于建嶸：治亂與治吏

　　最近發(fā)生的許多群體性事件有一個共同的特點，就是因民事糾紛最后演變成了官民沖突。盡管這個演變過程在具體事件中因有許多偶然的因素而顯得復(fù)雜多變，但其中的原因和指向卻是一樣的，這就是吏治腐敗。

　　人們對于當(dāng)下中國吏治方面存在的問題有過許多分析，特別是對其中的買官和賣官更是深惡痛絕。但如果從官民沖突的角度來分析，如下兩個方面更應(yīng)引起重視的。其一，國家權(quán)力的官員私有，也就是將國家權(quán)力作為官員個人或集體獲取利益的工具。這實際上是目前我國基層政治領(lǐng)域中比較普遍存在的現(xiàn)象。由于缺乏必要的制約機(jī)制，基層政府在執(zhí)行國家的政策時，完全可以將行政權(quán)力集團(tuán)化，在具體的施政過程中，他們就會公權(quán)私用，借政府職責(zé)之名，行集團(tuán)和個人利益之實，將基層政府變成掠奪的強(qiáng)權(quán)。而又由于基層干部依靠國家權(quán)力來獲取利益以自養(yǎng)或自肥的狀況具有一定的制度上的原因，所以，也就使這種國家權(quán)力的官員私有在一定的范圍和程度上“合法”地存在。其二，基層政府或官員施政行為的暴力匪化。隨著基層各種利益沖突的加劇，干群關(guān)系就更加趨于緊張，暴力施政現(xiàn)象就因披上了“合法外衣”而更為突出。目前基層民眾控告最多的就是基層政府在實行計劃生育和土地征用、信訪問題時使用暴力。其中又以計劃生育問題更為嚴(yán)重。由于計劃生育作為一項基本國策，對基層黨政往往實行“一票否決”和“政治承包”。因此，一些基層黨政就采取諸如重罰、抄家、限制人身自由、強(qiáng)行手術(shù)、近親連坐等“非常手段”來對待和處理那些超生的民眾。而只要沒有因此發(fā)生死人或群體性事件，上級黨政對這些“非常手段”雖不公開支持，但在行為上還是默許的。事實上，這種借口“國策”而暴力施政的行為，不僅不能搞好計劃生育，反而為基層黨政官員提供了掠奪民眾的方便之門。也就是說，目前吏治腐敗最直接表現(xiàn)是官員的不作為和亂作為，也就是當(dāng)官不為民作主，對民眾的利益訴求不聞不問；
或者幫肋強(qiáng)勢者掠奪民財、強(qiáng)奸民意。

　　為何存在這些問題呢？見仁見智。在我看來，其中最主要的是目前壓力體制的干部制度并不具有真正積極意義的激勵機(jī)制。這一點在基層干部問題上表現(xiàn)得更為突出。他們作為國家最基層行政組織的成員，許多工作諸如計劃生育、社會治安、信訪等等都是上級政府規(guī)定的可以實行“一票否決”的硬任務(wù)，可他們并沒有在這種“政治承包”獲得相應(yīng)的政治激勵。由于其人數(shù)眾多，素質(zhì)相對較低，其向上升遷的路徑和機(jī)會也就十分有限。在缺乏合理激勵機(jī)制的情況下，基層干部的行為具有明顯的短期性和獲利性。基層干部利用公共資源來謀取私人利益行為也較為普遍。特別是農(nóng)村基層干部在村級組織和村民面前直接代表著國家，其行為具有極大的權(quán)威性。由于政府作為權(quán)力資源的壟斷機(jī)構(gòu)這一特殊地位，使得官員們可以動用政治權(quán)力資源對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行行政干預(yù)和強(qiáng)制。而政治權(quán)力的膨脹在利益驅(qū)動之下，又演化為官員們超越政府的職責(zé)范圍，進(jìn)一步制造壟斷或行政管制。因此，有許多情況下，基層干部就只執(zhí)行約民的政策，即最終落實到民眾頭上的中央政策，例如稅費和計劃生育；
但是對于約官的中央政策，即最終落實到官員自身的政策，例如限制農(nóng)民負(fù)擔(dān)、反對腐敗、推進(jìn)基層民主，基層黨政則既有動力也有能力對中央政府陽奉陰違。在這種意義上，目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而只是地方官員的政府。也就是說，目前的制度安排賦予了基層政權(quán)具有一定的自利目標(biāo)，而為了實現(xiàn)這種自利目標(biāo)對公共目標(biāo)的替代，只得將國家權(quán)力私有化，基層政權(quán)由公共權(quán)力機(jī)關(guān)變成了代理人控制的掠奪性政府。

　　毫無疑問，吏治上存在官員權(quán)力私有和暴力化傾向等腐敗現(xiàn)象，會直接影響到執(zhí)政安全和社會穩(wěn)定。事實上，目前以群體性事件為外在形式的官民沖突就是這種因吏治腐敗而造成執(zhí)政地位的降低和動搖的最直接表現(xiàn)。正是在這種意義上，《后漢書》才有“治亂之要，其本在吏”之說�？扇绾巍爸卫簟蹦兀筷P(guān)鍵則不在重典，而在改制。也就是要改變目前壓力體制下的干部制度，讓官員由民眾選舉、對民眾負(fù)責(zé)、受民眾監(jiān)督。

　�。ㄔ�刊《同舟共濟(jì)》2008年第11期）

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