孔繁斌：社會治理的多中心場域構(gòu)建——基于共和主義的一項(xiàng)理論解釋

　　摘要：在自反性現(xiàn)代性理論觀照下，不難發(fā)現(xiàn)受制于“核心-邊緣”結(jié)構(gòu)約束的治理場域在規(guī)范性和功能性兩個層次上都存在公共性再生產(chǎn)的困惑，需要通過社會治理革命構(gòu)建多中心的治理場域。社會治理場域多中心的轉(zhuǎn)向，不僅是對政治上極權(quán)主義的消解，也是作為公共行政重構(gòu)的自我理解和認(rèn)同的途徑。但對多中心治理場域正當(dāng)性的解釋，由于自由主義的國家構(gòu)建理論存在著闡釋的局限，因而需要在共和主義理論資源中重新討論，多中心治理場域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和角色認(rèn)同的公共哲學(xué)基礎(chǔ)在于共和主義多元共治的精神，而傳統(tǒng)共和主義當(dāng)代復(fù)興的空間在于社會治理的良善而不是民族國家框架中的統(tǒng)治政體構(gòu)造。

　　關(guān)鍵詞：多中心；
治理；
場域；
共和主義

　　引 言

　　在全球化和后國家主義時代，多中心治理議題是政治學(xué)、公共行政學(xué)的一個前沿研究領(lǐng)域，對多中心治理實(shí)踐的歷史合理性和價值正當(dāng)性無可懷疑的，如果抽調(diào)“多中心”這一關(guān)鍵詞，當(dāng)代治理的理論和實(shí)踐可以說就失去了社會治理“現(xiàn)代性重建”的制度中軸，不言而喻，多中心治理已經(jīng)成為自反性現(xiàn)代化階段最重要的“話語”之一，成為這個時代“隱蔽的本質(zhì)”。在多中心治理的研究中，積累了相當(dāng)數(shù)量的文獻(xiàn)，研究背后所體現(xiàn)的深刻的價值關(guān)切和學(xué)術(shù)沖動，向公共行政理論提出了更多的挑戰(zhàn)，并期待更有效的理論對社會治理模式的優(yōu)化給予支持。

　　但研究對象的重要性并不能代替研究自身的合理性，多中心治理作為國家治理抑或行政管理體制改革自我理解和認(rèn)同的重要途徑，對其正當(dāng)性的理解和解釋仍舊是一個理論難題。自由主義在否定極權(quán)國家的論述中為多中心治理的出場提供了必要的前提，但限制公權(quán)力的憲政敘事和為個人權(quán)利申辯的浩大聲勢卻難以在顛覆極權(quán)主義的中心—邊緣治理結(jié)構(gòu)同時，為多中心治理提供正當(dāng)性資源。[①]批判主義的后現(xiàn)代主義公共行政盡管積極地解構(gòu)了管理主義的模式，卻不能積極地整合“他在性”、“”等散布的概念。如果說治理革命是近代政治革命以來人類最深刻的一次革命，那么其理論構(gòu)造卻無法與政治革命相提并論。更為糟糕的是，在合理的理論缺乏的情境下，以治理結(jié)構(gòu)多中心化為中軸的治理革命反而被維護(hù)中心—邊緣治理模式的理論所解釋，例如，多中心治理結(jié)構(gòu)是一個合作治理的模式，但卻被言說成公民參與式治理，其實(shí)參與訴求恰恰是中心—邊緣治理結(jié)構(gòu)自我修正的一項(xiàng)措施。因此，在自反性現(xiàn)代性命題下，治理革命要在利維坦和無政府之間實(shí)現(xiàn)超越，僅僅在方案中勾畫多中心治理還不夠，迫切需要的是在理論上為其尋找正當(dāng)性說明。

　　20世紀(jì)90年代被視作公共行政重構(gòu)的時期，圍繞治理結(jié)構(gòu)多中心的重構(gòu)是否僅能從人民主權(quán)、自由至上的啟蒙話語中獲取正當(dāng)性資源呢？是否可以專注工具主義式地研究重構(gòu)的個案而舍棄對重構(gòu)理論的關(guān)切呢？其實(shí)不然。問題的關(guān)鍵是要讓自反性的視角擺脫某種束縛，將顛覆中心—邊緣治理結(jié)構(gòu)的思考和構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)的思考加以區(qū)別，兩種思考所依據(jù)的理論支持并非一樣。正是基于這些判斷，本文轉(zhuǎn)而從共和理論路徑闡釋公共行政理論重構(gòu)中的治理結(jié)構(gòu)問題，試圖表達(dá)在自由主義、社群主義甚至民主話語之外，共和理論的當(dāng)代價值不僅不可忽視，甚至在解決社會治理模式問題上更具有正當(dāng)性。但在長期以來的某種認(rèn)識定勢中，似乎自古典理論開始，共和主義大致就是一種想象政體構(gòu)成的理論而與社會治理無關(guān)。其實(shí)，這是一種誤會，“當(dāng)代一切人文社會科學(xué)的研究，凡是涉及人類歷史及社會的宏觀思考，都傾向于生成社會治理的理論和實(shí)踐方案�！盵②]因此，復(fù)興中的共和主義的不僅不例外，與自由主義和民主理論相比較，其本身就是一種關(guān)涉社會治理的學(xué)說：“民主推崇多數(shù)統(tǒng)治，共和偏愛多元治理�！盵③]

　　本文認(rèn)為，多中心治理的精神與實(shí)踐，表達(dá)了不同治理主體之間按照承認(rèn)政治這一共和原則抑或公共性規(guī)范建構(gòu)的一種“治理場域”[④]。因此，本文著重研究多中心治理場域中行政/治理權(quán)與共和理論互涉關(guān)系的釋義，展開對治理結(jié)構(gòu)多中心化的正當(dāng)性，并對治理主體的角色在多中心結(jié)構(gòu)中的認(rèn)同轉(zhuǎn)向予以解釋。[⑤]應(yīng)該說，這些問題也正是共和主義在其復(fù)興中所亟待展開的領(lǐng)域。對公共行政理論重構(gòu)而言，這一討論意示當(dāng)代社會治理在自反性建構(gòu)中超越了政府機(jī)制和市場機(jī)制的非此即彼的邏輯，示意對現(xiàn)代社會治理的公共理性同一性問題的關(guān)切。

　　多中心治理場域與共和理論的契合

　　按照行政學(xué)者斯蒂爾曼二世（Richard·J.Stillman）的看法，20世紀(jì)末期以來公共行政進(jìn)入重構(gòu)運(yùn)動，盡管未見重構(gòu)運(yùn)動中有比較典型的共和政治理論視角的論述，但重構(gòu)運(yùn)動中的一些問題建構(gòu)及其旨趣，例如：對學(xué)科認(rèn)同的反思，在根基上對公共行政合法性的再思考，對新的概念框架和價值觀的尋找等等，實(shí)質(zhì)上都是對共和政治理論的隱含性認(rèn)同。當(dāng)然，在共和主義的文獻(xiàn)中，最為典型的涉及公共行政問題是對治理權(quán)的闡釋，并呈現(xiàn)出從闡釋范式的轉(zhuǎn)換趨勢。

　　在當(dāng)代共和主義相關(guān)文獻(xiàn)中，曼斯菲爾德（Mansfield,H.C）的《馴化君主》一書對治理權(quán)與共和理論互涉性問題做出了開創(chuàng)性的闡釋。[⑥]按照曼斯菲爾德的解釋，行政權(quán)即是一項(xiàng)治理權(quán)，或者說是治理權(quán)的關(guān)鍵部分，其顯著功能在于統(tǒng)治意志的執(zhí)行。賦予執(zhí)行官強(qiáng)大的治理權(quán)，曾是統(tǒng)治者慣常的治國選擇。在西方文明演化圖譜中，存在著各種各樣的“原始執(zhí)行官”，比如羅馬的獨(dú)裁官和基督教國王，然而現(xiàn)代意義上的執(zhí)行官卻首次出現(xiàn)在馬基雅維里的《君主論》中，但馬基雅維里設(shè)計(jì)的過于強(qiáng)大甚至殘忍的執(zhí)行官支持了利維坦的國家治理，卻削弱乃至隱遁了共和價值。因此，后來的政治哲學(xué)家如洛克和孟德斯鳩等人就致力于“馴化”馬基雅維里的嗜血“君主”，將其反共和的能量加以稀釋，納入一種獨(dú)特而靈活的憲政框架，即通過普選而形成的今天美國總統(tǒng)角色。在執(zhí)行權(quán)興起和發(fā)展演變的這項(xiàng)考察解釋中，曼斯菲爾德對執(zhí)行權(quán)作出了“執(zhí)行權(quán)憲政化”、“執(zhí)行權(quán)中庸化”和“執(zhí)行權(quán)共和化”的類型學(xué)假設(shè)。經(jīng)由普選而形成的美國總統(tǒng)角色，代表的是行政權(quán)的共和化的制度設(shè)計(jì)。這一解釋無疑豐富了公共行政學(xué)對執(zhí)行權(quán)的理解，使得始自威爾遜、古德諾經(jīng)典理論中控制行政的思想獲得了鮮活的規(guī)范和價值質(zhì)素。

　　但是，普選形成并在靈活憲政約束下的總統(tǒng)就一定符合執(zhí)行權(quán)共和化的設(shè)計(jì)了嗎？或者說，共和理論與行政權(quán)的互涉解釋就此結(jié)束了嗎？據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)考據(jù)，在20世紀(jì)50至70年代期間，重新發(fā)現(xiàn)美國聯(lián)邦體制理論基礎(chǔ)的工作，基本上控制在利奧·施特勞斯（Leo Strauss）的學(xué)生之手，曼斯菲爾德的執(zhí)行權(quán)共和化研究不僅是其代表成就之一，而且導(dǎo)致對政府體制根基的重新評估的進(jìn)行。但是，共和理論與行政權(quán)的互涉解釋，在斯特勞斯學(xué)生把持下，盡管重申了共和理論作為政府體制基礎(chǔ)的深刻隱意，但對共和的把握不僅仍舊定位于統(tǒng)治方式范疇，而且沒有積極將共和主義置于反思現(xiàn)代性的依據(jù)的位置，因而也就極為遺憾地喪失引領(lǐng)政治理論發(fā)展的話語權(quán)。補(bǔ)足這一缺憾的，則是作為理性選擇政治理論學(xué)家的文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom），尤其是《復(fù)合共和制的政治理論》一書，將共和理論“應(yīng)用于立憲選擇和立憲設(shè)計(jì)問題以及源于公共行政和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的問題”，[⑦]使得共和理論開始從斯特勞斯學(xué)生的控制中轉(zhuǎn)向更為關(guān)切社會治理領(lǐng)域，對執(zhí)行權(quán)（亦即行政權(quán)或治理權(quán)）共和化問題的理解和解釋也在知識學(xué)層面獲得新的推進(jìn)。

　　在《復(fù)合共和制的政治理論》一書中，奧斯特羅姆對共和理論與行政權(quán)的相互建構(gòu)的問題意識，來自對20世紀(jì)單一權(quán)威控制下國家治理的遠(yuǎn)離共和價值的擔(dān)憂，其理論解釋的創(chuàng)新視角得益于理性選擇知識的積累。眾所周知，20世紀(jì)后半期具有世界性影響的思想家，無論其學(xué)識根基有什么差異，但都不棄不舍地闡釋公共性這一共和主義的核心價值。例如，羅爾斯的“重疊共識”，哈貝馬斯的“商談理論”，阿倫特在批判極權(quán)主義之后郁結(jié)下的希臘鄉(xiāng)愁。那么，這些深刻的自反性現(xiàn)代性話語，與社會治理有和內(nèi)在聯(lián)系呢？如果說20世紀(jì)極權(quán)主義濁流四溢，而公共領(lǐng)域卻花果飄零，那么究竟是什么機(jī)制在起作用呢？奧斯特羅姆從公共治理組織視角提供了兩項(xiàng)解釋。[⑧]其一是受政治革命的雅各賓傳統(tǒng)的支配，民族國家表現(xiàn)為依照核心—邊緣模式組織和設(shè)計(jì)；
其二是各種管理理論的盛行，“科學(xué)管理”塑造了20世紀(jì)包括國家在內(nèi)的大型組織構(gòu)造。對得勢的執(zhí)政集團(tuán)而言，這兩個來源混合在一起，就導(dǎo)致了對總統(tǒng)、憲法性法律、政府行政和財政，以及政黨體制等各個領(lǐng)域以正義和效率為名而中央集權(quán)化的徹底認(rèn)可。

　　據(jù)此解釋，奧斯特羅姆得出的結(jié)論是20世紀(jì)的這些國家自其肇始就染上了“共和病”，盡管通過革命擺脫了君主政體可謂走進(jìn)共和，但此種共和反倒成了多數(shù)人暴政的因緣。如果說，羅爾斯、哈貝馬斯、阿倫特等思想家對現(xiàn)代性解構(gòu)出具的方案是抽象的公共性，那么奧斯特羅姆則通過歸因單一權(quán)威的治理結(jié)構(gòu)這一機(jī)制，提出以“共和制補(bǔ)救共和病”的主張。這一主張以社會治理而不是統(tǒng)治體制為“元話語”，倡導(dǎo)基于自治的多中心結(jié)構(gòu)，以抗拒中心—邊緣的社會治理模式，使得假借人民主權(quán)而事實(shí)上體現(xiàn)為多數(shù)人統(tǒng)治的共和政體，能夠與多中心的共和治理疊合，實(shí)現(xiàn)《聯(lián)邦黨人文集》中隱而未發(fā)的復(fù)合共和制的大智慧。

　　在自反省現(xiàn)代性平臺上，共和理論的注意力轉(zhuǎn)向?yàn)樯鐣�治理體制選擇進(jìn)行辯護(hù)，而并不是針對“馴化君主”，亦即并不是針對核心—邊緣模式中統(tǒng)治者人性之弊端，而是發(fā)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)何以轉(zhuǎn)向多中心，并在治理結(jié)構(gòu)的公共性建構(gòu)上檢視共和理論的詮釋功效。共和政體本來的意思，就是有關(guān)社會治理權(quán)的一種結(jié)構(gòu)性想象和解釋，將共和理論鎖定在民族國家構(gòu)建而遠(yuǎn)離社會治理，只不過是20世紀(jì)革命運(yùn)動不徹底的理解。奧斯特羅姆對復(fù)合共和制政治理論的闡發(fā)，其重要知識性價值在于以規(guī)則和自然主義的視角而不是變遷和人文主義的視角，構(gòu)建了一個多中心的治理結(jié)構(gòu)，就其否定功效而言試圖懸置人民主權(quán)這一已經(jīng)無助于抑制多數(shù)人暴政的理論，但更為積極的則是賦予共和理論擔(dān)負(fù)起為多中心治理正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)的功能，從而徹底消除20世紀(jì)革命運(yùn)動對共和理論不徹底的理解，推進(jìn)民族國家向治理共同體轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，這是國家治理抑或行政管理體制改革自我理解和認(rèn)同的重要途徑，也是對自由主義無法解決的社會治理結(jié)構(gòu)始終飄忽于利維坦的單一中心治理結(jié)構(gòu)和無政府陷阱的一項(xiàng)突破。社會治理結(jié)構(gòu)共和化的設(shè)計(jì)，意味著自反性現(xiàn)代性對后工業(yè)化社會治理的共識，對此，卡藍(lán)默預(yù)言式分析說：“一個強(qiáng)加于人凌駕于社會之上、能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的國家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動、統(tǒng)合各種社會力量的條件。因此，國家和其他行動者的合作伙伴關(guān)系具有壓倒一切的重要性�！盵⑨]

　　從上述文獻(xiàn)的分析和討論可以發(fā)現(xiàn)，自反性現(xiàn)代性視角下公共行政理論發(fā)展已經(jīng)將行政權(quán)共和化作為一個主要議題，而且對行政權(quán)與共和理論互涉性的理解范式也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)換，解決治理結(jié)構(gòu)多中心問題成為行政權(quán)共和化的中心議題。這就意味著自反性現(xiàn)代性命題下的社會治理，不僅要以自由和憲政解構(gòu)極權(quán)主義的全能統(tǒng)治，而且要以共和資源作為支撐建構(gòu)多中心的治理結(jié)構(gòu)，徹底轉(zhuǎn)換嵌入單一中心治理結(jié)構(gòu)中的國家治理模式。從共和理論的基本精神來看，塑造多中心的治理結(jié)構(gòu)，需要在政治上建構(gòu)“相互承認(rèn)的法權(quán)”的理念，需要在“事實(shí)與規(guī)范之間”建構(gòu)公共商議的開放性的“治理場域”。當(dāng)然，最主要的是要重新解釋治理主體的角色，使得被極權(quán)主義摧毀的自治基礎(chǔ)上的治理主體獲得正當(dāng)性地位。

　　治理角色與多中心場域的適配

　　在民族國家向治理共同體生成的“后國家主義”構(gòu)建中，置于治理結(jié)構(gòu)共和化議程中的公共行政學(xué)問題，是重塑政府權(quán)能以轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，更多履行引導(dǎo)社會自治的職能，以注意義務(wù)能力的提高為核心，形成具有前瞻性的行動框架；
是公民社團(tuán)在多中心關(guān)系中以“中間層政治”的原則和公共責(zé)任分擔(dān)的精神進(jìn)行自我定位；
是作為自治者的公民以公民共和主義為規(guī)范，從“公民唯私主義綜合癥”中走出來，成為積極的公民。

　　1、政府角色的“價值的顛覆”：以公共性補(bǔ)救合法性。

　　在公共事務(wù)治理中，政府究竟扮演什么角色一直是公共行政學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)。組織行為學(xué)提供了一個角色認(rèn)知的理論框架，認(rèn)為一個角色的形成涉及自我期許和他人期待兩個變量。因此，在單一治理結(jié)構(gòu)中依賴自我期許而忽視他人期待所形成的政府角色價值觀，理所應(yīng)當(dāng)按照合法性向公共性轉(zhuǎn)移的思路加以修正。

　　自近代確立民主代議制政府以來，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　政府角色理論的重心就一直放在合法性獲取這個規(guī)范性問題上。然而，在后現(xiàn)代批判詮釋者看來，“環(huán)式民主”的代議制政府只解決獲取治理權(quán)的正當(dāng)性問題，卻不能有效保證治理權(quán)行使的公共性。換言之，基于人民同意的合法性并不是獲得善治的充分必要條件。應(yīng)該說，合法性視域的政府理論是傳統(tǒng)制度主義政治學(xué)關(guān)注的重心，也就是從合法性角度研究代議政府。但是，這往往易于陷入一個價值診斷誤區(qū)，即認(rèn)為所有的政府治理窘境都是由政府的合法性不足招致的，因此在政府普遍面臨合法性危機(jī)的處境下，拯救的出路也就在于改善其合法性。其實(shí)，合法性與公共性并不等同，一個是解決治理權(quán)獲取正當(dāng)性問題，一個涉及治理權(quán)行使的責(zé)任問題。一個經(jīng)由民選而獲得治理權(quán)的政府并不一定能積極追求公共利益。

　　就復(fù)合制共和政治理論而言，可以認(rèn)為合法性是一個與政府統(tǒng)治相關(guān)的概念，而公共性卻是作為政府治理運(yùn)轉(zhuǎn)中的一個價值概念。新公共行政學(xué)也批判說，傳統(tǒng)政府理論已經(jīng)從關(guān)心公共美德轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)權(quán)力和秩序，“政府存在的合法性基礎(chǔ)是因?yàn)檎�府接受并服從于憲法，而不是因�(yàn)槊裰鬟x舉把政府選出來了，政府就算合法了。政府的合法性主要體現(xiàn)在政府行為、意圖及其可接受性上�！盵⑩]一個按照公共性規(guī)則支配治理權(quán)的政府，“公共管理者最終應(yīng)向公民負(fù)責(zé)。正是因?yàn)檫@種責(zé)任，我們的工作才顯得崇高神圣。……公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)上的�！盵11]

　　從社會治理事實(shí)來看，盡管管理型行政模式滿足了單一中心治理結(jié)構(gòu)的的政治需要，但其代價卻十分高昂，單一中心治理結(jié)構(gòu)下的政府的首要損失，在于“它逐漸喪失了公共行政中的公共性�！盵12] 因此，恢復(fù)“公共性”成為公共行政改革的價值路標(biāo)。新公共行政的倡導(dǎo)者弗雷德里克森(H.George Frederickson)為在公共行政中發(fā)展“公共性”提供了一個操作化的衡量體系，即“與陌生人之間的交往；
解決公共空間和公共關(guān)系問題；
非人情化關(guān)系的有效性；
發(fā)展當(dāng)代相互依存的公共關(guān)系�！盵13]試圖建構(gòu)行為層面的“公共性”。他認(rèn)為，如果一個政府與公眾之間能夠順利在這四點(diǎn)上有效互動，那么，這一個共同體就會有真正的公共生活，這種公共生活是人類體驗(yàn)的一種有效方式，是能夠證明共同的、共享的生活是有效的，體現(xiàn)在其中的就是既作為一種理念的公共，也是作為一種能力的公共。

　　從強(qiáng)調(diào)合法性到恢復(fù)公共性，這是從價值上恢復(fù)對“公共的善”這個共和政治價值主題的關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)公共的善優(yōu)先于統(tǒng)治秩序而不是相反。這意味著對于公共服務(wù)的召喚，以及有效管理公共組織的、體現(xiàn)一種深厚的、持久的信任與承諾；
也意示某種共和政治倫理在后工業(yè)文明社會的回歸：相互信任的認(rèn)同和承諾以及對公共的善——正義的追求。正是在這一意義上，治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換需要以公共性“顛覆”合法性，需要政府角色成為多中心治理體系和公共性價值的“他者”。

　　2、社團(tuán)定位：中間層政治。

　　自治與合作治理不僅是共和主義的基本理念，也是多中心治理場域構(gòu)建的靈魂，然而自治的主要形式和基本標(biāo)志則是公民社團(tuán)的存在。盡管現(xiàn)代政治發(fā)展已經(jīng)確立結(jié)社自由的原則，但多中心治理場域構(gòu)建，不僅需要政府之外的各種公民社團(tuán)的存在，而且更為重要的是要超越多元主義和法團(tuán)主義的抽象法律框架支配，準(zhǔn)確勘界公民社團(tuán)在多中心治理場域的角色定位。自治或合作治理中，公民社團(tuán)作為一個行為實(shí)體，需要獲得更加明確的自我身份定位和認(rèn)同，治理角色的恰當(dāng)定位是治理共同體合意運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。20世紀(jì)后期的“全球結(jié)社革命”的興起并不能簡單套用近代社會的經(jīng)驗(yàn)和理論，而應(yīng)該賦予適合自反性現(xiàn)代性的理論詮釋——這實(shí)際上反映了從追求民主權(quán)利到認(rèn)同合作治理權(quán)利的歷史性轉(zhuǎn)變，即在代議民主困境中尋找共同體治理變革的途徑。

　　公民團(tuán)體與其他治理主體之間并沒有沖突。但是，公民團(tuán)體引發(fā)的政治緊張并不是在統(tǒng)治層面，而是自身利益與公共利益沖突的公共責(zé)任領(lǐng)域，新社團(tuán)主義在其理論建構(gòu)中對此進(jìn)行了深刻和新穎的解釋。[14]新社團(tuán)主義大致由新社會自治、社團(tuán)和有效民主三個理論作為基礎(chǔ)，[15]主張市民社會并非隸屬私人領(lǐng)域，市民社會的基本架構(gòu)來自公民社團(tuán)，新市民社會話語背后的指導(dǎo)思想，是信任是社會整合、公民參與以及因此是有活力的民主制度所必不可少的，信任產(chǎn)生于自愿社會團(tuán)。因此，新市民社會的“意識形態(tài)”已經(jīng)是一種責(zé)任政治和合作主義的訴求了。

　　值得關(guān)注的是，公民團(tuán)體主要是指具有公共治理的功能性團(tuán)體，但絕不是現(xiàn)代政黨性政治組織。公民自治社團(tuán)并不是謀取執(zhí)政地位的政治性社團(tuán)，而是一般性實(shí)現(xiàn)自治功能的社團(tuán)。這樣的屬性勘界是積極和有利于民主治理取得良好績效的制度安排。美國政治學(xué)家、研究利益集團(tuán)最為著名的理論家戴維·杜魯門曾把公民社團(tuán)視作政府組織的一部分，并稱之為國家政治的“中間結(jié)構(gòu)”——它介于中央政府和普通百姓之間，說它處于兩者之間，是因?yàn)樗�既不處于從屬地位也不處于統(tǒng)治地位。[16]

　　政治體系的“中間層結(jié)構(gòu)”是共和主義發(fā)展的制度結(jié)果，中間層結(jié)構(gòu)是組織化利益的社會性表現(xiàn)。但是，在現(xiàn)代社會公共事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)中，依靠單一治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)一切公共物品的供給，這無疑是“致命的自負(fù)”，而發(fā)展公民社團(tuán)加入公共事務(wù)的治理，并不是政府推卸其公共責(zé)任，相反是在尋求公共責(zé)任的合作途徑。對于政府與承擔(dān)公共服務(wù)的公民社團(tuán)來說，分擔(dān)的是公共服務(wù)的義務(wù)責(zé)任，而對政府來說，培育公民社團(tuán)更是其政治責(zé)任——既要使得公民社團(tuán)加入公共治理機(jī)制之中，又要保持其“中間層政治”的屬性，在自治與控制之間保持平衡。因此，現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展實(shí)質(zhì)上取決于公民社團(tuán)的自治存在。然而，“中間層政治”的弊端及其“自治與控制”的民主悖論，在一定意義上來說，恰恰是公民社會發(fā)展不充分的結(jié)果，也是需要依賴共和主義理論加以闡釋的議題。

　　3、塑造積極公民：認(rèn)真對待共和

　　對公民身份的塑造和解釋，一直受到自由主義話語的支配。自由正義訴求所維持和維護(hù)的是個人權(quán)利，但公民的公益或義務(wù)質(zhì)素卻被邊緣化了，這一制度正義的缺憾公民資格理論試圖對其作出彌補(bǔ)。但公民資格在多中心治理場域中作用的發(fā)揮，尚需公民能認(rèn)真對待自身的他者角色，成為“公民共和主義”解釋中的積極參與政治的、對社群有責(zé)任的、德性崇高的公民。相反，在公共治理中公民公共精神處于“低端”的話，多中心治理場域就難以成功建構(gòu)。

　　一方面，在福利國家“非政治化”情境下，受自由主義話語支配的公民權(quán)利建構(gòu)已經(jīng)陷入某種“非政治化”的偏面狀態(tài)，這種狀態(tài)被哈貝馬斯察覺后準(zhǔn)確而不免譏諷地解釋為公民角色的“唯私主義”退卻的現(xiàn)象——“公民唯私主義綜合癥”。[17]哈貝馬斯(J.Habermas)認(rèn)為，“公民唯私主義”是一種公民權(quán)利的建構(gòu)，隨著圍繞這些權(quán)利而建制化的經(jīng)濟(jì)和國家越來越具有一種系統(tǒng)的自身邏輯，越來越將公民角色壓縮為單純的極權(quán)組織的邊緣性角色，最終形成的就是“公民唯私主義綜合癥”。

　　另一方面，從公共治理角度來看，公民共和主義的基本框架應(yīng)該圍繞品德崇高的公民進(jìn)行構(gòu)建，克服“公民唯私主義綜合癥”的現(xiàn)代社會之弊端，以公共性建構(gòu)為綱，變革、調(diào)整和確定自反性現(xiàn)代性政治再造的重心，將政治從選舉競爭的核心恢復(fù)到關(guān)心社群的公共事務(wù)，審慎地對待政府與公眾的關(guān)系，反思性平衡近代以來政治發(fā)展建構(gòu)的功過得失，兌現(xiàn)公民共和主義的思想價值和政策價值，矯治現(xiàn)代性政治居以自傲的代議民主局限。

　　美國政治哲學(xué)家邁克爾·桑德爾（Michael·J.Sandel）批判說[18]，長期以來自由民主政治的公共哲學(xué)，錯誤地將其中心思想定義為自己選擇生活目標(biāo)的能力，并極端化地闡述政治不應(yīng)塑造公民的德性，因?yàn)檫@樣做勢必成為“道德立法”。邁克爾·桑德爾對這種自由民主公共哲學(xué)的合理性表達(dá)了否定性見解，轉(zhuǎn)而闡發(fā)共和論的中心是自由靠共同自治的思想，這種思想本身與自由主義并非不一致。但根據(jù)共和政治理論，共同自治包含更多的內(nèi)容：與同類公民商議共同利益，幫助決定政治團(tuán)體的命運(yùn)，等等。然而，商議好共同利益，不只是需要選擇自己目標(biāo)和尊重他人選擇自己目標(biāo)的權(quán)利的能力，還需要熟悉公共事務(wù)，還要有歸屬意識，具備關(guān)心全局與命運(yùn)這種政治道德責(zé)任。因而，共同自治要求公民具有或獲得某些公民道德，意味著共和政治不能對公民所采取的價值觀和目標(biāo)采取中立的權(quán)利框架。所以，共和政治的自由觀有別于自由主義的自由觀，它需要的是“塑造政治”（a formative politics）——一種培養(yǎng)公民自治所需要的特質(zhì)的政治，一種對“共同體優(yōu)先”的政治生活假設(shè)的認(rèn)可。

　　上述公民共和主義的討論，為公共治理中的公民角色提出了合理的認(rèn)同路徑，即成為關(guān)心公共事務(wù)的積極公民，以共同體的情懷和自治的方式構(gòu)建基于多中心的治理場域，其基本戰(zhàn)略途徑則是對“公民共和權(quán)利”的規(guī)劃和實(shí)踐。[19]

　　結(jié)論：研究發(fā)現(xiàn)及其應(yīng)用

　　從批判詮釋角度觀察可以認(rèn)為，“后工業(yè)化的社會革命是全方位的，無論是它的觀念形態(tài)還是實(shí)踐形態(tài)，都將進(jìn)入一個全新的歷史時期，而公共行政的變革則是其突破口。這場變革的基本目標(biāo)是，建構(gòu)合作的社會及其道德的制度�！盵20]那么，作為突破口的公共行政究竟怎樣重構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)合作治理的目標(biāo)？本文的研究發(fā)現(xiàn)，這一重構(gòu)的軸心是轉(zhuǎn)換治理結(jié)構(gòu)，而從為統(tǒng)治政體辯護(hù)到支持多元共治模式解釋的共和理論，是最為值得珍視的路徑。本文的這一研究發(fā)現(xiàn)可以概括為兩個基本命題：

　　第一，擔(dān)負(fù)公共事務(wù)治理職能的政府管理，需要從共同體層次的治理結(jié)構(gòu)改革入手，向體制層次和操作層次過渡，沒有治理結(jié)構(gòu)由中心-邊緣模式向多中心模式的轉(zhuǎn)變，公共行政的自反性重構(gòu)逃不出工具主義治理的思維。

　　第二，治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是共和理論在當(dāng)代社會治理領(lǐng)域的復(fù)興，舍棄共和理論將難以為治理結(jié)構(gòu)多中心化提供正當(dāng)性資源，也使得公共行政的自反性重構(gòu)因缺乏規(guī)范性解釋而出現(xiàn)知識的斷裂，使得政府管理改革擺脫不了固有的管理主義的困境。

　　對轉(zhuǎn)型發(fā)展的中國而言，行政管理體制的改革盡管取得諸項(xiàng)成就，也在知識求取中意識到極權(quán)主義式的全能政府的弊端，并提出“在縮小國家權(quán)力范圍的同時增強(qiáng)國家的能力，在限制國家專斷權(quán)力的基礎(chǔ)上強(qiáng)化國家提供公共產(chǎn)品的能力”的政策倡導(dǎo)。[21]但是，這一主要是自由主義政府職能觀的解釋卻從根本上忽視了一個重要的問題——對于轉(zhuǎn)型發(fā)展的國家而言，最重要的制度創(chuàng)新在于以共和訴求，破除單一治理結(jié)構(gòu)這一“隱蔽的帝國主義”，才能消除由其帶來的掠奪性政府對公共性的踐踏以及對自治的遏制。[22]中國行政管理體制改革如果不能在共同體層次上推進(jìn)多中心治理結(jié)構(gòu)，則很難取得促進(jìn)公共利益和增進(jìn)公共道德的成果。同時，忽視共和理論對行政改革的支持，將無法深刻準(zhǔn)確解決諸如“省直管縣”、“府際關(guān)系重構(gòu)”、“跨域治理”、“協(xié)商治理”甚至公民社會等社會治理中的政策建構(gòu)問題。因?yàn)�，解決這些問題的規(guī)范理論基礎(chǔ)不是自由或民主理論，更不是管理主義的工具化言說，卻恰恰是共和主義社會治理的制度設(shè)計(jì)。

　　當(dāng)然，本文的研究結(jié)論并不是對轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政府管理體制改革的自由主義和社會批判主義路徑合理性的排斥，而是想表達(dá)一個競爭性的觀點(diǎn)。因?yàn)�，“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來決定他們的政治組織”，[23]這本身就是一個爭論。但這句話不無道理，那末也許可以理所當(dāng)然地把我們所面臨的緊要關(guān)頭當(dāng)做是應(yīng)該作出這項(xiàng)決定的時刻。由此看來，假使我們選錯自己將要扮演的角色，那就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是全社會的不幸。所以，本文的立場是需要在當(dāng)今的社會治理實(shí)踐中落實(shí)共和主義議程，理論決定著我們所能觀察的問題。

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　　* 本文研究獲教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理研究”（項(xiàng)目編號：07JZD0026）資助。

　　[①] 對轉(zhuǎn)型發(fā)展的中國而言，行政管理體制的改革取得諸項(xiàng)成就，也在知識求取中意識到極權(quán)主義式的全能政府的弊端，并提出“在縮小國家權(quán)力范圍的同時增強(qiáng)國家的能力，在限制國家專斷權(quán)力的基礎(chǔ)上強(qiáng)化國家提供公共產(chǎn)品的能力”的政策倡導(dǎo)。（參見李強(qiáng)《中國政治改革中的現(xiàn)代國家構(gòu)建問題》一文，載于李鵬程等編《對話中的政治哲學(xué)》，人民出版社2004年版，第5、6頁）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但是，這一主要是自由主義政府職能觀的解釋卻無法從根本上解釋治理結(jié)構(gòu)多中心設(shè)計(jì)問題。

　　[②] 張康之：《社會治理的歷史敘事》，北京大學(xué)出版社2006年版，第1頁。

　　[③] 張鳳陽：《政治哲學(xué)關(guān)鍵詞》，江蘇人民出版社2006年版，第87頁。

　　[④] 治理場域是一個理想類型式的研究概念，傳統(tǒng)的官僚制組織實(shí)質(zhì)上就是一個理性化的治理場域。關(guān)于治理場域的進(jìn)一步解釋，可以參見孔繁斌《公共性的再生產(chǎn)——多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》，江蘇人民出版社2008年版，第1章。

　　[⑤] 詳細(xì)論述參見本文作者的論文《多中心治理詮釋：基于承認(rèn)政治的視角》，載于《南京大學(xué)學(xué)報》，2007年第6期。

　　[⑥] 參見哈維·C.曼斯菲爾德《馴化君主》，馮克利譯，譯林出版社2005年版，第九章相關(guān)論述。

　　[⑦] 參見文森特·奧斯特羅姆《復(fù)合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，丹尼爾·艾拉扎作的序言部分，第1頁。

　　[⑧]參見文森特·奧斯特羅姆《復(fù)合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，丹尼爾·艾拉扎作的序言部分，第3頁。

　　[⑨] 皮埃爾·卡藍(lán)默等：《破碎的民主——試論治理的革命》，高凌瀚譯，三聯(lián)書店2005年版，第56頁。

　　[⑩] 轉(zhuǎn)引自喬治·弗雷德里克森《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第40頁。

　　[11] 喬治·弗雷德里克森《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第203-204頁。

　　[12] 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第4頁。

　　[13] 喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第43頁。

　　[14] 美國新社團(tuán)主義運(yùn)動理論（the theory of neo-communitarian movement）的主要人物是喬治·華盛頓大學(xué)的社會學(xué)教授埃米泰·埃齊奧尼（Amitai Etzioni）；
政治哲學(xué)家、馬里蘭大學(xué)的前教授、克林頓總統(tǒng)的現(xiàn)國內(nèi)政策顧問威廉·高爾斯頓（Willam Galston）；
以及哈佛大學(xué)的政治學(xué)教授邁克爾·桑德爾（Michael Sandel）。他們的雜志《負(fù)責(zé)任的社團(tuán)：權(quán)利與責(zé)任》（The Responsive Community: Rights and Responsibilities）被視為宣傳社團(tuán)主義價值觀的新運(yùn)動的喉舌。

　　[15] 瓊·科恩：《信任、自愿社團(tuán)與有效民主》，參見馬克·E.沃倫主編《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第194—199頁。

　　[16] 希爾斯曼：《美國是如何治理的》，曹大鵬譯，商務(wù)印書館1990年版，第290頁。

　　[17] 哈貝馬斯：《事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯(lián)書店2003年版，第670頁。

　　[18] 邁克爾·桑德爾：《美國探求新的公共哲學(xué)》，載于《國外社會科學(xué)》，1997年第4期。

　　[19]當(dāng)今共和主義格外謹(jǐn)慎地為公民共和主義實(shí)踐預(yù)設(shè)了“共和產(chǎn)權(quán)”的空間，以避免其遭受烏托邦之嫌。參見肖濱《讓公民直面Res public：當(dāng)代共和主義塑造積極公民的戰(zhàn)略性選擇》，載于《南京大學(xué)學(xué)報》2006年第6期。

　　[20] 張康之：《論后工業(yè)化進(jìn)程中的社會治理變革路徑》，《南京社會科學(xué)》2009年第1期，第66頁。

　　[21] 李強(qiáng)：《中國政治改革中的現(xiàn)代國家構(gòu)建問題》，參見李鵬程等編《對話中的政治哲學(xué)》，人民出版社2004年版，第6頁。

　　[22] 文森特·奧斯特羅姆：《隱蔽的帝國主義、掠奪性的國家與自治》，參見奧斯特羅姆等編《制度分析與發(fā)展反思——問題與抉擇》，王誠等譯，商務(wù)印書館1996年版，第33頁。

　　[23] 漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1997年版，第3頁。

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