黨國英：農(nóng)村土地政策改革八議

　　題記：此文差不多是一個月前寫的，因?yàn)橹醒氲臅�議開完后，關(guān)于土地制度改革有一些爭議，便寫了此文，有的片段發(fā)表過。全文發(fā)表在國務(wù)院發(fā)展研究中心的一個雜志上。這里是原文，有文字瑕疵。

　　十七屆三中全會確定了農(nóng)村土地制度市場化改革思路。但土地要素不同于一般商品，它的市場交易更要接受國家的掌控，交易的規(guī)模、數(shù)量、目的和方式都會受國家政策的嚴(yán)格制約。所以，農(nóng)村土地要素的市場化不是完全的自由放任，這也是中央此次會議做出“決定”的重要精神。在中央”決定”發(fā)布前，社會有關(guān)方面對土地制度深化改革有某種期待；
“決定”發(fā)布之后，社會上對“決定”似乎有完全不同的理解。本文擬談?wù)勛髡咦约簩�學(xué)習(xí)研究十七屆三中全會“決定”的若干認(rèn)識。

　　一、如何理解“決定”關(guān)于農(nóng)村土地政策調(diào)整的基本原則？

　　“決定”發(fā)布之后，有人認(rèn)為中央的土地政策比過去更“緊”，有人則認(rèn)為是更“松”了。事實(shí)上，不存在總體上的“緊”或“松”問題；
應(yīng)該說今后國家的土地利用規(guī)劃的約束力會更緊，而對土地使用權(quán)承載的其他具體權(quán)利的限制則會逐步放松。

　　我國農(nóng)村土地的基本制度保持不變，國家的18億畝耕地的“紅線”不能碰，這兩個方面沒有放松。但“決定”對“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”了新的解釋，提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這是松的表現(xiàn)。總體上說，完善農(nóng)村土地管理制度的原則是“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”。這是一種結(jié)構(gòu)性的政策調(diào)整，并不是整體上的松或緊。

　　中央的“決定”提出完善土地管理制度的“16字原則”是解開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等難題的根本思路。今后，相關(guān)法律修改應(yīng)依據(jù)這個思路來完成。對這個原則的理解，我以為用途管制應(yīng)該是核心；
離開了用途管制，產(chǎn)權(quán)明晰說不清楚。當(dāng)然，在用途管制以外，產(chǎn)權(quán)明晰還有其他相對獨(dú)立的意義。完整地理解“16字原則”需要對以下幾點(diǎn)有深入認(rèn)識：

　　第一，應(yīng)該把農(nóng)民的土地承包權(quán)看做產(chǎn)權(quán)。講明晰產(chǎn)權(quán)，就是要把農(nóng)民的土地承包權(quán)做“實(shí)”，使農(nóng)民擁有相對完整的土地財產(chǎn)權(quán)。對于沒有承包到戶的商業(yè)性集體建設(shè)用地，如果農(nóng)民愿意并經(jīng)過一定程序形成農(nóng)民的決議，也應(yīng)該通過股份制的辦法使農(nóng)民享有“按份共有”產(chǎn)權(quán)，并享有收益權(quán)。經(jīng)農(nóng)民同意，村集體才可以將商業(yè)性建設(shè)用地的地租收益用做集體公益性支出。

　　第二，政府規(guī)劃是界定土地產(chǎn)權(quán)的重要因素。從理論上說，產(chǎn)權(quán)明晰是相對的。完整的土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括使用權(quán)和收益權(quán)這兩項(xiàng)基本權(quán)利。但在任何國家，土地的使用權(quán)會受到國家的土地用途管制的限制，所以可以說土地使用權(quán)實(shí)際上在國家與法律意義上的所有者之間發(fā)生了分割。更廣義地看，土地使用權(quán)還會受到地方政府或社區(qū)規(guī)劃的制約。土地產(chǎn)權(quán)要明晰，各級政府的土地利用規(guī)劃必須嚴(yán)格、穩(wěn)定、規(guī)范，否則產(chǎn)權(quán)明晰就失去了意義。近幾年，中央政府的土地政策越來越嚴(yán)格，有一定的積極效果。國家對土地違法違紀(jì)案件的查處力度的確加大了，但實(shí)際情況就像地方同志說的那樣，“算賬算不過中央，搗鬼搗不過地方”。規(guī)劃到了地方，常常硬不起來。這種情形必須改變。規(guī)劃應(yīng)該是法律，最終應(yīng)該交由立法機(jī)關(guān)議定。

　　第三，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰，必須承認(rèn)土地的收益權(quán)，而收益權(quán)必須體現(xiàn)為交易的出價權(quán)。講一個人擁有某項(xiàng)財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，但在財產(chǎn)的交易中他卻沒有出價權(quán)，反而把出價權(quán)交給了不擁有產(chǎn)權(quán)的一方，那就談不上產(chǎn)權(quán)明晰。這意味著，按照產(chǎn)權(quán)明晰的原則，今后在土地征用中不可以由國家單方面對土地定價。顯然，如果這個意見能成立，那意味著國家的相關(guān)法律要作出重大修訂，也意味著今后在集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)移權(quán)利以及耕地變建設(shè)用地的時候，利益分配關(guān)系將發(fā)生重大變化。我們應(yīng)該坦然面對這種變化。不可以嘴上說明晰產(chǎn)權(quán)，卻實(shí)際上把最重要的出價權(quán)留在政府手中。

　　二、“決定”對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度有何新的說明？

　　改革開放以來，我國確立了“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。但長期以來，人們對這個制度的理解有某種狹隘性�！皼Q定”提出，構(gòu)成“雙層經(jīng)營”中兩個層次要實(shí)現(xiàn)兩個“轉(zhuǎn)變”，一是“家庭經(jīng)營要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平”；
二是“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度”。我體會，“決定”提出的這兩個“轉(zhuǎn)變”非常重要，很值得農(nóng)村改革研究者和實(shí)踐者認(rèn)真思考琢磨。

　　家庭經(jīng)營要改變技術(shù)水平低、專業(yè)化程度差、生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小的狀況，逐步由小農(nóng)或小兼業(yè)農(nóng)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代的專業(yè)農(nóng)戶。中國農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，必須實(shí)現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變。懷疑這個轉(zhuǎn)變的可能性，就是懷疑中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可能性。在中央的“決定”中，講農(nóng)戶要增加技術(shù)和資本的投入，這是一個總的說法。對于糧食生產(chǎn)者，提高生產(chǎn)的集約化水平還要擴(kuò)大耕作面積，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。不增加土地投入，資本投入的邊際收益會很快下降，導(dǎo)致虧損。盡管這個轉(zhuǎn)變不可能也不應(yīng)該一蹴而就，但轉(zhuǎn)變的方向一定要堅持。

　　集體經(jīng)營這個層次要堅持，但對集體的含義要重新認(rèn)識。由過去的農(nóng)村“小隊”和“大隊”轉(zhuǎn)變而來的行政村和村民小組是集體，農(nóng)民的各種合作組織也是集體。從一些地方發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)看，前一種集體主要應(yīng)負(fù)責(zé)農(nóng)村公共事務(wù)，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴著集體帽子的“農(nóng)工商公司”從事的盈利性活動要通過股份制等形式加以改造，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I經(jīng)濟(jì)。要形成以農(nóng)民合作社為主的新型集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民進(jìn)退集體更容易、收益更明白。

　　三、今后保護(hù)18億畝耕地更難還是更容易了？

　　人們對保護(hù)18億畝耕地必要性的認(rèn)識并不統(tǒng)一。的確，但從技術(shù)上潛力看，再經(jīng)過20年的努力，用13億畝比較好的農(nóng)田產(chǎn)出1萬3千億斤乃至更多糧食來，滿足今后人口增長的需要，不是太難的一件事情�？紤]到其他因素，再多用一些土地來生產(chǎn)糧食也不是沒有可能。但這不是反對保護(hù)18億畝耕地的理由。

　　保護(hù)耕地有兩個重要理由。一是我們并不缺少建設(shè)用地資源；
二是糧食生產(chǎn)不嫌耕地多。我國大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里；
而且號稱最少土地資源的東部地區(qū)的城市人口密度還小于中西部的平均水平。環(huán)渤海以及長三角、珠三角地區(qū)實(shí)際上都不缺建設(shè)用地。如果盤活農(nóng)村村莊占地和現(xiàn)有建設(shè)用地，可供建設(shè)的土地更是幾十年也用不完。而我國糧食生產(chǎn)一直采用投入密集型的生產(chǎn)方式，環(huán)境壓力很大，使中國人為解決吃飯問題付出了很大的環(huán)境代價。所以，保護(hù)18億畝地有充分的理由。但在以往體制下，保護(hù)耕地只有中央一方面的積極性；
不僅地方政府希望在空間上擴(kuò)大城市，連農(nóng)民也加入了擴(kuò)大占用建設(shè)用地隊伍，因?yàn)檗r(nóng)民把農(nóng)村土地看成了“公地”。全國農(nóng)戶平均占用村莊土地1.2畝左右，利用水平很低。

　　十七屆三中全會通過的“決定”將賦予農(nóng)民穩(wěn)定并長久不變的土地承包權(quán)，這將是廣大農(nóng)民不再有“公地”意識，農(nóng)民對土地利用的短期行為將發(fā)生極大改變。這意味著保護(hù)耕地除了有中央政府的積極性之外，又創(chuàng)造出了農(nóng)民的積極性。過去多有學(xué)者的研究報告稱，農(nóng)民群眾反對中央的“增人不增地、減人不減地”的政策。如果單從統(tǒng)計數(shù)字看，的確是這樣，我自己的調(diào)查也有同樣的結(jié)果。但這是一種假象。農(nóng)民希望“增人增地、減人減地”，是因?yàn)樗麄儼迅�地看成了“公地”。其�?shí)，不論中國人還是外國人，也不論城里人還是鄉(xiāng)里人，面對公共財產(chǎn)，都有平均分配的要求。如果與農(nóng)民深入討論，就會發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)民有了關(guān)于耕地的財產(chǎn)權(quán)意識，就決不會要求平均分配，也不會反對國家政策。

　　四、十七屆三中全會以后，會不會在農(nóng)村普遍出現(xiàn)“大農(nóng)場”，并導(dǎo)致大量農(nóng)民離開土地？

　　最近，很多人擔(dān)心這個事情發(fā)生。我以為，如果地方政府不在“規(guī)模經(jīng)營”這樣的目標(biāo)上不去搞拔苗助長，這種事情不容易發(fā)生，我們不必過分憂慮。

　　如果中央政府真正實(shí)行深化農(nóng)村土地改革的“16字原則”，不會有大量城市人到農(nóng)村去“種莊稼”。真正立志搞農(nóng)業(yè)的是少數(shù)。害怕的是“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市資本的投機(jī)打算便會大大消解。沒有多少人會拿只能用來耕作的土地去搞投機(jī)。

　　從經(jīng)濟(jì)規(guī)律上可，農(nóng)民是否愿意把耕地轉(zhuǎn)讓或出租給城市資本，并不取決于城市資本家的意愿，而取決于農(nóng)民放棄土地經(jīng)營的機(jī)會成本，當(dāng)這個機(jī)會成本小于他轉(zhuǎn)換職業(yè)的預(yù)期收入時，農(nóng)民可能轉(zhuǎn)出土地；
當(dāng)機(jī)會成本大于預(yù)期收入時，他就不會轉(zhuǎn)出土地。如果預(yù)期收入是城市工作的平均收入，那么，種糧農(nóng)民的機(jī)會成本大約是經(jīng)營50畝大田作物的收入。這個分析表明，農(nóng)民不會盲目地放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營，土地不會隨意地轉(zhuǎn)到種糧大戶手里。

　　進(jìn)一步分析，地方政府會不會普遍地用拔苗助長的辦法推動農(nóng)民搞規(guī)模經(jīng)營？我看可能性不大。短期內(nèi)一些地方政府可能做這種事情，但很快會引起麻煩。對于惹起麻煩的地方政府，中央政府必定會采取措施加以節(jié)制約束，地方政府就會有所收斂。

　　五、什么是適度規(guī)模經(jīng)營？

　　我看在目前中國現(xiàn)實(shí)之下適度規(guī)模經(jīng)營有三種尺度。一是技術(shù)的尺度，二是社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系能夠承載的尺度，三是方法上的尺度。前兩個尺度都是變化的量，并沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)。

　　在農(nóng)戶投入基本不變的情況下，我國農(nóng)戶每家大概可以耕作50畝左右的大田作物。如果投入增加，耕作面積還可能增加；
每戶農(nóng)民耕作上千畝地也是可能的。我國東北、新疆、山東等地，都有規(guī)模很大的家庭農(nóng)場存在。

　　考慮到社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的承載力，全國不同省份依據(jù)人地比例關(guān)系，一個農(nóng)戶可以耕作的面積會很不相同。就平均水平而言，依據(jù)我的粗略計算，樂觀地說，大約在20年之后，大田作物戶均50畝地比較合適。如果平均規(guī)模過大，城市不能吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力，會有比較大的麻煩。這就是說，推動規(guī)模經(jīng)營不能急于求成。

　　從方法上說，搞規(guī)模經(jīng)營一定要農(nóng)民自愿，決不可以拔苗助長。要認(rèn)識到，規(guī)模經(jīng)營慢一點(diǎn)只能影響到農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入，并不會影響我國糧食總產(chǎn)量。如果規(guī)模經(jīng)營搞得過快，農(nóng)民追求盈利最大化的傾向會更加顯著，不僅糧食產(chǎn)量可能下降，還可能出現(xiàn)更多的社會不穩(wěn)定問題。

　　但我們也不能過于謹(jǐn)小慎微。發(fā)展農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的方向要堅持，為此要采取積極的城市化政策，加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的速度。局部地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營可以更快一點(diǎn)。為了促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，國家種糧補(bǔ)貼政策可以做結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，或者給地方政府某種自主決策的權(quán)力，不搞全國“一刀切”。例如，當(dāng)農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模超過一定面積以后，補(bǔ)貼金額可以遞減，直至邊際補(bǔ)貼為零。具體的操作可以由地方相機(jī)決定。隨著全國城市化率的提高，補(bǔ)貼政策也可以做出調(diào)整。

　　六、土地流轉(zhuǎn)形式如何適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況？

　　土地流轉(zhuǎn)有形式出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)保和互換等形式。在沒有必要的情況下，不應(yīng)該采用農(nóng)民入股形式搞大農(nóng)場。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是糧食生產(chǎn)，是土地密集型的產(chǎn)業(yè)類型，就是說它往往是用較少的勞動力和較多的土地結(jié)合在一起形成一個生產(chǎn)單位。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下，一農(nóng)戶若生產(chǎn)糧食，就可以耕種幾百公頃甚至更多的土地，形成規(guī)模經(jīng)營，從而極大提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率。這樣一個認(rèn)識大概能為當(dāng)今熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的許多人所接受。然而，中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是勞動力較多，而土地相對較少，規(guī)模經(jīng)營遇到困難。許多地方政府都想克服困難，在這個方面邁開較大的步伐。目前，一個比較普遍的做法，就是主張用“股田制”的辦法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。其具體的做法常常是由一個或幾個出資者注冊一家經(jīng)濟(jì)實(shí)體，種植經(jīng)濟(jì)作物，或搞所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，而農(nóng)民則用自己的承包地入股，按股取得報酬。按這個辦法，土地經(jīng)營規(guī)模的確可以增大。但我不認(rèn)為這是增加土地經(jīng)營規(guī)模的最好途徑。

　　股份制是人們?yōu)榱私档蜕�產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險而建立的一種合作方式，并不適合一切生產(chǎn)經(jīng)營活動。在股份制之下，普通股東要以某種方式參與管理活動，以保障自己的權(quán)益；
對于上市股份制企業(yè)，小股東也會以所謂“用腳投票”的方式對企業(yè)經(jīng)營施加影響。只有那些擁有“優(yōu)先權(quán)”的股東才不參與企業(yè)的經(jīng)營。農(nóng)民的專業(yè)合作社一般來說不必要是股份制企業(yè)，雖然它們的建立也是為了降低交易成本，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　減少經(jīng)營活動中的各種風(fēng)險。在所有農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民專業(yè)合作社并不是以土地入股而建立的；
農(nóng)民與合作社的聯(lián)系是以所謂農(nóng)民的“惠顧”為紐帶，就是說合作社是在市場活動中代理農(nóng)民進(jìn)行交易活動，而農(nóng)民則依照自己與合作社的交易量（惠顧額）來獲得由合作社創(chuàng)造的屬于自己的那部分利益。離開了市場交易，在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是以家庭經(jīng)營為主。

　　上面講的現(xiàn)實(shí)中的通則其實(shí)不難理解。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的全部過程中，市場風(fēng)險主要發(fā)生了交易的環(huán)節(jié)上，農(nóng)民通過建立合作社，可以集中采購生產(chǎn)資料，集中銷售農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)民在市場上的談判能力，把市場風(fēng)險盡量化解到最小。沒有那個保險公司可以為市場風(fēng)險提供擔(dān)保，所以，組成合作社是農(nóng)民降低市場風(fēng)險的基本辦法。除過市場活動，農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)過程就是農(nóng)民自己的事情；
一戶農(nóng)民就可以耕作大量土地，沒有必要通過他們彼此間的“合作”來降低生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險。其實(shí)，不必要的“合作”反倒會增加交易成本，降低生產(chǎn)的效率。舉例來說，如果一戶農(nóng)民有可能耕作500畝土地，就沒有必要每戶農(nóng)民耕作50畝土地，然后10戶農(nóng)民再“合作”起來共同耕作500畝土地。直接生產(chǎn)過程中的風(fēng)險常常是自然災(zāi)害的風(fēng)險，對于這種風(fēng)險，可以由保險公司來解決問題，農(nóng)民的“合作”于事無補(bǔ)。

　　也許有人會問：只要能擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，什么辦法都可以用，土地入股為什么就不可以用呢？我們應(yīng)反問：可以找到更好的辦法，為什么要用這個并不能很好保障農(nóng)民權(quán)益的辦法呢？農(nóng)民之間可以通過土地承包權(quán)的租佃關(guān)系來實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，從而擴(kuò)大一個農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模。任何一戶農(nóng)民在有了完全的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會后，可以把自己的土地承包權(quán)租給種糧農(nóng)戶；
農(nóng)民自己會決定一個合理的租佃價格。比較而言，如果硬要農(nóng)民搞股份制，建立起農(nóng)業(yè)公司，反倒會增加農(nóng)民的風(fēng)險。如果公司發(fā)生資不抵債的情形怎么辦？是不是要拍賣公司的資產(chǎn)（農(nóng)民的土地）用以還債？我們不禁要問：放著簡單的、風(fēng)險小的租佃流轉(zhuǎn)方式不用，為什么要搞麻煩的、風(fēng)險大的“股田制”呢？有的地方實(shí)際搞得也是租佃制，但似乎為了聽起來有“創(chuàng)新性”，硬要叫個“股份制”，這做法也實(shí)在是有點(diǎn)不大靠譜兒。

　　實(shí)行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上損害農(nóng)民利益。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了強(qiáng)烈的城市資本“下農(nóng)村”的沖動，有的地方政府用行政干預(yù)的辦法促動農(nóng)民將承包地作為“股份”交給這些“大戶”搞“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，而股份收益的不穩(wěn)定是天經(jīng)地義的現(xiàn)象，農(nóng)民的收益就沒有保障了。在不少地方已經(jīng)發(fā)生了一些農(nóng)業(yè)資本家營經(jīng)營不善而逃跑的現(xiàn)象，而農(nóng)民的土地經(jīng)過所謂“設(shè)施農(nóng)業(yè)”的折騰以后，農(nóng)民再要恢復(fù)大田耕作就很難了。這種現(xiàn)象要引起決策者的高度關(guān)注。中國農(nóng)村的“人地比例”決定了我們不可能在三天兩后晌就搞出象美國那樣的“規(guī)模經(jīng)營”來。規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展要隨著城市化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)逐步地去推動，而不要想著法子去驅(qū)趕農(nóng)民離開自己的土地。我特別要說明，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，連西方國家也十分慎重地對待城市資本“下農(nóng)村”搞農(nóng)業(yè)雇傭勞動制度；
他們把“耕者有其田”看作是建立農(nóng)村土地制度的重要原則。我們搞社會主義和諧社會就能那么著急地要讓農(nóng)民離開土地么？

　　2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“對有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股�！钡�這個規(guī)定是針對農(nóng)村建設(shè)用地的，而不是鼓勵在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域搞“股田制”。中央政府一貫提倡土地要適度流轉(zhuǎn)，并強(qiáng)調(diào)農(nóng)村家庭經(jīng)營制度與土地流轉(zhuǎn)并不矛盾；
家庭經(jīng)營制度越是穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)才越會健康發(fā)展。

　　七、如何統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)住宅建設(shè)用地資源？

　　當(dāng)前，城鄉(xiāng)住房用地資源利用存在下列問題：

　　第一，農(nóng)村住房空置率比較高。多方面的調(diào)查都表明，全國農(nóng)戶住房的空置率在30%左右。這種情形不僅意味著資源的巨大浪費(fèi)，也意味著農(nóng)民實(shí)際福利水平遭受損害。

　　第二，適合建設(shè)房屋的土地資源沒有得到很好開發(fā)利用。我國是一個擁有復(fù)雜地貌的國家，一些臨近城市的山區(qū)邊緣地帶即所謂淺山區(qū)，不大合適發(fā)展糧食生產(chǎn)，如果用來做住宅用地，可以容納大量人口。但我們大多選擇在平原地帶造住房，甚至造別墅，占用了大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田。

　　第三，城市住房用地利用率不高。在我們這樣人多地少的國家，城市建成區(qū)的人口密度達(dá)到1萬人/平方公里即有可能，也有必要，但現(xiàn)在的情況是人口密度有進(jìn)一步降低的趨勢。

　　解決上面這些的問題的辦法之一是統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)住宅建設(shè)用地。可以在淺山區(qū)發(fā)展別墅式住房，而禁止在平原地區(qū)發(fā)展低密度住宅區(qū)，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計，全國面向城市的淺山區(qū)建造2千萬套別墅式住宅是沒有問題的，完全可以滿足占全國人口5%的高端收入人群的需要。據(jù)了解，北京周邊的燕山淺山地帶已經(jīng)有高收入人群建造了住房，或者買了農(nóng)民的住房經(jīng)改造以后成了高檔住房。由于這種情形有違法之嫌，當(dāng)事人按照潛規(guī)則辦事，處于某種無政府狀態(tài)。與其讓這種情況盲目發(fā)展，還不如把這項(xiàng)資源好好利用起來，由政府出臺規(guī)則加以規(guī)范。

　　山區(qū)的村莊大多土地零散，不是很適合搞在糧食生產(chǎn)上規(guī)模經(jīng)營，不容易發(fā)展專業(yè)農(nóng)戶，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，小塊土地需要退耕還林還草，其間蓋一些低密度的住房并不影響環(huán)境。還可以通過對空心村莊的改造發(fā)展住宅小區(qū)。城市交通發(fā)達(dá)以后，這些地區(qū)的住戶到城市上班工作不會受影響。

　　實(shí)現(xiàn)這個想法必須修訂現(xiàn)行法律。但這個工作不要操之過急，需要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上做好規(guī)劃；
規(guī)劃一旦通過，就應(yīng)該像遵守法律那樣遵守規(guī)劃。

　　八、土地流轉(zhuǎn)的主體是村集體還是農(nóng)民？

　　近幾年，許多的地方的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是由村委會或基層政府組織的，有的地方收回了農(nóng)民的承包地，由政府方面成立土地流轉(zhuǎn)中心，將土地大面積轉(zhuǎn)包給了所謂“大戶”。當(dāng)事人的理由一般是所謂規(guī)模經(jīng)營，但背后的理由是“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，解決集體興辦公共事業(yè)的財源問題。我很懷疑這個做法的普遍意義。

　　一個村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然要辦公共事務(wù)，并且要有資金做支撐。而且，普遍的經(jīng)驗(yàn)證明，村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要限于辦理公共事務(wù)，即使要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也只是做好服務(wù)工作才對，最好不要直接興辦盈利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體。也就是說，村莊的行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該堅守“公共財政”的原則，應(yīng)該“量出定入”。

　　辦理村莊公共事務(wù)依靠集中控制土地收取租金獲得財源這個路徑，也值得商榷。國家賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)是“免費(fèi)”的，就是說，租金本來是農(nóng)民的。另外可以考慮的辦法是承包地還是歸農(nóng)民按戶免費(fèi)承包，公共開支直接從農(nóng)民那里收取。這個辦法使農(nóng)民有了“納稅人”意識，也使干部會更注意自己肩膀上的責(zé)任，有利于形成成本低的監(jiān)督機(jī)制。如果一種制度使監(jiān)督機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的成本很高，這個制度就不會有長久生命力。

　　當(dāng)然，跟農(nóng)民收費(fèi)辦理公共事務(wù)也有一個成本問題，但從普遍經(jīng)驗(yàn)看，這個成本是應(yīng)該支付的。

　　黨的十七屆三中全會對統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制做了新的解釋。會議通過 的“決定”指出，“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。按我理解，今后如果再講“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，應(yīng)該是指大力發(fā)展農(nóng)民的各類合作組織，至于村委會，主要做好自己的公共事務(wù)就行了。中央“決定”的意思是，土地承包制不僅要堅持，而且要承包到戶并長久不變。任何組織最好不要借公共開支的理由把農(nóng)民的地收回去自己按競拍的辦法搞短期承包。

　　由農(nóng)民承包土地并完全自主決定土地流轉(zhuǎn)，完全不妨礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的形成，只是時間可能長一點(diǎn)。這種做法的好處是流轉(zhuǎn)的交易成本不會表現(xiàn)為那種由集體決定并操作流轉(zhuǎn)的行政成本，也不發(fā)生農(nóng)民對集體流轉(zhuǎn)收益（集體的發(fā)包收入）使用狀況的監(jiān)督要求，自然也不發(fā)生監(jiān)督成本，所以，這種由農(nóng)民自主決定流轉(zhuǎn)的方式是一種能夠降低社會成本的方式。從一些地方的經(jīng)驗(yàn)看，這種方式完全能行得通。

　　我通過對各地農(nóng)村的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一個很有意思的現(xiàn)象。什么地方如果按照傳統(tǒng)的思路去“壯大集體經(jīng)濟(jì)”，盡管短期內(nèi)熱熱鬧鬧，但時間一長就出問題，就失去活力。即使有做的不錯的，那也是少數(shù)。相反，什么地方認(rèn)真去落實(shí)中央的土地政策，下決心明晰土地產(chǎn)權(quán)，短期內(nèi)看起來產(chǎn)生公共開支方面的問題，但時間一長就顯示出整體經(jīng)濟(jì)的繁榮景象。所以，要充分相信，土地承包權(quán)越是得到很好落實(shí)，農(nóng)民的合作（包括村莊公共事務(wù)中的合作）就越容易。要相信農(nóng)民有合作意識，不要以為只有村干部使用行政手段才能解決公共財源問題。

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