小喬：“以黨治國”的“訓(xùn)政保姆”——國民政府“訓(xùn)政”時期(1928-1949)

　　難產(chǎn)的中國憲政化歷程在經(jīng)歷了北洋政府時期后，進(jìn)入了更加令人遺憾的歷史時期。

1924年4月，改組后的國民黨“一大”通過了《建國大綱》，《大綱》中稱：新的國民政府應(yīng)本著“三民主義”和“五權(quán)憲法”建設(shè)中華民國，建設(shè)時期分為軍政、訓(xùn)政、憲政三個階段�！败娬�”即以武力推翻舊的制度；
“訓(xùn)政”即由政府對落后民智進(jìn)行民主訓(xùn)練；
“憲政”即讓國民行使憲法權(quán)力選舉官員和議員。至憲政，建國方告成功。

　　孫中山提出“以黨治國”，從軍政、訓(xùn)政為憲政另謀出路，或有其不得已的苦衷，但卻是從民初較為平等、民主的國民觀和憲政立場上的某種倒退�！氨狈�戰(zhàn)爭” 結(jié)束是國民黨政府軍政時期的結(jié)束和訓(xùn)政時期的開端。1928年國民黨的《訓(xùn)政綱領(lǐng)》和1931年以此為基礎(chǔ)的《中華民國訓(xùn)政時期約法》，一步步加強(qiáng)了一黨專制式新的一元化政治文化在中國的統(tǒng)治地位，并使之成為一種難以打破的新傳統(tǒng)，“訓(xùn)政”、“黨治”所形成的“黨國”傳統(tǒng)，窒息了憲政共和原本已十分微弱的生存空間，此后，這種政治文化在中國即從未因政權(quán)在不同政黨之間易手而有所改變。

1928年10月，國民黨中央常委會通過并公布了《中國國民黨訓(xùn)政綱領(lǐng)》，宣布中華民國由“軍政”時期進(jìn)入“訓(xùn)政”時期�！队�(xùn)政綱領(lǐng)》要點為：

　　1. 中華民國于訓(xùn)政期間，由中國國民黨全國代表大會代表國民大會領(lǐng)導(dǎo)國民行使政權(quán)；
國民黨全國代表大會閉會時，以政權(quán)付托中央執(zhí)行委員會執(zhí)行之；

　　2.同時，由國民黨訓(xùn)練國民逐漸推行選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)；

　　3.國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)（現(xiàn)行臺灣政府的“五院制”即源于此），但國民政府重大國務(wù)之施行，要受國民黨中執(zhí)委政治會議指導(dǎo)監(jiān)督。

　　這些規(guī)定成為訓(xùn)政時期國民黨當(dāng)局黨政關(guān)系的最高原則。用國民黨元老胡漢民的話說，國民黨就是“訓(xùn)政保姆”�！坝�(xùn)政”的必然邏輯，只能是“以黨治國”、“一黨專政”。

　　1931年3月2日，國民黨中央常委會正式?jīng)Q定，以《訓(xùn)政綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)制定新憲法。1931年5月12日，國民黨主持的“國民會議”通過了《中華民國訓(xùn)政時期約法》，于6月1日頒布�！都s法》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“訓(xùn)政綱領(lǐng)”、“國民生計”、“國民教育”、“中央與地方之權(quán)限”、“政府之組織”、“附則”共八章八十九條，其核心第三章“訓(xùn)政綱領(lǐng)”是從已公布的1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》中移植的，明確規(guī)定“訓(xùn)政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統(tǒng)治權(quán)”，“中國國民黨全國代表大會閉會時其職權(quán)由中央執(zhí)行委員會行使之”，“選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種政權(quán)由國民政府訓(xùn)導(dǎo)之”，“行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五種治權(quán)由國民政府行使之”。這樣就確定了民國訓(xùn)政時期的黨國政治結(jié)構(gòu)�！都s法》形式上肯定人民的“權(quán)利”、“自由”，第二章“人民之權(quán)利義務(wù)”規(guī)定：“國民無男女種族宗教階級之區(qū)別在法律上一律平等”，“人民非依法律不得逮捕拘禁審問處罰”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封錮”，人民有信仰宗教、遷徙、通信通電秘密、結(jié)社集會、發(fā)表言論或刊行著作、請愿等自由，“非依法律不得停止或限制之”�！都s法》第七章“政府之組織”規(guī)定：“國民政府統(tǒng)攬中華民國之治權(quán)”，“國民政府設(shè)行政院立法院司法院考試院監(jiān)察院及各部會”，“國民政府設(shè)主席一人委員若干人，由中國國民黨中央執(zhí)行委員會選任委員名額以法律定之”，“國民政府主席對內(nèi)對外代表國民政府”，“各院院長及各部會長以國民政府主席之提請由國民政府依法任免之”。

　　這是國民黨政府用根本法形式確認(rèn)國民黨一黨專政和領(lǐng)袖個人獨裁的政治制度的第一部憲法性文件。具體言之，國民黨以黨治國主要特點是：其一，實行一個主義一個政黨，唯中國國民黨為正統(tǒng)合法，其余各黨概處非法之列；
其二，以黨代政，國民黨最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。政府由黨直接組織，中央所有政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)官員皆由國民黨中央執(zhí)行委員會選任；
其三，法律的制定、修正和解釋權(quán)，一切立法原則的決定權(quán)，均由黨的機(jī)構(gòu)執(zhí)掌，黨的決議具有法律效力；
其四，國家行政決策權(quán)亦屬黨的機(jī)構(gòu)，中央政府本身無權(quán)決定重大問題，一切聽命于黨的機(jī)構(gòu)，政府淪為一黨專政的工具。在以黨治國的運行機(jī)制中，“中政會”即國民黨中央執(zhí)行委員會政治會議的地位和作用不同一般，它由中央執(zhí)行委員會、中央監(jiān)察委員會與國民政府成員組成。按照胡漢民、孫科等的說法：“政治會議為全國訓(xùn)政之發(fā)動與指導(dǎo)機(jī)關(guān)，……對于黨為其隸屬機(jī)關(guān)，但非處理黨務(wù)之機(jī)關(guān)；
對于政府，為其根本大計與政策方案的發(fā)源之機(jī)關(guān)，但非政府本身機(jī)關(guān)之一。換言之，政治會議實際上總握訓(xùn)政時期一切根本方針之抉擇權(quán)，為黨與政府間唯一之連鎖。黨于政府建國之大計及對內(nèi)對外政策有所發(fā)動，必須經(jīng)過此連鎖而達(dá)于政府，始能期其必行……簡括言之：政治會議在發(fā)動政治根本方案上對黨負(fù)責(zé)，而非在黨外也。國民政府在執(zhí)行政治方案上，對政治會議負(fù)責(zé)，但法理上，仍為國家最高機(jī)關(guān)而非隸屬于政治會議之下也�！睆恼�體上說，居于主導(dǎo)地位的是“黨權(quán)高于一切”。

盡管國民黨以“訓(xùn)政保姆”自任，但許多國人并不領(lǐng)情，幾乎自“訓(xùn)政”伊始，“以黨治國”、“一黨專政”就成為異議人士批判的靶子，批判的武器則是憲政民主思想。憲政的要義之一是“民治”，與高高在上“以黨治國”的“訓(xùn)政”根本不相容。盡管國民黨有“訓(xùn)政保姆”的理論思想，甚至還有具體的法律條文，但仍無法令人信服地說明其“以黨治國”、“一黨專政”權(quán)力基礎(chǔ)的合法性來源。此后國民黨在大陸執(zhí)政的二十余年內(nèi)，對其“一黨專政”的批判從未停止過。這從另一角度反映，當(dāng)時國民政府雖然明確規(guī)定訓(xùn)政時期不得自組政黨以干涉國民黨一黨訓(xùn)政，但人民仍享有新聞、言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威等各方面的相當(dāng)自由。更為重要的是，國民黨雖以“訓(xùn)政”為名，實行“一黨專政”，但它從未否定過憲政。在1928年《訓(xùn)政綱領(lǐng)》之后不久出臺的《國民政府組織法》引言部分規(guī)定：“中國國民黨本革命之三民主義、五權(quán)憲法，建設(shè)中華民國，既用兵力掃除障礙，由軍政時期入訓(xùn)政時期，允宜建立五權(quán)之規(guī)模，訓(xùn)練人民行使政權(quán)之能力，以期促進(jìn)憲政，奉政權(quán)于國民。”國民黨當(dāng)局曾聲稱，訓(xùn)政時期不長，將很快過渡到憲政時期。1929年宣布訓(xùn)政期限為6年，即到1935年�！队�(xùn)政時期約法》則開宗明義聲稱：“國民政府本革命之三民主義五權(quán)憲法以建設(shè)中華民國，既由軍政時期入于訓(xùn)政時期，允宜公布約法共同遵守，以期促成憲政，授政于民選之政府�！闭f明國民黨至少在理論上始終承認(rèn)憲政是自己的政治目標(biāo)，訓(xùn)政只不過是為達(dá)到憲政的一種過渡政治。這也是民國時期憲政民主運動能夠連綿不斷、波瀾迭起的一個重要條件。在當(dāng)時爭取憲政民主的斗爭中，擔(dān)當(dāng)重任的不僅有在野黨成員和自由派知識分子，甚至不乏國民黨要員�！队�(xùn)政時期約法》頒發(fā)不久，“九一八”事變爆發(fā)，日本大舉侵華，民族危機(jī)加重，全國人民開展了聲勢浩大的抗日民主運動，要求“還政于民”。1931年10月，立法院長孫科提出“速開黨禁，實行民治”的主張。次年4月，他又在上海各報公開發(fā)表《目前抗日救國綱領(lǐng)》一文，提出盡快實施憲政的主張，遭到行政院長汪精衛(wèi)和監(jiān)察院長于右任的公開反對。面對如此強(qiáng)大的反對勢力，孫科公開進(jìn)行了辯駁。這場公開辯論不但引發(fā)一場全社會關(guān)于憲政與訓(xùn)政的大討論，而且促使憲政主張在國民黨內(nèi)部升溫，有力地推動了國民黨的憲政步伐。1932年12月，國民黨召開四屆三中全會，孫科等提議依照孫中山《建國大綱》的規(guī)定，應(yīng)從速起草憲法，召開國民大會，“結(jié)束黨治，還政于民”。國民黨四屆三中全會作出決定定于1935年3月召開“國民大會”，“議決憲法”，并與1933年1月成立由孫科任委員長的“立法院憲法起草委員會”，開始憲法起草工作�！皯椃ㄆ鸩菸瘑T會”對中央全體會議通過的25條原則經(jīng)過研究，1933年6月完成憲草初稿后，按照蔣介石的旨意進(jìn)行了修改，將其中的國家體制由內(nèi)閣制改為總統(tǒng)制，由總統(tǒng)負(fù)實際責(zé)任；
又將總統(tǒng)由選民直接選舉改為由國民大會選舉。在以后的審議中，又根據(jù)蔣介石的授意刪去了“軍人非解職不得當(dāng)總統(tǒng)或副總統(tǒng)”的條文。

　　1935年11月國民黨第五次全國代表大會在南京召開。由于國難嚴(yán)重，國民黨內(nèi)外呼吁“立息內(nèi)爭”，這次大會出席代表為歷屆最多的一次。大會宣言提出：“開憲治，修內(nèi)政，以立民國確實鞏固之基礎(chǔ)”，“國民大會須于二十五年（即1936年）以內(nèi)召集之，憲法草案并須悉心修訂，俾益臻于完善”。1936年5月5日，國民政府公布了《中華民國憲法（草案）》，這份憲草又稱之為《五五憲草》。

　　《五五憲草》分為“總綱”、“人民之權(quán)利義務(wù)”、“國民大會”、“中央政府”、“地方制度”、“國民經(jīng)濟(jì)”、“國民教育”、“憲法之實施和修改”共八章。

其要點為：一、實施“權(quán)能分治”原則，即中央政權(quán)由國民大會行使，中央治權(quán)由總統(tǒng)和五院行使；
二、總統(tǒng)對國民大會負(fù)責(zé)，行政院長與各部會長由總統(tǒng)任免，對總統(tǒng)負(fù)責(zé)；
三、國民大會為中央唯一政權(quán)機(jī)關(guān)�！段逦鍛棽荨吩�本賦予國民大會有“選舉總統(tǒng)副總統(tǒng)、立法院院長副院長、監(jiān)察院院長副院長、立法委員、監(jiān)察委員，罷免總統(tǒng)副總統(tǒng)、立法、司法、考試、監(jiān)察各院院長副院長、立法委員、監(jiān)察委員，創(chuàng)制法律，復(fù)決法律，修改憲法”等一系列重要職權(quán)，但到1937年4月，修正后的《國民大會組織法》和《國民大會代表選舉法》又規(guī)定對《五五憲草》進(jìn)行了重要刪改，限定國民大會只有通過憲法的職能而無其他職權(quán)，同時還規(guī)定國民政府大量增加指定國大代表名額，國民黨中央執(zhí)行委員會委員和候補委員、中央監(jiān)察委員會委員和候補委員均為國大當(dāng)然代表。

　　徐賁認(rèn)為：自從《訓(xùn)政時期約法》開始，中國的種種憲法便形成了一種壞傳統(tǒng)，它們都以政黨意識形態(tài)規(guī)定國體，將公民陳倉暗渡地化為這種意識形態(tài)的信奉者。于是公民共和的政治共同體被偷換成黨派意識形態(tài)群體，對政治共同體的忠誠被等同為對某黨主義的忠誠，愛國則演化為愛某黨�！队�(xùn)政時期約法》以弁言的形式將中國的“國體”規(guī)定為“國民政府本革命之三民主義，五權(quán)憲法，以建設(shè)中華民國�！边@個規(guī)定在1936年的《憲法草案》中變成第一章“總綱”的第一條“中華民國為三民主義共和國”。在《憲法草案》制定之時，就有輿論批評在共和國之上“冠以三民主義”為不妥之舉。這種輿論認(rèn)為，主義有時期性而國體則不容變，所以不宜將主義冠于國體之上。若三民主義確實可以成為建國之本，憲法條文盡可將三民主義的精神貫注其間，而不必拘為國體的限制。而且，基于民主政治的內(nèi)涵，國民應(yīng)有信仰自由，而三民主義只是國民黨的主義，以之作為黨員之基本信仰，固所必然，但不應(yīng)強(qiáng)全體國民以必從，憲法若據(jù)此而制定，則不惟憲法成為國民黨的憲法，即國家亦且成為國民黨的國家，這自然與民主保障信仰自由之義不合。

　　盡管《五五憲草》存在著一些明顯缺陷，其在中國近代一波三折的憲政化道路上，仍起到一定程度的推動作用�！段逦鍛棽荨繁緫�(yīng)交由“國民大會”決議，但1937年“七.七”蘆溝橋事變后抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，救亡壓倒一切，“國民大會”延期，《五五憲草》基本未發(fā)生實際效用。

抗戰(zhàn)時期憲政運動的主要陣地有“國民參政會”，它最早是由國民黨四屆三中全會決議設(shè)立，但直到1938年3月，國民黨臨時全國代表大會才又通過決議，國民參政會正式建立。出席這個會的除國民黨外，還有在野的各黨派和各民族、各地區(qū)及海外華僑代表。從1938年7月到1947年5月，它總共召開了四屆十三次會議，在當(dāng)時的政治生活尤其是推進(jìn)憲政民主中，發(fā)揮了十分重要的作用。實行民主，勵行憲政，可以說是歷屆會議的中心議題。一屆一次會議就通過了“切實保障人民權(quán)利案”，一屆三次會議通過了“確立民主法治制度以奠定建國基礎(chǔ)案”。一屆四次會議上，張君勱、章伯鈞等提出《請結(jié)束黨治，立施憲政，以安定人心，發(fā)揚民力而利抗戰(zhàn)案》，它和其他幾個提案經(jīng)兩天一夜的激烈辯論，最終通過《召集國民大會，實行憲政》決議案，并由議長指定參政員若干人，組成“國民參政會憲政期成會”，期成會經(jīng)多次研討，形成《五五憲草憲政期成會修正案》。這個“修正案”在一屆五次會議作了介紹，同時，立法院院長孫科也作了《憲法草案起草經(jīng)過》的報告。一九四三年九月，國民黨召開五屆十一中全會，認(rèn)為抗戰(zhàn)即將結(jié)束，決議戰(zhàn)后立即召集國民大會，制定憲法，實施憲政。幾天以后，國民參政會舉行三屆二次會議，決議建立“憲政實施協(xié)進(jìn)會”，隸屬國防最高委員會。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于“協(xié)進(jìn)會”的推動，在全民范圍內(nèi)展開了對“五五憲草”的大討論，最后由協(xié)進(jìn)會寫成《五五憲草意見整理經(jīng)過及研討報告》。

　　國民參政會對憲政民主運動的推動，不僅體現(xiàn)在內(nèi)部討論，更重要的還是它常把會內(nèi)討論的問題推向社會，引起全社會的關(guān)注，從而形成民眾廣泛參與的民主運動�？箲�(zhàn)時期兩次憲政民主運動，均以參政會的討論為濫觴，由許多參政員直接參與。參政會十年歷史說明，它是國民黨統(tǒng)治時期“各黨派政治上合作的一種形式，成了在野黨監(jiān)督批評執(zhí)政黨的一個機(jī)構(gòu)”（徐矛《中華民國政治制度史》第298頁）。其存在與活動，對沖擊國民黨“一黨專政”，推動實施憲政，發(fā)揮了不可抹煞的作用。（據(jù)包遵信《中國的憲政化和“恐憲病”》） 1945年中國人民歷經(jīng)艱辛的八年抗戰(zhàn)后終于迎來勝利，人民企盼著和平重建，民主自由，國際社會美蘇等大國也從各自利益出發(fā)，明確表示不希望中國發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)。根據(jù)國共兩黨達(dá)成的“雙十協(xié)定”，1946年1月10日，全國政治協(xié)商會議于重慶召開，與會者有國民黨代表8人，共產(chǎn)黨代表7人，青年黨5人，民盟2人，國社黨2人，以及其他社會賢達(dá)共38人。會議經(jīng)過二十一天討論，最后通過五項協(xié)議，主要內(nèi)容有：改組國民黨一黨政府，實行委員會制，委員的一半要由國民黨以外人士充任；
改組后的政府作為結(jié)束國民黨“訓(xùn)政”到實施憲政的過渡時期的政府，它負(fù)有召集國民大會以制定憲法的任務(wù)；
通過了制憲原則并大體同意了憲草修正案。政協(xié)的成功召開和完滿結(jié)束，似乎已為中國打開了邁向憲政民主的大門，然而內(nèi)戰(zhàn)偏偏打起來！對此，國民黨指責(zé)共產(chǎn)黨要顛覆政府，堅持武裝割據(jù)，所以要“戡亂建國”；
共產(chǎn)黨則斥國民黨堅持一黨獨裁專制，所以要“槍桿子里面出政權(quán)”，建立其“人民民主專政”，這是一段牽扯不清的官司，欲厘清其中是非曲折，非筆者力所能及，亦無關(guān)我們所探討的中心問題，總之令人遺憾的是：內(nèi)戰(zhàn)的炮火再一次斷送了中國人民走向憲政化道路的歷史性契機(jī)。

　　1946年11月15日，在與中共和民盟等其他黨派無法達(dá)成協(xié)議的情況下，國民黨單方面決定在南京召開“國民大會第一屆會議”，大會的中心議程是制定《中華民國憲法》，故又稱“制憲國大”。共產(chǎn)黨拒絕參加國大，斥其為“偽國大”。12月15日，經(jīng)大會三讀通過了《中華民國憲法》，并于1947年1月公布，4月國民黨正式宣布“結(jié)束一黨政府，成立多黨政府”。同年12月25日《中華民國憲法》生效施行。

　　這部《中華民國憲法》共分：“總綱”、“人民之權(quán)利與義務(wù)”、“國民大會”、“總統(tǒng)”、“立法”、“行政”、“司法”、“考試”、“監(jiān)察”、“中央與地方之權(quán)限”、“地方制度”、“選舉、罷免、創(chuàng)制、決議”、“基本國策”、“憲法之實行與修改”等14章，計175條�！稇椃ā返幕�本內(nèi)容，是以西方國家憲法為摹本，結(jié)合孫中山的“三民主義”而制定，以“三民主義”為其最高基本國策，以五院制分工和它們之間的相互制衡構(gòu)建政府基本體系。

第一章“總綱”第一條改《五五憲草》“中華民國為三民主義共和國”為“中華民國基于三民主義，為民有、民治、民享之民主共和國”，理由是孫中山“民族、民權(quán)、民生”的主張本就與林肯的“民有、民治、民享”的思想相一致，所以強(qiáng)調(diào)三民主義實為強(qiáng)調(diào)民主憲政。憲法條文雖然表現(xiàn)了國民黨對民主要求的某種讓步，但在“國體”認(rèn)知上卻不容妥協(xié)，因為這直接關(guān)系到國民黨控制憲政的合理性和合法性。第四條關(guān)于領(lǐng)土之規(guī)定，《五五憲草》采取列舉式，《中華民國憲法》則采取概括式。這部《憲法》與《五五憲草》的重要不同，在于有關(guān)國家體制的規(guī)定。《五五憲草》在蔣介石干預(yù)下，政府體制采取總統(tǒng)制架構(gòu)，由國民大會代表人民分別選出執(zhí)掌立法權(quán)的國會議員和掌握行政權(quán)的總統(tǒng)（《五五憲草》第三十二條），行政院正副院長、各部會首長、政務(wù)委員均由總統(tǒng)任免（《五五憲草》第五十六條），且對總統(tǒng)負(fù)責(zé)（《五五憲草》第五十九條）。1946年1月全國政治協(xié)商會議中，非國民黨人士如張君勱等擔(dān)心總統(tǒng)制的政府體制容易產(chǎn)生獨裁總統(tǒng)，總統(tǒng)大權(quán)在握足以威脅憲政帝制自為，所以在政協(xié)會議提出并通過了《五五憲草》修正原則，主要內(nèi)容是將原屬總統(tǒng)府幕僚長性質(zhì)的行政院長重新定位為執(zhí)掌行政權(quán)的行政首長，對立法院負(fù)責(zé)。擔(dān)任中華民國總統(tǒng)，固然取得國家元首的尊榮，但并不掌握行政權(quán)，行政院院長才是最高行政首長，向立法院負(fù)責(zé)，執(zhí)行立法院的立法。這樣一來，享有國家元首最高名器的總統(tǒng)（雖非虛位元首），不掌握行政權(quán)；
掌握行政權(quán)的閣揆，則不掌握國家最高名器，三千年帝制傳統(tǒng)卷土重來的威協(xié)，乃大幅降低，憲法才能取代“元首”，憲政民主方有成長機(jī)會，以法治替代人治成為可能。由于《中華民國憲法》系各方妥協(xié)的產(chǎn)物（“妥協(xié)”原是現(xiàn)代政治的必然元素），最終形成總統(tǒng)與行政院長分掌行政權(quán)的“雙首長制”，與法國第五共和體制相近，然而中華民國與法國立憲精神迥異，法國第五共和的雙首長制是由內(nèi)閣制演化而成，而《中華民國憲法》雙首長制則由總統(tǒng)制演變而來，總統(tǒng)仍擁有較大的權(quán)力，《中華民國憲法》第四章“總統(tǒng)”規(guī)定“總統(tǒng)為國家元首，對外代表中華民國，對內(nèi)總攬一切國家權(quán)力”，“總統(tǒng)統(tǒng)率全國海陸空軍”等，并賦予總統(tǒng)發(fā)布緊急命令的特權(quán)；
組閣權(quán)在于總統(tǒng)，國會無權(quán)過問，即使總統(tǒng)所屬政黨為國會少數(shù)黨。這種體制的缺陷在于，當(dāng)總統(tǒng)與國會多數(shù)黨屬同一政黨時，政局尚可安定，否則行政院與立法院之間易成為“雙頭馬車”，造成政局動蕩�！稇椃ā返谖逯恋诰耪路謩e規(guī)定立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院的職能及院長的產(chǎn)生辦法；
第十至第十四章分別規(guī)定中央與地方的權(quán)限，地方制度，選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四權(quán)的行使，基本國策，憲法之實行與修改等內(nèi)容。

關(guān)于《中華民國憲法》的法理地位，旅美學(xué)者陳奎德認(rèn)為：當(dāng)時制憲的基礎(chǔ)具有很大的廣泛性，在其他民主國家協(xié)調(diào)下，國共兩黨及民主個人主義者等獨立人士都參與組織1946年初的政治協(xié)商會議，同意政協(xié)的制憲原則并大體同意了憲草修正案，參與了制憲過程。各黨、各派、各階層協(xié)商成立了憲草小組，國、共與其他政派咸與立憲，共襄盛舉。主要執(zhí)筆者是既非國民黨、亦非共產(chǎn)黨的著名憲法專家張君勱先生。而憲草修正案在中共退出國民大會之前就已基本成文。因此，該憲法制憲的基礎(chǔ)廣泛，代表性強(qiáng)。此外，考察1946年《憲法》的文本內(nèi)容，并同其他民主國家的憲法比較，可以看出，它是將孫中山五權(quán)憲法思想與現(xiàn)代民主國家的議會民主制融為一爐，無論就其設(shè)計的國家權(quán)力的分立、平衡與制約，對政府權(quán)力的明確限制，以及對基本公民權(quán)利的保障，與其他民主國家并無實質(zhì)差別。臺灣著名自由派知識分子雷震先生曾譏諷《五五憲草》實為“一權(quán)（黨權(quán)）憲法”而非“五權(quán)憲法”，卻稱《中華民國憲法》為“民主憲法”，并號召“根據(jù)這部憲法，建立民主制度”。包遵信在《中國的憲政化和“恐憲病”》中引當(dāng)時一些人士的評論：“制憲國大”召開之際尚在南京的美國總統(tǒng)特使馬歇爾后來發(fā)表的《離華聲明》中說：“事實上，國民大會已經(jīng)通過了一部在主要方面與去年（1946年）一月由各派參加的政治協(xié)商會議所制定的原則相一致的民主憲法。”著名學(xué)者肖公權(quán)當(dāng)時也評述這部憲法“已含有充足之民主精神與實質(zhì)，吾人果能充分實施，則中國必可列于世界民主國家之林而無遜色�！毙烀�《中華民國政治制度史》認(rèn)為：“如果國民黨是一個對民族負(fù)責(zé)的政黨，沿著這部憲法走下去，中國可能成為實行資產(chǎn)階級民主制度的共和國�！庇缮鲜隹梢�，國民黨政權(quán)在憲政民主問題上雖不那么積極主動，但總體上還是順應(yīng)了歷史潮流，為憲政的實施盡了一份力。

　　在“制憲國大”后改組的國民黨政府主持下，1948年3月，第一屆國民大會即“行憲國大”召開。由國民代表大會選舉總統(tǒng)、副總統(tǒng)，蔣介石以90％的高票當(dāng)選總統(tǒng)，李宗仁以微弱多數(shù)擊敗孫科、程潛、于右任等六人當(dāng)選副總統(tǒng)。5月，當(dāng)選總統(tǒng)、副總統(tǒng)正式就任，標(biāo)志著“訓(xùn)政”的國民政府結(jié)束，行憲的國民政府成立。南京國民政府改為總統(tǒng)府，國民政府五院改為行憲五院。國民黨訓(xùn)政時期由1928年下半年開始，至1948年5月蔣介石出任“行憲”總統(tǒng)，歷時二十年。

　　蔣介石當(dāng)選總統(tǒng)后的第一件事就是操縱國大通過“修憲”和《動員戡亂時期臨時條款》，解除了立法院對總統(tǒng)權(quán)力的約束，重享“訓(xùn)政”時期集黨、政、軍權(quán)于一身的獨裁權(quán)力，朕即黨，黨即國。作為《中華民國憲法》組成部分的《戡亂臨時條款》，實際上限制和剝奪了人民的權(quán)利自由。由于國民黨旋即兵敗大陸，退走臺灣，所謂“行憲”在中國大陸地區(qū)終成歷史煙云，唯一可作為成果留給大陸國人的，則是那部憲法。

　　國民黨退居臺灣后，《戡亂臨時條款》在相當(dāng)長時期內(nèi)依舊限制著臺灣人民的權(quán)利自由，臺灣民眾則與威權(quán)統(tǒng)治進(jìn)行了長期不屈不撓的艱苦抗?fàn)�，歷經(jīng)數(shù)十載“蔣家王朝”專制獨裁的臺灣“國民政府”，終在上世紀(jì)八十年代順應(yīng)潮流啟動民主化進(jìn)程，放開黨禁，《中華民國憲法》經(jīng)數(shù)度增修，并廢除了附加于該憲法的“臨時條款”和“戒嚴(yán)令”，在1946年《憲法》基礎(chǔ)上實行多黨議會制，算是兌現(xiàn)了半個多世紀(jì)之前的歷史承諾，可惜彼時的“國民政府”早已喪失大陸治權(quán)。而今臺灣人民邁向憲政民主政治的事實，有力回?fù)袅四承┤怂�謂“憲政民主不適合中國國情”的陳詞濫調(diào)。

共產(chǎn)黨對于1946年國民大會通過的《憲法》一棍子打死，說它是“反動的”、“分裂的”、“偽憲法”，認(rèn)定這部憲法的實質(zhì)是“人民無權(quán)，獨夫集權(quán)”。

　　毛澤東曾指斥國民黨曰：“中國現(xiàn)在的頑固派，正是這樣。他們口里的憲政，不過是‘掛羊頭，賣狗肉’。他們是在掛憲政的羊頭，賣一黨專政的狗肉。我并不是隨便罵他們，我的話是有根據(jù)的，這根據(jù)就在于他們一面談憲政，一面卻不給人民絲毫的自由。”當(dāng)我們將目光轉(zhuǎn)向1949年以后毛澤東所領(lǐng)導(dǎo)的中國共產(chǎn)黨政權(quán)，對照此語，實令人感慨萬千。

　　主要參考資料：

　　1.《中華民國訓(xùn)政時期約法》

　　2.《中華民國憲法草案》（五五憲草）

　　3.《中華民國憲法》（1946年）

　　4.佚名《五權(quán)憲法初探》

　　5.徐賁《從憲法的形式性看中國憲政問題》

　　6.包遵信《中國的憲政化和“恐憲病”》

　　7.陳奎德《中國的憲法與憲政》

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