填寫(xiě)預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書(shū)。行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。”
1999年10月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第4條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則”。第23條規(guī)定：“申請(qǐng)人、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書(shū)面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕�！�
我國(guó)保密法對(duì)不能公開(kāi)的情況作了一般的規(guī)定。
我國(guó)也在行政情報(bào)資料的公開(kāi)方面進(jìn)行了各種嘗試。20世紀(jì)90年代中后期，政府機(jī)關(guān)實(shí)行過(guò)社會(huì)承諾服務(wù)，將工作中與公民和社會(huì)有直接聯(lián)系的事項(xiàng)作出服務(wù)承諾，并將承諾內(nèi)容、投訴電話和程序、違諾責(zé)任等向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。近年來(lái)，重慶市政府要求市級(jí)機(jī)關(guān)將單位或機(jī)構(gòu)名稱、地址、值班電話、職責(zé)、管理執(zhí)法依據(jù)、辦事程序、處罰種類及標(biāo)準(zhǔn)等通過(guò)各種形式向社會(huì)公開(kāi)。建立行政收費(fèi)項(xiàng)目公示制度。廣州市新一屆政府于1998年就任時(shí)，將八位正、副市長(zhǎng)各人主管、分管、協(xié)管的工作范圍，清楚明白地載諸于報(bào)端，公諸于眾。公安部曾提出警務(wù)公開(kāi)有公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)、制度和程序；
公開(kāi)刑事執(zhí)法；
公開(kāi)行政執(zhí)法包括公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的職權(quán)和范圍，如辦理戶口、居民身份證、車輛牌照和機(jī)動(dòng)車駕駛證、邊境通行證和出入境證件等。
（三）行政過(guò)程公開(kāi)
行政過(guò)程公開(kāi)就是將行政程序中涉及重大公共利益、影響公民合法權(quán)益等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要事項(xiàng)，讓社會(huì)或相對(duì)方了解的活動(dòng)。
美國(guó)的《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》作為政府機(jī)構(gòu)會(huì)議法對(duì)此作了專門(mén)規(guī)定。因此，該法要求合議制行政機(jī)關(guān)舉行會(huì)議必須符合本法的規(guī)定，一切會(huì)議除符合本法規(guī)定的免除公開(kāi)舉行的條件外，必須公開(kāi)舉行，允許公眾觀察。
我國(guó)在推行行政過(guò)程公開(kāi)方面也有一些制度和作法。主要有以下幾個(gè)方面：
1．公務(wù)員公開(kāi)管理制度。公務(wù)員的考試錄用、考核獎(jiǎng)懲、任免升降和辭職辭退等管理活動(dòng)，都直接或間接地涉及到公民和社會(huì)的利益，因此，公務(wù)員管理過(guò)程的公開(kāi)化也是行政公開(kāi)的重要內(nèi)容。為此，各國(guó)都將公務(wù)員管理公開(kāi)化作為一項(xiàng)重要原則予以規(guī)定。我國(guó)在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的總則中也規(guī)定了公開(kāi)原則，并貫徹到各項(xiàng)管理制度中�，F(xiàn)在，我國(guó)政府機(jī)關(guān)正依法推行各種形式的公務(wù)員公開(kāi)考試錄用、公開(kāi)選拔任用和公開(kāi)考核評(píng)議制度。如北京市、海南省、重慶江津市等實(shí)行了干部的任前公示制。北京市選拔干部時(shí)，在正式任用前要將干部的基本情況、擬提拔任用的職務(wù)等在一定范圍內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)明示，接受群眾的監(jiān)督，聽(tīng)取社會(huì)的反映，然后再?zèng)Q定是否任用。
2．政府公開(kāi)采購(gòu)制度。近年來(lái)，我國(guó)中央和地方各級(jí)政府都在積極試行政府公開(kāi)采購(gòu)。1998年，深圳市人大還通過(guò)了我國(guó)第一個(gè)地方性政府采購(gòu)法規(guī)即《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》，開(kāi)始了政府采購(gòu)的法治化和規(guī)范化�，F(xiàn)在，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正在制定過(guò)程中。政府采購(gòu)的試行，又有力地推進(jìn)了我國(guó)行政的公開(kāi)化。
3．政府網(wǎng)上辦公制度等。1998年11月，國(guó)家信息管理部門(mén)決定啟動(dòng)“政府上網(wǎng)工程”，1999年即成為中國(guó)“政府上網(wǎng)年”。上網(wǎng)后的“電子政府”能夠在網(wǎng)上采集和發(fā)布信息；
進(jìn)行網(wǎng)上辦公如網(wǎng)上采購(gòu)、網(wǎng)上招生、網(wǎng)上征稅等。政府上網(wǎng)將對(duì)我國(guó)政府組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式等帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響，因此，政府網(wǎng)上辦公是行政公開(kāi)的重要舉措。
除此之外，還有政府會(huì)議列席旁聽(tīng)制度、政府機(jī)關(guān)“一站式”公開(kāi)辦公制度等。
（四）行政決定公開(kāi)
行政決定公開(kāi)就是行政機(jī)關(guān)將其作出的行政決定和行政活動(dòng)結(jié)果通過(guò)一定方式告知社會(huì)和行政相對(duì)人的活動(dòng)。行政主體作出的影響相對(duì)人合法權(quán)益的決定，必須及時(shí)告知行政相對(duì)人，否則，就不能發(fā)生法律效力。各國(guó)往往是從規(guī)定行政機(jī)關(guān)告知和送達(dá)義務(wù)的角度確認(rèn)行政決定公開(kāi)的�！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利�！钡�41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依法向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)的，行政處罰決定不能成立。行政處理或處罰決定書(shū)只有依法交付或送達(dá)給當(dāng)事人才能生效，這是各國(guó)的通則，也是行政決定公開(kāi)的重要形式。
我國(guó)在推行行政公開(kāi)的過(guò)程中，還特別注意涉及社會(huì)公共利益的行政決策、行政決定和辦事結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)以及行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員向社會(huì)匯報(bào)其工作狀況、工作結(jié)果和政績(jī)等，以便社會(huì)了解和監(jiān)督。
我國(guó)公民也在主動(dòng)積極地爭(zhēng)取行政公開(kāi)，以保障自己的知政權(quán)。特別是近年來(lái)，社會(huì)各界在促使電信服務(wù)、收費(fèi)的公開(kāi)上，作了長(zhǎng)期的、多方面的努力。1999年，一位電話用戶還向法院起訴杭州市電信局侵犯其知情權(quán)，要求電信局向用戶提交詳細(xì)的費(fèi)用清單。這反映了公民要求行政公開(kāi)以保障自己的合法權(quán)利的意識(shí)在增強(qiáng)。
二、參政權(quán)保障
參政權(quán)就是公民參與政府活動(dòng)、影響政府決策的政治權(quán)利。從參政權(quán)保障來(lái)講，行政公開(kāi)就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)向社會(huì)開(kāi)放，允許公民參與行政過(guò)程，允許行政相對(duì)人影響行政決定的活動(dòng)，以按照民意進(jìn)行行政管理。如果說(shuō)知政權(quán)保障是行政公開(kāi)的基礎(chǔ)功能，那么，參政權(quán)保障則是行政公開(kāi)的核心功能。
保障參政權(quán)的行政公開(kāi)，是現(xiàn)代民主行政、法治行政的必然要求，是民主決策、科學(xué)決策的重要體現(xiàn)。中共在政治綱領(lǐng)中，對(duì)于民主制度的健全，要求“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)�！薄爸鸩叫纬缮钊肓私饷袂�、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制”�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民�！嗣褚勒辗梢�(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)�！钡�27條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”
參政權(quán)保障的主要內(nèi)容包括開(kāi)放行政職位；
建議權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、陳述權(quán)保障；
聽(tīng)證；
政府采購(gòu)；
政府網(wǎng)上辦公等。
1．開(kāi)放行政職位
行政職位的開(kāi)放就是指政府行政職位不是世襲的，也不是因先賦的角色獲得的，而是向所有符合法定條件的公民開(kāi)放，由公民通過(guò)公開(kāi)竟?fàn)幙荚�，根�?jù)其功績(jī)獲得職位，參與政府公共活動(dòng)。也就是說(shuō)，符合條件的公民都可以通過(guò)竟?fàn)幙荚噮⒓訃?guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理，這是各國(guó)公務(wù)員制度的重要原則和內(nèi)容。
2．建議權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、陳述權(quán)保障。
建議權(quán)是指公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的工作有提出建議性意見(jiàn)的權(quán)利。申請(qǐng)權(quán)是指行政相對(duì)人有請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)依法作為或不作為，以保障自己合法權(quán)益的權(quán)利。陳述權(quán)是指行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)有依法陳述理由、意見(jiàn)和要求以保障自己合法權(quán)益的權(quán)利。通過(guò)建議、申請(qǐng)和陳述，向行政機(jī)關(guān)表達(dá)自己的意見(jiàn)、要求、建議，這是公民參與政府決策、決定和活動(dòng)的主要形式之一。因此，各國(guó)都注重這方面制度和機(jī)制的建立健全。
我國(guó)憲法第35條規(guī)定：“公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。”第41條規(guī)定公民有建議的權(quán)利。這是對(duì)我國(guó)公民表達(dá)意見(jiàn)，參加國(guó)家政治生活的民主權(quán)利的憲法保障。
我國(guó)行政處罰法的一個(gè)重要目的是“保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”。為達(dá)此目的，行政處罰法對(duì)參政權(quán)作了如下規(guī)定：
�。�1）規(guī)定了陳述權(quán)、申辯權(quán)。該法第6條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。
�。�2）規(guī)定了對(duì)陳述權(quán)、申辯權(quán)的保障。第6條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰�！钡�32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；
當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納�！钡�41條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；
當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。
�。�3）規(guī)定了通過(guò)聽(tīng)證程序參與行政處罰的決定。
�。�4）第55條規(guī)定了違反行政處罰公開(kāi)制度和程序應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》對(duì)參政權(quán)也作了規(guī)定，第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，在必要的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。
《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定了立法過(guò)程中的公民參政權(quán)保障，（1）規(guī)定了立法中保障公民參政權(quán)的基本原則。第5條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)�！保�2）規(guī)定了在行政立法中對(duì)公民參政權(quán)的保障。第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式�！�
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被監(jiān)察的部門(mén)和人員的陳述和申辯�！�
3．聽(tīng)證制度
聽(tīng)證是指行政主體在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益或影響公共利益的決定前，以法定公開(kāi)的方式，主動(dòng)或根據(jù)申請(qǐng)聽(tīng)取行政相對(duì)人意見(jiàn)，為當(dāng)事人和利害關(guān)系人提供辨明機(jī)會(huì)，接受證據(jù)的活動(dòng)。它主要包括公聽(tīng)會(huì)、非正式聽(tīng)證和正式聽(tīng)證。聽(tīng)證是保障當(dāng)事人平等、有效參與行政決定的法律制度。
如上所述，我國(guó)行政處罰法和立法法對(duì)立法聽(tīng)證、行政處罰聽(tīng)證作了規(guī)定。
《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》對(duì)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)作了規(guī)定。第23條規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可能性。
我國(guó)各地也在嘗試舉行立法、行政處罰和價(jià)格制定等的聽(tīng)證會(huì)。如1999年，廣東省人大常委會(huì)在修改《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》時(shí)，舉行了我國(guó)首次立法聽(tīng)證會(huì)。重慶市在1998年試行了價(jià)格決策聽(tīng)證會(huì)，凡是重大價(jià)格調(diào)整決策，均由物價(jià)部門(mén)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家、消費(fèi)者代表，以及要求價(jià)格調(diào)整的單位等多方成員參加。之后，重慶市舉行了物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)、電信資費(fèi)調(diào)整、教育收費(fèi)、工程建設(shè)中介服務(wù)費(fèi)等十次價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。
三、督政權(quán)保障
督政權(quán)是指行政機(jī)關(guān)要接受外界的監(jiān)視、督促，按照民意勤政、廉政或者改正錯(cuò)誤，以保護(hù)公民的合法權(quán)益。它主要包括批評(píng)權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)等。督政權(quán)保障是行政公開(kāi)的重要內(nèi)容和功能。在整個(gè)行政公開(kāi)制度中，只有在知政權(quán)、參政權(quán)保障的基礎(chǔ)上才有督政權(quán)保障；
只有保障了督政權(quán)，知政權(quán)、參政權(quán)保障才能是有效的；
只有知政權(quán)、參政權(quán)和督政權(quán)都得到保障，行政公開(kāi)才是完整的，也才能真正體現(xiàn)民主政治、法治行政的本質(zhì)和價(jià)值。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
督政權(quán)的保障，意味著公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)行為或侵犯其本人、他人或社會(huì)利益的違法行為，有權(quán)提出批評(píng)、申訴、控告和檢舉。因此，從抑制和矯正行政過(guò)錯(cuò)，保障公民合法權(quán)益的角度，督政權(quán)保障即是對(duì)公民救濟(jì)權(quán)的保障。但不論是保障督政權(quán)還是救濟(jì)權(quán)，都要求政府機(jī)關(guān)行政公開(kāi)、行政開(kāi)放，按民意辦事。
中共在政治綱領(lǐng)中提出，我們的權(quán)力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監(jiān)督。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定我國(guó)公民的監(jiān)督權(quán)有：批評(píng)權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；
對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”�！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》對(duì)行政處罰行為規(guī)定了具體的監(jiān)督制度。第54條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度�？h級(jí)以上的人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；
行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正�！�
為了保障申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，各國(guó)一般建立了行政復(fù)議制度、行政訴訟制度以及設(shè)立舉報(bào)中心等法定制度和機(jī)構(gòu)。
批評(píng)權(quán)是指公民有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)行為提出批評(píng)的權(quán)利。公民可以通過(guò)口頭或書(shū)面方式行使批評(píng)權(quán)。其中，新聞?shì)浾搱?bào)導(dǎo)監(jiān)督是一種非常有效的方式。我國(guó)新聞?shì)浾摍C(jī)關(guān)在方面作了許多工作，發(fā)揮了一定的作用。珠海市于1999年在全國(guó)率先制定實(shí)施《珠海市新聞?shì)浾摫O(jiān)督辦法（試行）》，又于2000年頒布《珠海市新聞?shì)浾摫O(jiān)督采訪報(bào)道的若干規(guī)定》。規(guī)定：只要不涉及國(guó)家安全、國(guó)家機(jī)密及軍事機(jī)密的，新聞?dòng)浾哌M(jìn)行新聞?shì)浾摫O(jiān)督時(shí)，任何單位、部門(mén)和個(gè)人都必須接受采訪，并與之密切配合，如實(shí)反映情況和問(wèn)題。以此支持社會(huì)輿論監(jiān)督。珠海市在今年初還通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和測(cè)評(píng)團(tuán)測(cè)評(píng)的方式評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)。這些嘗試都是值得肯定的。
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[11] 王名揚(yáng)．美國(guó)行政法[M]．中國(guó)法制出版社．1995．1．1026。
[12] 同注[11]，第1027頁(yè)。
[13] 同注[11]，第1057頁(yè)。
載《現(xiàn)代法學(xué)》2001年第5期。
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