賀雪峰：“以錢養(yǎng)事”的改革不宜推廣

　　湖北省在近年進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中，以湖北咸安的改革為模式，在全省推開“以錢養(yǎng)事”的改革�！耙藻X養(yǎng)事”的改革，希望通過市場化的辦法來解決鄉(xiāng)村的公共品供給，以提高當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的低效乃至無效的問題，從而使得國家投入到為農(nóng)民提供服務的“錢”，能夠真正變成造福農(nóng)民的“事”，而不要養(yǎng)活了一大群拿錢不干事的“七站八所”的懶漢。

　　湖北省推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”的改革，在實踐中是不成功的，在理論上是無依據(jù)的，在當前中國農(nóng)村的發(fā)展中，是與農(nóng)民需要背道而馳的，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所工作人員的評價上，是不公平的。從湖北省“以錢養(yǎng)事”的改革實踐來看，這項改革的教訓大于經(jīng)驗，不宜推廣。

　　最近兩年，我本人先后在湖北多個地區(qū)的農(nóng)村調(diào)查，涉及到湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上的“以錢養(yǎng)事”改革，幾乎沒有人認為這項改革是成功的，相反，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村干部都認為這項改革的指導思想是錯誤的，改革效果非常糟糕，很多年積累下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的人財物資源在改革中被破壞，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人心不穩(wěn)，即使仍然留在崗位上工作的人員也都是臨時思想，沒有也不可能有長遠打算。以錢養(yǎng)事的改革，并沒有減少政府用于公共服務的支出，但是，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的積極性和為農(nóng)民提供公共服務的能力都大為減弱。這項改革對于湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位影響是破壞性的。其嚴重后果可能再有幾年才會全部暴露出來。

　　一、

　　湖北省推行以錢養(yǎng)事改革的理由是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”缺乏為農(nóng)民提供服務的積極性，一方面，國家支付的農(nóng)村公共服務費用被鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所用于“養(yǎng)人”，而沒有“養(yǎng)事”。如果國家支付的費用不是用于養(yǎng)人，而是直接養(yǎng)事，則農(nóng)民就會得到更好的公共服務。另一方面，如果可以從市場上購買服務，國家也沒有必要專門養(yǎng)活一大幫“七站八所”的懶漢。

　　但是，湖北省的改革理由是不成立的。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的服務，主要是為農(nóng)民提供技術性的服務，技術性服務不同于一般商品，主要是，技術性服務是要有專業(yè)技術的人員才能提供的，離開了養(yǎng)人，就談不上養(yǎng)事。即使政府從市場上購買服務，出售服務的技術人員也要被養(yǎng)活。第二，專業(yè)技術不同于一般的商品，即專業(yè)技術具有很高的信息不對稱，幾乎沒有辦法對諸如農(nóng)業(yè)技術服務的質(zhì)量進行量化評價，也根本不可能對購買的技術服務進行有效的監(jiān)督。第三，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并沒有完備的專業(yè)技術市場供政府選擇，政府不得不面對一個幾乎是壟斷的專業(yè)技術服務市場。第四，農(nóng)民所需要的公共服務，大部分都不是短期內(nèi)可以評價的，而是需要有長遠規(guī)劃，有長期安排和打算，且之前有長期專業(yè)積累的服務。比如，農(nóng)民所需要的水利服務，首先需要提供服務的專業(yè)技術人員對當?shù)貧庀笏�利條件、對當?shù)亓饔蚯闆r，對農(nóng)田水利的狀況，對水利設施的狀況，都要有深入的了解。并且，水利必須有長期規(guī)劃，有中期打算，有短期安排，及最重要的長中短期之間的協(xié)調(diào)一致。這四點綜合起來，就使得湖北省希望通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的專業(yè)技術市場來為農(nóng)民購買公共服務顯得荒唐，也沒有任何可能。

　　二、

　　那么，是否就是說，湖北省在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”的改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所就為農(nóng)民提供了良好的服務呢？當然不是。湖北省以錢養(yǎng)事改革之前，也就是農(nóng)村稅費改革之前，因為國家向農(nóng)民收稅，縣鄉(xiāng)向農(nóng)民收費，整個鄉(xiāng)村關系都是圍繞向農(nóng)民收取稅費來運轉(zhuǎn)的。因為農(nóng)民務農(nóng)收入比較少，農(nóng)民負擔比較重，農(nóng)民普遍不愿意繳納稅費，農(nóng)村的干群關系很緊張。農(nóng)村干群關系越是緊張，農(nóng)民越是不愿繳納稅費，縣鄉(xiāng)就越是要花更多時間和精力向農(nóng)民收取稅費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了能夠?qū)⒍愘M收起來，不僅政府花了很大精力，而且村干部也不得不花大部分時間用于收取稅費，而且七站八所也不得不花費很大精力于向農(nóng)民收取稅費。在取消農(nóng)業(yè)稅之前，七站八所除了協(xié)助鄉(xiāng)村干部下鄉(xiāng)收取稅費以外，七站八所還要為農(nóng)民提供最基本的公共服務，不然的話，到了收稅季節(jié)，農(nóng)民就會說，今年你們沒有幫我們搞水灌溉，我們也就沒有糧食繳稅。鄉(xiāng)村干部為了秋季好收稅費，也不得不為農(nóng)民提供最基本的農(nóng)村公共服務。

　　但是，在取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財政收入是很緊張的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有更多的經(jīng)費投入給七站八所。七站八所除了能夠維持最基本的人員開支和站所運轉(zhuǎn)外，也很少再有為農(nóng)民提供更多公共服務的支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所也的確缺少為農(nóng)民服務的能力。他們大多數(shù)時候在配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作。

　　取消農(nóng)業(yè)稅之后，縣鄉(xiāng)不再向農(nóng)民收取稅費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不再需要七站八所配合開展向農(nóng)民收稅費的中心工作，甚至不再需要七站八所為農(nóng)民提供最低限度的公共服務，以免到了秋天不好收稅。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有從農(nóng)民那里獲得的那部分收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加困難，也就更加不愿意給七站八所撥款。七站八所甚至比取消農(nóng)業(yè)稅之前的日子更加難過。更糟糕的是，因為取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就養(yǎng)不活更多干部。因此有人建議以稅費改革倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就因此首先拿已經(jīng)“沒有用處”的七站八所開刀，減少用于七站八所的費用，降低七站八所經(jīng)費。實際上這就是湖北省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推行以錢養(yǎng)事的原因。也是以錢養(yǎng)事改革普遍獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導認同的原因。

　　換句話說，在推進以錢養(yǎng)事的改革前，無論是取消農(nóng)業(yè)稅前，還是取消農(nóng)業(yè)稅后，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所都沒有獲得足夠的用于提供公共服務的費用。也沒有真正被要求為農(nóng)民提供有效的公共服務。他們沒有獲得為農(nóng)民提供公共服務的機會。

　　三、

　　湖北省以錢養(yǎng)事的改革，實際上沒有減少用于七站八所的支出，原因不是政府不想減少支付給七站八所的費用，而是國家認識到農(nóng)村公共服務的重要，尤其是提出建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略，并連續(xù)幾年增加向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有必要通過減少給七站八所的支出來克服不可逾越的財政困難。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在的確沒有為農(nóng)民提供公共服務的積極性。也因此，目前，湖北省農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為農(nóng)民提供的公共服務，甚至還不如取消農(nóng)業(yè)稅之前的水平。湖北省以錢養(yǎng)事可以說在實踐上是相當?shù)夭怀晒Α?/p>

　　舉例來說，我在鄂西建始縣的三里鄉(xiāng)調(diào)查，三里鄉(xiāng)原來是湖北省的百強油菜鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在全鄉(xiāng)卻不再播種油菜，其中原因之一是農(nóng)技推廣體系的解體，使得本來可以在農(nóng)村推廣的諸多節(jié)省勞力的農(nóng)業(yè)技術沒有辦法推廣，在大量農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移，農(nóng)民勞動力市場價格很高的情況下，比較花費勞動的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，急需節(jié)省勞動力的技術推廣。但目前農(nóng)技推廣體系基本解體，且無論如何政府也不會去購買這些新出現(xiàn)的節(jié)省勞動力技術的推廣。鄂中的荊門農(nóng)村，播種水稻，最費力的生產(chǎn)環(huán)節(jié)是插秧，但十分節(jié)省勞動力且可以提高糧食產(chǎn)量的拋秧技術，卻長期得不到推廣。我們調(diào)查地區(qū)深受農(nóng)民歡迎的拋秧技術，還是若干年前農(nóng)技部門在當?shù)剞k點示范，才被當?shù)剞r(nóng)民學會并接受的。荊門農(nóng)村本來具有完善的農(nóng)田灌溉設施，取消農(nóng)業(yè)稅之前都還一直可以較為有效地使用，但目前荊門農(nóng)村大部分水利設施都被廢棄，農(nóng)民不得不靠打井來種植水稻，成本既高，抗旱災的能力又小。鄂南的通山縣在以錢養(yǎng)事改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站基本解體，甚至不能維持，更不用說為農(nóng)民提供服務。洪湖市文化站在以錢養(yǎng)事的改革中，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂協(xié)議，每年到為村民放多少場電影，將農(nóng)村文化活動定位在放電影這樣具體的幾項事務，至于農(nóng)民是否喜歡，放電影有無人看，都是以錢養(yǎng)事所無力關心的。與農(nóng)村文化活動無人關心相反，最近幾年湖北省以地下基督教為主的農(nóng)村邪教極其快速地發(fā)展蔓延，到了讓人觸目驚心的程度，也沒有人管。鄂東的英山縣，水利站長期不被重視，過去作為最基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的灌溉水系及大小水庫，因為超出村莊范圍，而沒有人人管，更無人規(guī)劃統(tǒng)籌，水庫的灌溉面積迅速減少。甚至之前的灌溉渠系都已經(jīng)被毀。

　　以上列舉的若干湖北省以錢養(yǎng)事嚴峻后果，在湖北全省農(nóng)村并非特殊的例子，而是具有相當普遍性的。這些足以說明湖北省以錢養(yǎng)事改革的不成功。

　　四、

　　湖北省以錢養(yǎng)事的不成功，表現(xiàn)在操作上也是很不可思議的。以錢養(yǎng)事，花錢買服務。問題是誰花錢，向誰買，誰受益，誰來評價，及如何評價�；ㄥX買服務，之前政府沒有錢，花錢買服務，縣鄉(xiāng)其實關心的不是能否為農(nóng)民買來服務，而是如何將七站八所的職工應付過去，讓他們不鬧事�，F(xiàn)在國家財政收入大幅度增加，又搞新農(nóng)村建設，政府有錢買服務了。

　　但是，向誰買服務？農(nóng)村專業(yè)技術顯然不是農(nóng)村市場上到處都有的一般商品。因此，花錢買服務，就是花錢向原來的七站八所買服務，原來七站八所是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，現(xiàn)在改成民辦非企業(yè)組織，七站八所與花錢的政府的關系是市場上的買賣關系，是一年一簽合同的關系。政府出錢，七站八所出技術。理論上這樣由政府出錢向市場買技術是可行的。問題是，政府為誰買技術？政府是為農(nóng)民買技術，政府出錢在市場上購買農(nóng)民所需要的技術。但是，政府如何知道農(nóng)民需要什么技術？政府為什么要為農(nóng)民購買技術？政府想為農(nóng)民購買技術，就有人有技術來賣嗎？花錢買服務，首先要搞清楚服務的含金量，就是要有專業(yè)技術的價格。在鄉(xiāng)村一級并無完善的專業(yè)技術價格市場，甚至城市也沒有辦法為專業(yè)技術確定價格，因為專業(yè)技術存在嚴重的信息不對稱。離開了對具體掌握技術的人的熟悉和信任，離開了日常的考評，離開了長遠的預期，一年一簽合同，一年一次評估的買賣技術的市場行為，不能防范技術人員的道德風險。就是說，簽了合同拿了錢的人，他們完全可以糊弄農(nóng)民，就將政府的錢拿到手了。

　　政府為農(nóng)民買服務，服務好壞當然應該由農(nóng)民說了算。但是，如何將農(nóng)民的意見收集起來？這幾乎是不可能的事情。農(nóng)民是分散的，政府為農(nóng)民購買的服務也是分散且極其多樣的，由農(nóng)民來評價具體的服務，實在沒有任何可以操作的可能性。一個替代的辦法是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來代農(nóng)民評價。湖北省各地在評價為農(nóng)民購買的服務是否到位時，就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關服務的縣級主管部門一起來考評的，這個考評，一是利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級主管部門無關，二是缺少客觀的考評標準（當然，也不可能制定出這樣的客觀標準出來，這是世界性的難題），考評就必然是走過場。可以說，湖北省全省以錢養(yǎng)事改革后的考評都是走的過場。

　　但是，在這個走過場的過程中，還是有些“學問”，簡單地所，既然是政府購買服務，理論上是可以從市場上的任何地方購買，而買到的服務，作為受益對象的農(nóng)民實際上不可能對服務好壞進行評價，最終服務是否到位，政府是否應該給錢到提供了服務的服務出售方，完全取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的好惡。我們知道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導也是人不是神，是有七情六欲，和是有親戚朋友的人。若出售服務的市場主體能夠投鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導之所好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導就完全可以將國家用于為農(nóng)民購買服務的錢給到這些他所喜歡的市場主體，讓他們得好處，這些市場主體可能就是他的親戚朋友，及親戚朋友的親戚朋友。這個時候，誰來監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導？及誰來管農(nóng)民服務是否到位？沒有人來管，也管不了。因為這是制度本身就有的缺陷。

　　五、

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國家十分關心三農(nóng)問題，不僅大幅度增加了向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，而且提出建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略，應該說，這是我國農(nóng)村發(fā)展從來沒有過的機遇，也是農(nóng)村工作的重大轉(zhuǎn)型。農(nóng)村由管理向服務轉(zhuǎn)變。同時我們也要看到，這個機遇是在中國現(xiàn)代化進入攻堅階段，人財物迅速流出農(nóng)村流向城市，農(nóng)村因為資源的流出而出現(xiàn)了內(nèi)生秩序能力衰落背景下的機遇�，F(xiàn)代化和城市化不僅在改變農(nóng)村的物質(zhì)條件，而且在改變農(nóng)村的精神條件。農(nóng)村傳統(tǒng)的人生價值解體，新的生活意義有待確立，農(nóng)村傳統(tǒng)的人際關系不再足以為農(nóng)民提供應對生產(chǎn)生活事務的需要。總之，當前的農(nóng)村，可以說既有機遇，又有挑戰(zhàn)。農(nóng)村處于史無前例的巨大變遷中。

　　這個時候，我們就應該有一個靈活的針對農(nóng)村需要、針對農(nóng)村問題的有建制的基層組織體系來應對。國家現(xiàn)在有錢，可以養(yǎng)活為農(nóng)民提供服務的鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職工，也有足夠的事情需要鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工來做。農(nóng)村工作，往往不是可以量化及規(guī)范的固定的工作，而具有細小瑣碎、隨季節(jié)而變、隨中心任務而變的特點。我們需要的不是為農(nóng)民提供幾項具體的服務，而是需要建設一個具有為農(nóng)民提供服務能力及意愿的基層組織體系。只有有了這樣一個基層組織體系，我們在當前復雜而瞬息萬變的農(nóng)村工作中，才能機動靈活地開展工作，才能以不變應萬變，才能真正在中國現(xiàn)代化的進程中立于不敗之地。

　　六、

　　當然，我并非反對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。有些農(nóng)村公共服務，因為時代的變化，而具備了市場化的條件，因此可以推向市場。比如，之前的農(nóng)機服務，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)機械十分普遍，很多農(nóng)戶都有能力購買大型農(nóng)機，并為其他農(nóng)戶提供收費的耕作服務。農(nóng)機站的農(nóng)機服務因此就顯得沒有必要。即使如此，我們也完全沒有必要搞什么“以錢養(yǎng)事”，因為市場可以供給，政府就完全可以退出，而不必如湖北省以錢養(yǎng)事改革中，為農(nóng)機站購買農(nóng)機，然后再與農(nóng)機站簽訂協(xié)議，讓農(nóng)機站為農(nóng)民服務。這里，可以歸到市場的，就完全沒有必要再由政府來與農(nóng)機站簽協(xié)議購買服務。至于原來農(nóng)機站的職工如何安置，只要方向明確了，這個問題就不是問題。比如，國家開展新農(nóng)村建設，有大量新的工作要做，完全可以安排這些原來的農(nóng)機站的職工來做新的工作。只是農(nóng)機站不要再進新人。老職工退休了，人員也就減下來了。全國的農(nóng)機站現(xiàn)在也沒有幾個職工了。

　　也就是說，即使我們看到有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所已經(jīng)不能面對新的形勢，我們也完全不必通過撤機構減人員來應對，而可以通過舊瓶裝新酒的辦法來應對之。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革乃至其他的很多改革，往往喜歡大撤大建，喜歡做表面文章，而忘記了，改革的核心是解決問題。震動比較小、成本比較低的改革，總是那些注重實質(zhì)的舊瓶裝新酒的改革。這是一項大智慧。湖北省以錢養(yǎng)事的改革實在是缺少智慧的改革。

相關熱詞搜索：不宜 改革 推廣 賀雪峰 錢養(yǎng)事