季衛(wèi)東：官員財(cái)產(chǎn)公示的”下行上效”

　　要不要建立黨政官員財(cái)產(chǎn)公示制度？在這個(gè)問(wèn)題上，說(shuō)“不”的人一定很少。理由很簡(jiǎn)單，面對(duì)政治倫理的滑坡、結(jié)構(gòu)性腐敗的蔓延、群眾的尖銳質(zhì)疑，征諸各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這種“陽(yáng)光法案”的必要性不言而喻。

　　但現(xiàn)階段的中國(guó)究竟能不能真正做到財(cái)產(chǎn)公示，還難容樂(lè)觀。從1988年提出這項(xiàng)立法動(dòng)議到現(xiàn)在，已歷時(shí)20年，恍若隔代。從中辦和國(guó)辦1995年頒布關(guān)于縣處級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入的內(nèi)部規(guī)定到現(xiàn)在，已經(jīng)過(guò)了13年；
從2001年中央紀(jì)委和中組部聯(lián)合制定省部級(jí)高官家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告的黨規(guī)15條到現(xiàn)在，也已經(jīng)有相當(dāng)于“八年抗戰(zhàn)”的光陰汩汩流逝。一切卻都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化——內(nèi)部制度幾乎形同虛設(shè)，外部監(jiān)督始終法無(wú)實(shí)據(jù)。

　　進(jìn)入2008年到2009年間，情況突然開始改觀。先是西北的阿勒泰，后是東南的慈溪，開始試行黨政官員財(cái)產(chǎn)公示制度。一般而言，在發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)產(chǎn)公示制主要針對(duì)政界和官界的高層，因?yàn)橄录?jí)干部的越軌行為比較容易通過(guò)自上而下的監(jiān)督和司法手段來(lái)防止。

　　目前中國(guó)的實(shí)踐卻相反，新一輪制度建設(shè)走的是“下行上效”的路線，很有特色。這種以“打蒼蠅”倒逼“打老虎”的機(jī)制究竟能否切實(shí)奏效，恐怕還需要有一段時(shí)間拭目以待。

　　不難想象，如果上層領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，一清二白地公布自己的資產(chǎn)，然后再敦促下屬依樣畫葫蘆，有關(guān)的改革措施就可以雷厲風(fēng)行而不引起強(qiáng)烈反彈�！白鲂恪敝�類的譏評(píng)、“瞞報(bào)”之類的猜測(cè)，也就未必會(huì)像現(xiàn)在這樣甚囂塵上。

　　盡管還存在這樣那樣的局限，我們還是應(yīng)該充分承認(rèn)阿勒泰和慈溪試驗(yàn)難能可貴的意義，并傾力支持諸如此類的創(chuàng)舉。

　　與過(guò)去的兩個(gè)中央規(guī)定相比，慈溪和阿勒泰的地方性制度設(shè)計(jì)還是頗有新意的。最大的進(jìn)步在于引進(jìn)外部監(jiān)督這個(gè)要素。無(wú)論把黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)的詳細(xì)財(cái)產(chǎn)信息在公告欄里張貼，抑或把新提拔干部的收入項(xiàng)目作為初任申報(bào)內(nèi)容在廉政網(wǎng)站上傳，都要向當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)公民公開公仆的經(jīng)濟(jì)收入，以接受群眾檢查來(lái)獲取群眾信任。

　　但是，披露的對(duì)象、程度以及方式，在這里仍然還有推敲的余地。兩個(gè)地方分別提到干部隱私權(quán)問(wèn)題，說(shuō)明這正是財(cái)產(chǎn)公示制成敗的一個(gè)關(guān)鍵，值得進(jìn)一步推敲。實(shí)際上，社會(huì)監(jiān)督的力度是應(yīng)該與對(duì)象的公共性成正比。也就是說(shuō)，官位越高，公共性也就越大，對(duì)其隱私權(quán)的限制自然就會(huì)更多些。

　　慈溪公布的財(cái)產(chǎn)范圍是領(lǐng)導(dǎo)干部本人、配偶及未成年子女名下的房產(chǎn)、私家車以及親屬出國(guó)（境）求學(xué)（定居）、經(jīng)商辦企業(yè)等方面情況，然而銀行存款、信托資金、股票和其他有價(jià)證券、借出款和借入款、美術(shù)工藝品等并沒(méi)有包括其中。阿勒泰公布的信息更少，主要是本人的工資等收入現(xiàn)狀，至于財(cái)產(chǎn)以及家庭成員的相關(guān)信息，出于“保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法財(cái)產(chǎn)、人身安全以及隱私權(quán)”的需要，統(tǒng)統(tǒng)都被列入秘密申報(bào)、內(nèi)部掌握的范疇，外界根本就無(wú)從知曉。

　　阿勒泰有關(guān)部門的顧慮當(dāng)然不是沒(méi)有道理的。怎樣保護(hù)官員的隱私、防止綁架等犯罪行為的發(fā)生，這些問(wèn)題的確有必要納入制定規(guī)則者的視野，預(yù)設(shè)對(duì)策。但在實(shí)踐中，阿勒泰的盲點(diǎn)是把公示的范圍與公示的方式混為一談了。慈溪市之所以出現(xiàn)懷疑資產(chǎn)申報(bào)真實(shí)性的輿論，根源也在此處，僅憑改革推動(dòng)者們那種無(wú)奈的“低調(diào)”也是無(wú)濟(jì)于事的。

　　其實(shí)，要避免干部的個(gè)人信息泄露過(guò)度而誘發(fā)某些侵害財(cái)產(chǎn)和人身安全的犯罪或者社會(huì)動(dòng)蕩，大可不必采取掩蓋財(cái)產(chǎn)數(shù)量和內(nèi)容的態(tài)度，只須對(duì)公示方式進(jìn)行某些技術(shù)性調(diào)整就可以達(dá)到目的。例如，為了保護(hù)隱私、防止誘拐、阻遏謠傳，可以把申報(bào)的不動(dòng)產(chǎn)所在地僅公示到市、區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的層面，不詳細(xì)記載街道和門牌號(hào)碼；
不采取廣告專欄、廉政網(wǎng)站之類的信息發(fā)布方式，申報(bào)資料全部集中保存在指定的機(jī)構(gòu)（例如紀(jì)檢監(jiān)察部門的檔案室），容許任何公民隨時(shí)在登記身份和聯(lián)絡(luò)地址的前提條件下自由查閱，等等。

　　通過(guò)2008年底出臺(tái)的《慈溪市領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示暫行規(guī)定》，還可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)有關(guān)制度設(shè)計(jì)上的另一個(gè)盲點(diǎn)，這就是對(duì)財(cái)產(chǎn)公示之后的處理虎頭蛇尾，很容易流于形式。按照這個(gè)規(guī)定，財(cái)產(chǎn)公示情況將作為考評(píng)和提拔干部的一項(xiàng)重要內(nèi)容，申報(bào)不實(shí)的一經(jīng)查清就由紀(jì)檢部門從嚴(yán)處理。雖然這樣的條款倒是的確有點(diǎn)把不太干凈的干部們逼到“囚徒困境”、不得不在坦白與隱瞞之間進(jìn)行艱難的博弈的意思，卻依然沒(méi)有打破內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，從而也就為“官官相護(hù)”預(yù)留了方便之門。

　　顯而易見，慈溪的制度設(shè)計(jì)在財(cái)產(chǎn)申報(bào)與組織測(cè)驗(yàn)之間還缺乏一個(gè)極其重要的環(huán)節(jié)。這就是某種制度化通道。有了它，就能夠把向社會(huì)公布與受社會(huì)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，在不同部門之間發(fā)揮媒介功能。正因?yàn)榇嬖谶@樣的空白，當(dāng)有人對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部們的“兩房?jī)绍嚒碧岢鲑|(zhì)疑時(shí)，當(dāng)大多數(shù)人都認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部并不會(huì)填寫真實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息時(shí)，紀(jì)檢部門才會(huì)陷入無(wú)言以對(duì)的尷尬，只好保持“低調(diào)”。

　　倘若慈溪或者阿勒泰的改革者們不滿足于一時(shí)、一地、一部分地公布申報(bào)信息，能夠及時(shí)補(bǔ)充那個(gè)缺失的環(huán)節(jié)，情況就會(huì)進(jìn)一步發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。比如說(shuō)，設(shè)立由各界代表組成的官員財(cái)產(chǎn)公示審議會(huì)，通過(guò)這項(xiàng)制度正式受理質(zhì)疑者們的審查請(qǐng)求以及第三者通報(bào)，并有權(quán)敦促紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)行查處，那么對(duì)公示情況進(jìn)行民主測(cè)驗(yàn)的現(xiàn)行規(guī)定就有了付諸施行的客觀的、恒久的基礎(chǔ)，各種情緒化的非議也就會(huì)轉(zhuǎn)化成理性的投訴。何樂(lè)而不為？

　　背景：官員財(cái)產(chǎn)公示基層探路

　　從西北邊陲新疆阿勒泰到東部富裕小城浙江慈溪，官員財(cái)產(chǎn)公示的“星星之火”已經(jīng)出現(xiàn)。夾雜在外界的鼓勵(lì)與質(zhì)疑聲中，這樣的嘗試正在小心謹(jǐn)慎地進(jìn)行。

　　今年1月中旬，慈溪的不少黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部公告欄里，張貼出了一些單位領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)詳細(xì)信息——其中包括領(lǐng)導(dǎo)干部本人、配偶及未成年子女名下的房產(chǎn)、私家車擁有情況，以及出國(guó)（境）求學(xué)（定居）、經(jīng)商辦企業(yè)等方面情況；
在執(zhí)行廉政方面，領(lǐng)導(dǎo)干部因公、因私出國(guó)（境）、有否借婚喪嫁娶之機(jī)大操大辦、收受錢財(cái)，以及參與賭博等五方面情況；
以及遵守廉潔從政準(zhǔn)則的情況，有否利用職權(quán)職務(wù)便利或影響，為本人、配偶、子女及配偶，以及特定關(guān)系人謀取利益等11個(gè)方面的情況。

　　慈溪市紀(jì)委上報(bào)給上級(jí)寧波市紀(jì)委的一份材料顯示，其公示范圍覆蓋該市所有的市管現(xiàn)職副局（鎮(zhèn)）級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國(guó)有（控股）企業(yè)負(fù)責(zé)人，涉及人數(shù)達(dá)700余名。而市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)則未在公示之列，原因在于市委書記、市長(zhǎng)等是省管干部，他們的重大事項(xiàng)向省里報(bào)告，市紀(jì)委沒(méi)有相關(guān)權(quán)限。

　　寧波市紀(jì)委相關(guān)人士表示，慈溪的這一嘗試并非自上而下的試點(diǎn)，而是該市在貫徹中央紀(jì)委《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》時(shí)所作的探索，為此該市紀(jì)委、組織部等部分單位在2008年底聯(lián)合制訂出臺(tái)了《慈溪市領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示暫行規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）。

　　《規(guī)定》要求，未來(lái)將每年年初舉行一次公示，公示時(shí)間不少于三天。至于公示后的后續(xù)處理機(jī)制，《規(guī)定》稱，對(duì)公示中能主動(dòng)說(shuō)明問(wèn)題，并認(rèn)真糾正的，原則上不予追究或從輕處理；
對(duì)有問(wèn)題且不主動(dòng)向組織說(shuō)明的，一經(jīng)查實(shí)從嚴(yán)處理。領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示情況，作為黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核民主測(cè)評(píng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，作為干部提拔使用的重要依據(jù)之一。市紀(jì)委、市委組織部將對(duì)公示內(nèi)容的真實(shí)性進(jìn)行測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)不滿意票達(dá)三分之一以上，經(jīng)核查屬實(shí)的，按有關(guān)規(guī)定予以追究。

　　這一嘗試，在獲得外界贊揚(yáng)的同時(shí)，也在社會(huì)上引起了軒然大波。

　　在“慈溪論壇”上多個(gè)相關(guān)話題的討論帖里，充斥著“做秀”的批評(píng)聲，既有人一一指摘這次的廉情公示在制度設(shè)計(jì)上的缺陷，也有人對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部們的“兩房?jī)绍嚒碧岢鲑|(zhì)疑，大多數(shù)人都認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部并不會(huì)在公示時(shí)填寫真實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息。為此，慈溪市紀(jì)委副書記范偉明無(wú)奈地表示，現(xiàn)在還是起步探索階段，希望保持“低調(diào)”。

　　寧波市紀(jì)委相關(guān)人士亦坦言，這項(xiàng)探索性工作還不夠完美，制度和操作上存在不足，公示對(duì)象、公示內(nèi)容以及方式方法均有待改進(jìn)。但其亦強(qiáng)調(diào)，既然已經(jīng)邁出第一步，就不會(huì)倒退，下一步要考慮的是如何做得更好。范偉明稱，今年公示所獲得的經(jīng)驗(yàn)將在明年的公示中予以體現(xiàn)。

　　事實(shí)上，慈溪并不是第一個(gè)“吃螃蟹”者。新疆維吾爾自治區(qū)的阿勒泰地區(qū)，在2008年5月即開始試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并在2009年年初對(duì)55名剛提拔的縣處級(jí)“新官”的財(cái)產(chǎn)及廉政信息予以公示。

　　與慈溪的操作方式有所不同的是，阿勒泰的公示雖然是在當(dāng)?shù)亓�政網(wǎng)面向社會(huì)公開，但公示信息比慈溪更少，主要包括的是工資等收入情況，關(guān)于家庭財(cái)產(chǎn)以及家庭成員職務(wù)、收入等信息，出于“保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的合法財(cái)產(chǎn)、人身安全以及隱私權(quán)”的需要，均為秘密申報(bào)，僅限于紀(jì)檢部門掌握。

　　雖然上述兩地的破冰之舉尚有很多不盡如人意之處，但依然為諸多憲政學(xué)者所肯定，認(rèn)為這是中國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開制度的“良好范本”，對(duì)推動(dòng)中國(guó)的“黨政官員財(cái)產(chǎn)公開”立法具有積極意義。

　　中國(guó)現(xiàn)行的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，主要基于中共的兩份文件——1995年5月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，以及2001年6月，中共中央紀(jì)委、中共中央組織部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。但這份文件在實(shí)際操作中存在各種不足，鮮有實(shí)效。

　　而各界有關(guān)真正踐行該制度的吁請(qǐng)，多年來(lái)經(jīng)久不息。如今個(gè)別地區(qū)的嘗試，成為更多地區(qū)嘗試的推動(dòng)力量。寧波市紀(jì)委相關(guān)人士表示，從慈溪這個(gè)點(diǎn)到寧波這個(gè)面的拓展，是趨勢(shì)所在。

　　來(lái)源：財(cái)經(jīng)雜志總第231期

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