張鳴：小政府的關(guān)鍵在于權(quán)小

　　深圳又要進(jìn)行行政體制改革了，有消息說，作為改革先鋒的深圳，準(zhǔn)備下大力氣實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府和市場(chǎng)中介組織分開，四個(gè)分開，建設(shè)服務(wù)型政府，爭(zhēng)取在5年內(nèi)取消區(qū)級(jí)政府，把現(xiàn)有的區(qū)和街道辦事處，都變成市政府的派出機(jī)構(gòu)。

　　不用說，這是一直以來人們推崇的小政府改革，讓地方政府從現(xiàn)在的無所不為，回歸到公共服務(wù)的軌道上來。這種設(shè)想，聽起來還是很令人鼓舞的。只是，在這個(gè)不甚清晰的改革設(shè)想中，感覺深圳的著力點(diǎn)，還在政府的消腫上面。當(dāng)然，中國政府機(jī)構(gòu)的痼疾，肉眼可以看見的問題，就是機(jī)構(gòu)膨脹。多少年都在努力解決中，一次，又一次，就跟某些時(shí)髦女性減肥似的，永遠(yuǎn)在減，永遠(yuǎn)也減不下來。甚至每減一次，反彈的結(jié)果是比沒減之前更臃腫了。以致于某些地方政府機(jī)關(guān)都學(xué)精了，每次說要精簡(jiǎn)，就馬上準(zhǔn)備添置辦公桌椅，因?yàn)檫^不了多久，就該加人了。

　　事實(shí)上，深圳市所提出的四個(gè)分開，多年來我們的政府一直在向這個(gè)方向努力，但是，跟精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)一樣，總也分不開。為什么呢？世界上無論任何政體，凡是行政機(jī)構(gòu)，大多有自我膨脹的沖動(dòng)，因?yàn)樗�有機(jī)構(gòu)中，數(shù)行政這塊管的事最多，官僚機(jī)構(gòu)最發(fā)達(dá)。官僚機(jī)構(gòu)，自身就有攬事、擴(kuò)權(quán)的趨向，如果不加以強(qiáng)力遏制，它自己就會(huì)越脹越大，變成大個(gè)的利維坦。而中國的行政體系，恰恰又處在制約最少的體制下，改革前，由于強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)，因此，地方政府的權(quán)限還比較小，改革開放，在某種意義上，也是中央向地方放權(quán)的過程，在改革初期，地方政府成了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的火車頭，的確起到了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，但是，也逐漸地使得政府自身，變成了擁有巨大權(quán)力的公司，導(dǎo)致每個(gè)實(shí)體性的地方政府，都近似于地方諸侯，權(quán)力無所不在，似乎想要做什么，都可以做得到。

　　今天地方政府的問題，最大的就是政企不分，政資不分，而這個(gè)不分的背后，是政府無所不包的權(quán)力，這種權(quán)力，既沒有多少制約，而且還在不斷地?cái)U(kuò)展中，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中生出的事務(wù)，出現(xiàn)的問題，都順理成章地轉(zhuǎn)變成為政府該做的事，因此也都變成了政府權(quán)力的合理延伸，既無制度約束，也無預(yù)算上的制約，沒錢辦事了，自己就可以收費(fèi)解決問題。

　　現(xiàn)在的地方政府，從某種意義上講，就像一個(gè)雙手捧著一堆雞蛋的巨人，雞蛋越疊越高，但決不能把它們放下來，只好自己給自己添手，最后成了看上去十分古怪的千手觀音�？杀�的是，即使成了千手觀音，雞蛋依然隨時(shí)可能跌落下來。前一陣深圳一座長(zhǎng)期無證經(jīng)營(yíng)的歌廳著火，釀成特大事故，事實(shí)上暴露了政府監(jiān)管的巨大漏洞。

　　因此，真要是實(shí)現(xiàn)小政府的設(shè)想，實(shí)現(xiàn)四個(gè)分開，首先要做的是縮小政府的權(quán)力，一方面把某些審批的權(quán)力徹底廢掉，一方面在某些領(lǐng)域徹底退出。最關(guān)鍵的，還是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的橫向制約，體制、機(jī)構(gòu)和預(yù)算的三方面制約。沒有人或者機(jī)構(gòu)會(huì)樂意自己削弱自己的權(quán)力，權(quán)力的限制，都是在制度和文化的制約中實(shí)現(xiàn)的，因此，權(quán)力的限制，只能在激活人民代表大會(huì)制度和社會(huì)乃至媒體監(jiān)督的情況下，才能做到，權(quán)力小了，所謂的四個(gè)分開才能真正實(shí)現(xiàn)，否則，就算暫時(shí)分開了，過不了多久，還是會(huì)再次合上的。區(qū)和街道兩級(jí)政府即使撤銷，變成派出機(jī)構(gòu)，也一樣會(huì)膨脹起來，變成非制度性的實(shí)體性政府機(jī)構(gòu)。明清兩代，省級(jí)的督撫衙門都是中央派出機(jī)構(gòu)，但是并不妨礙這個(gè)機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)權(quán)，變成一方諸侯，到了清末，甚至演成督撫專權(quán)，尾大不掉的局面。歷史的經(jīng)驗(yàn)，值得注意，僅僅在行政機(jī)構(gòu)的面目上做文章，文章是做不好的。

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