劉守英：集體土地資本化與農(nóng)村城市化——北京市鄭各莊村調(diào)查

　　摘要：本文基于對(duì)北京市一個(gè)村莊的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地資本化是城市化的重要依托。土地資本化的不同方式?jīng)Q定了城市化的模式。一種模式是政府主導(dǎo)的城市化，它依托于土地的國(guó)有化和政府攫取土地的級(jí)差收益。另一種模式是農(nóng)民自主的城市化，即在不改變土地集體所有制性質(zhì)的前提下，在規(guī)劃前提下，農(nóng)民集體一方面通過宅基地的商品化和資本化，發(fā)展房地產(chǎn)，將土地級(jí)差收益留在村莊，用于企業(yè)發(fā)展、村莊改造；
另一方面通過土地的非農(nóng)化發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村的工業(yè)化和城市化。在政府主導(dǎo)的城市化越來(lái)越導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化的情況下，應(yīng)該研究農(nóng)民自主城市化的經(jīng)驗(yàn)、效果，客觀評(píng)價(jià)它對(duì)中國(guó)農(nóng)民參與城市化進(jìn)程的重要意義。

　　關(guān)鍵詞：土地資本化；
城市化；
村莊調(diào)查；
集體土地

　　收稿日期：2008-09-12

　　作者簡(jiǎn)介：劉守英，男，湖北省洪湖市人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員。

　　本文系北京村莊制度變遷研究組《集體土地上長(zhǎng)出的城市——鄭各莊現(xiàn)象研究》課題的分報(bào)告。參加調(diào)研的人員還有：張強(qiáng)、黃中庭、袁家方、章浩。感謝鄭各莊領(lǐng)導(dǎo)和村民對(duì)本研究的大力支持。

　　一、引言

　　在中國(guó)土地包產(chǎn)到戶的發(fā)源地——鳳陽(yáng)縣的城墻上，至今還留著那位出生于斯的明朝開國(guó)皇帝朱元璋撰寫的"萬(wàn)事根本"的牌匾。在農(nóng)耕社會(huì)，土地?zé)o疑是萬(wàn)事之根本，是農(nóng)民的衣食父母，是國(guó)家稅收的主要來(lái)源。伴隨農(nóng)業(yè)社會(huì)向市民社會(huì)的轉(zhuǎn)變，土地更是煥發(fā)出神奇的魔力，她已不再僅僅出產(chǎn)糧食，而是長(zhǎng)出了一塊塊的工業(yè)，長(zhǎng)出了一片片的城市；
她不再僅僅是農(nóng)民生存保障的源泉，而是成為升值最快、最穩(wěn)定的生產(chǎn)要素，成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市投資融資的最可信賴的擔(dān)保品，成為各利益相關(guān)者追逐和爭(zhēng)奪的對(duì)象。①「參見蔣省三、劉守英：《土地的秘密》（待出版文稿）�！雇恋氐馁Y本化成為一個(gè)國(guó)家、一個(gè)區(qū)域、甚至一個(gè)村社高速成長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，是他們創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的秘密。②「參見德。索托：《資本的秘密》，北京：華夏出版社2006年版。」

　　北京城郊的鄭各莊村，就是一個(gè)集體土地資本化推動(dòng)村莊巨變的典型個(gè)案。30年前，這里絕大多數(shù)人口被束縛在土地上以農(nóng)為生，人均年純收入182元。改革開放以來(lái)，尤其是1998年以后的10年間，鄭各莊村發(fā)生了翻天覆地的變化。

　　2007年與1998年對(duì)比，村級(jí)總資產(chǎn)從0.36億元增加到32億元，提高了88倍；
經(jīng)濟(jì)總收入從0.35億元增加到12.8億，提高了36倍；
上繳稅金從33萬(wàn)元增加到6800萬(wàn)元，增加了205倍；
村民人均收入從3100元提高到21000元，增加了6.8倍，兌現(xiàn)村民福利增長(zhǎng)了39倍；
人均土地收益分配從50元增加到2000元，③「見鄭各莊內(nèi)部資料：《鄭各莊村史》�！箤�(shí)現(xiàn)了一個(gè)傳統(tǒng)村莊向工業(yè)化、城市化的現(xiàn)代社區(qū)的轉(zhuǎn)型。

　　本文以鄭各莊村這塊土地上如何長(zhǎng)出工業(yè)和城市為線索，記錄宏福集團(tuán)利用村莊土地的資本化發(fā)展與壯大、鄭各莊村伴隨宏福集團(tuán)的發(fā)展從傳統(tǒng)村莊邁向工業(yè)化城市化的進(jìn)程，著重分析集體土地資本化的組織、體制和機(jī)制基礎(chǔ)，揭示農(nóng)民土地資本化與政府土地資本化的差異，以及農(nóng)民集體土地資本化對(duì)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的意義。

　　二、宅基地商品化與土地資本化

　　（一）化危機(jī)為機(jī)遇的土地資本化

　　鄭各莊村在經(jīng)歷了集體辦企業(yè)和村民在外闖蕩的歷程后，于1990年代末明確了要利用村里的資源謀發(fā)展，而且是在保住集體土地所有制性質(zhì)不變的前提下，通過土地來(lái)自我謀發(fā)展。當(dāng)時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)已經(jīng)在鄭各莊周邊蔓延，以王府名義開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目——王府花園、王府公寓、王府農(nóng)場(chǎng)等在相鄰的村莊拔地而起，鄭各莊這片土地理所當(dāng)然成為許多房地產(chǎn)商垂涎的版圖！但是，鄭各莊人作出了另一種選擇——明確提出了自己的土地利用和開發(fā)目標(biāo)：第一，鄭各莊祖輩留下的地不賣！自己的地自我開發(fā)。第二，土地開發(fā)不能急功近利，要考慮可持續(xù)性發(fā)展。第三，村莊開發(fā)要有規(guī)劃地進(jìn)行。①[參見《宏福集團(tuán)發(fā)展史》（內(nèi)部資料）。]

　　從事后來(lái)看，鄭各莊村的土地開發(fā)，并不是因?yàn)猷嵏髑f人比別人更有遠(yuǎn)見，從一開始就窺視到了土地資本化的魔力，從而甘愿冒著政策的風(fēng)險(xiǎn)成為較早吃螃蟹的人，而是出于企業(yè)當(dāng)時(shí)陷于困境所采取的無(wú)奈之舉。

　　第一，到1997年時(shí)，隨著企業(yè)發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大，已吸引大量非本村人進(jìn)入企業(yè)，在企業(yè)就業(yè)員工中，外村人占到91.4%，其中有些人已成為企業(yè)發(fā)展的骨干，集團(tuán)骨干中，外來(lái)人已達(dá)51人。由于這批人不是本村人，就不能享受福利化的宅基地制度的恩惠，但他們又是在為本村企業(yè)服務(wù)，作為村企合一體制的領(lǐng)導(dǎo)人就不可能不解決這批人的住房、而將他們推向商品房市場(chǎng)來(lái)解決。因此，解決這些人的住房成為宏福集團(tuán)留住人才、發(fā)展自己的重要手段。

　　第二，是為了消化企業(yè)的"三角債".90年代末這家以建筑、施工為主的宏福集團(tuán)已經(jīng)被"三角債"拖得"債權(quán)高筑"，到1997年，集團(tuán)債權(quán)高達(dá)3000多萬(wàn)元。于是集團(tuán)不得不決定以物折款的方式盤活資產(chǎn)，凡是集團(tuán)的債務(wù)單位，有水泥出水泥，有鋼材出鋼材，沒有材料的出人工，作為啟動(dòng)住房建設(shè)的資源。②[參見北京郊區(qū)村莊制度變遷研究組《集體土地上長(zhǎng)出的城市——鄭各莊現(xiàn)象研究》。]

　　令鄭各莊人喜出望外的是，這一本來(lái)為企業(yè)解困的初衷卻讓他們嘗到了土地商品化的甜頭，產(chǎn)生了通過土地資本化發(fā)展企業(yè)、改造村莊的念頭。

　　鄭各莊第一批住宅樓經(jīng)過八個(gè)月的蓋建誕生。這批住宅樓的入駐取得了意想不到的效果，上樓的村民和員工以預(yù)付款方式進(jìn)行訂購(gòu)。所得的500萬(wàn)元預(yù)付款不僅救活了企業(yè)，而且企業(yè)以此作為周轉(zhuǎn)金，凈賺了2000萬(wàn)元。這給宏福集團(tuán)通過舊村改造實(shí)現(xiàn)土地資本化很大啟發(fā)！在僅僅6畝地上就蓋出了4棟15236平方米的樓房，全村現(xiàn)狀為415戶，占地1050畝，不僅用地不集約，而且毫無(wú)規(guī)劃，未來(lái)新增人口還得申請(qǐng)宅基地繼續(xù)蓋房，更要命的是，農(nóng)民祖祖輩輩只要有點(diǎn)活錢，隨著娶妻分家，就要不斷地翻蓋房屋，如果讓全體村民都住進(jìn)樓房，整個(gè)村子將省出多少宅基地！

　　宏福集團(tuán)在土地上不就大有文章可做了嗎！把鄭各莊建成現(xiàn)代生態(tài)莊園不就有了突破口了！

　　就這樣，在鄭各莊人面前，危機(jī)變成了機(jī)遇。

　　起初只是為了解決企業(yè)員工住房、消化企業(yè)債權(quán)的無(wú)奈之舉，變成了一個(gè)對(duì)未來(lái)宏福集團(tuán)和鄭各莊發(fā)展起決定作用的決定：進(jìn)行舊村改造，盤活宅基地，為集團(tuán)發(fā)展開辟土地空間。

　�。ǘ�）細(xì)致工作和利益兼顧促成的舊村改造

　　要進(jìn)行舊村改造，就必須動(dòng)用農(nóng)民已經(jīng)占有的宅基地。但是，盤活宅基地談何容易！一大堆的問題有待發(fā)動(dòng)舊村改造的領(lǐng)頭人去解決③：[據(jù)鄭各莊舊村改造農(nóng)戶調(diào)查實(shí)錄。]

　　——村里的每個(gè)農(nóng)戶祖祖輩輩就是一家一院自蓋院落的傳統(tǒng)，房子里要擺放農(nóng)具，四周要養(yǎng)豬禽增加收入，要他們住到一間一間的閣樓上去，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為不習(xí)慣、不方便。

　　——祖輩留下的院宅房屋是幾代人奮斗的結(jié)果，每塊磚瓦、每根椽子都是流著血汗！況且大多數(shù)農(nóng)民的房屋都是在改革以后收入提高新蓋的，一些農(nóng)戶的房子還蓋得很有水準(zhǔn)，要拆掉他們的房子，不僅費(fèi)錢，更主要是他們舍不得。

　　——農(nóng)民住自己的房子時(shí)，都是自我維護(hù)和自我管理，上樓以后就要有專門的物業(yè)管理，用電用煤都比原來(lái)高，農(nóng)民反映收入低、住不起。

　　——農(nóng)民對(duì)于上樓更是心存后顧之憂，今天上樓，明天養(yǎng)不起樓怎么辦？

　　——還有法律對(duì)宅基地制度的規(guī)定。按照《土地管理法》的規(guī)定"，農(nóng)村村民一戶擁有一處宅基地"，上樓以后這個(gè)權(quán)利如何保障，如何實(shí)施？

　　會(huì)不會(huì)上樓以后，這個(gè)權(quán)利就沒有了？

　　但是，農(nóng)民上樓既是鄭各莊舊村改造的題中應(yīng)有之義，也是舊村改造能否進(jìn)行和能否成功的關(guān)鍵。因?yàn)檗r(nóng)民不上樓，舊村改造就無(wú)法展開，土地節(jié)約就無(wú)從談起，土地資本化也就成了空想。

　　如何讓農(nóng)民上樓？重要的是形成和制定符合村民實(shí)際、顧及他們利益的政策，作出有利于保障村民居住權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益的制度安排。黨總支召開會(huì)議提出三條原則：

　　——要設(shè)身處地為村民著想，決不讓老百姓吃虧，既然有好的初衷，就要實(shí)現(xiàn)良好的目的。

　　——實(shí)行不讓農(nóng)民吃虧的房屋作價(jià)評(píng)估。

　　——制定相關(guān)優(yōu)惠政策，既然要讓村民上樓，就要讓村民住得起樓，養(yǎng)得起樓。

　　按照這幾條原則形成了鄭各莊村舊村改造中關(guān)于村民拆遷安置的規(guī)定。包括：（1）拆遷安置：凡是具有本村常住戶口的村民以及在上學(xué)期間戶口遷出并長(zhǎng)期與父母生活居住在一起的未婚人員，每人40平方米。為了緩解住房安置壓力，零歲以上的未婚人員每人為120平方米；
原住宅面積如大于拆遷安置住宅面積，按原住宅面積進(jìn)行安置。（2）拆遷補(bǔ)償辦法及標(biāo)準(zhǔn)：分期進(jìn)行補(bǔ)償。（3）在綜合考察村民拆遷補(bǔ)償水平的基礎(chǔ)上，確定出售給村民樓房的價(jià)格。（4）將村民拆遷的前期補(bǔ)償總額與村民認(rèn)購(gòu)樓房的總額進(jìn)行互抵，多退少補(bǔ)。（5）確定住房福利待遇標(biāo)準(zhǔn)。（6）解決村民臨時(shí)居住的辦法。①[參見北京郊區(qū)村莊制度變遷研究組《集體土地上長(zhǎng)出的城市——鄭各莊現(xiàn)象研究》。]

　　在作出有關(guān)農(nóng)民拆舊換新制度安排的同時(shí)，鄭各莊的舊村改造規(guī)定中，也制定了相應(yīng)的企業(yè)和教師購(gòu)房辦法和外來(lái)人口購(gòu)買宅基地改造剩余用房辦法，通過盤活宅基地和舊村改造，實(shí)現(xiàn)土地資本化收益的目標(biāo)彰顯。

　　一是關(guān)于教師購(gòu)房辦法。有資格購(gòu)房的教師是指工作在本村域內(nèi)院校中非本村村民屬性的相關(guān)人員。中小學(xué)校（過去屬于民辦公助性質(zhì)的中小學(xué)校）老師：給與40平方米村民（相當(dāng)于一個(gè)人的指標(biāo)）福利房?jī)r(jià)，其余的按每平方米1680元售給，但購(gòu)房總面積不能超過家庭人口現(xiàn)狀的人均40平方米。超過部分按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買；
引進(jìn)的大學(xué)教職工：按市場(chǎng)價(jià)格的80%售給，委托校方對(duì)購(gòu)房標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施控制。

　　二是企業(yè)員工購(gòu)房辦法。有資格購(gòu)房的企業(yè)員工是指工作在本村域內(nèi)企業(yè)中非本村村民屬性的相關(guān)人員。根據(jù)員工的貢獻(xiàn)（工齡、職務(wù)），按照市場(chǎng)價(jià)格的60%-80%售給。住房面積控制在90-160平方米之間。

　　三是有住房的外來(lái)人員房屋兌現(xiàn)辦法。指在舊村改造之前購(gòu)買村民宅地內(nèi)房屋的人員。按舊房屋同等的建筑面積、以村民福利房?jī)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)售給樓房。超過原房屋建筑面積的部分，按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買。拆遷后，不享受村內(nèi)福利。

　　四是外來(lái)人購(gòu)房辦法。把村民、企業(yè)員工、教職工認(rèn)購(gòu)住房后的剩余房推向市場(chǎng)。在不作宣傳、不推銷的前提下，外來(lái)人自愿前來(lái)購(gòu)買。執(zhí)行市場(chǎng)價(jià)格，以彌補(bǔ)舊村改造的資金缺口。

　　正是由于細(xì)致的工作、以保障村民利益為前提的制度規(guī)范，以及先上樓農(nóng)戶的示范效應(yīng)，鄭各莊391戶祖祖輩輩自己蓋院、幾代人生活在一個(gè)院落的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)變?yōu)榘撮T牌號(hào)和樓層、戶與戶之間彼此不相識(shí)的多層樓居住方式。

　�。ㄈ�）盤活宅基地實(shí)現(xiàn)多贏的效果

　　第一，改善了村民的居住和生活條件。從1998年3月到2007年年末，鄭各莊共拆除舊房屋3084間，計(jì)50000平方米，院墻16000平方米。舊村改造后，村民住房共1130套，建筑面積101700平方米；
另外為新生及合理遷入的村民預(yù)留福利房120套，建筑面積11300平方米。共計(jì)113000平方米。人均居住面積達(dá)到70平方米，相當(dāng)于上樓前23平方米的3倍。差不多原來(lái)的一個(gè)農(nóng)戶在舊村改造后獲得了3-4套公寓樓。實(shí)施舊村改造，村民陸續(xù)搬遷上樓，基本一代人一套住房，打破了原來(lái)"一宅一家一戶"的格局。同時(shí)也把農(nóng)民從多少年來(lái)勞其一生省吃儉用、一輩子心血都用在蓋房上的生活模式中解放出來(lái)。

　　第二，以優(yōu)惠價(jià)格配置住房給企業(yè)核心員工，為發(fā)展企業(yè)留住了人才，積累了人力資本。產(chǎn)業(yè)配套房，用于安置宏福集團(tuán)及合作企業(yè)的員工、大中小學(xué)校的教職工，筑巢引鳳的效應(yīng)愈加顯著。使鄭各莊村經(jīng)濟(jì)建設(shè)蒸蒸日上。在不擴(kuò)大住宅用地的前提下，建了一批產(chǎn)業(yè)配套住房，安置企業(yè)員工、院校教職工以及周邊村農(nóng)民4500戶。通過舊村改造，為企業(yè)員工及大中小學(xué)教職工建造1377套房，建筑面積181901平方米。還預(yù)留了產(chǎn)業(yè)配套房182套，建筑面積191215平方米。共計(jì)373116平方米。這兩類群體只是以成本價(jià)購(gòu)房，成為商品房改革大潮中的贏家。

　　第三，土地的資本化收益，為公司創(chuàng)造了巨額資金。第一批對(duì)外銷售298套，33475.48平方米，實(shí)現(xiàn)銷售收入34，008，990.26元，到2007年，共對(duì)外銷售18批房、4452套，銷售面積418383.27平方米，平均單價(jià)從680元提升到5680元，共實(shí)現(xiàn)銷售收入1，378，013，540.75元。

　　第四，節(jié)約了土地資源，為鄭各莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出了土地空間。通過舊村改造，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　住宅用地由原來(lái)的1050畝減少到250畝，節(jié)約土地800畝。

　　第五，改善了村民居住環(huán)境，使鄭各莊從一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)村變成現(xiàn)代城市社區(qū)。十年前的鄭各莊，生活環(huán)境差�，F(xiàn)在鄭各莊成為一個(gè)規(guī)劃科學(xué)、村里人和外來(lái)人共處、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代城市社區(qū)。

　　（四）宅基地商品化、資本化的意義

　　第一，鄭各莊的舊村改造，創(chuàng)造了農(nóng)民以自主投資、自我管理的方式進(jìn)行村莊改造的模式。

　　鄭各莊村在舊村改造中，村民的拆遷補(bǔ)償、住宅樓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及物業(yè)管理等方面的投資完全由村里企業(yè)負(fù)擔(dān)，沒有給地方政府財(cái)政添任何負(fù)擔(dān)，而且在舊村改造中不依賴開發(fā)商，完全靠自己投資，自己開發(fā)、自己管理、自我完善，避免了農(nóng)民和村莊利益的流失，減少了目前征地拆遷中農(nóng)民集體與開發(fā)商的利益糾紛，也避免了政府為了拆遷改造給開發(fā)商讓利，造成政府與農(nóng)民的沖突。

　　鄭各莊舊村改造運(yùn)營(yíng)成功的經(jīng)驗(yàn)表明，只要在宅基地政策上敢于創(chuàng)新，允許宅基地的商品化、資本化，允許集體宅基地作為房地產(chǎn)市場(chǎng)的適當(dāng)補(bǔ)充，就可以打通舊村改造的資金流，也可以改變目前國(guó)有土地壟斷供應(yīng)下房?jī)r(jià)居高不下的局面，為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的對(duì)流和農(nóng)民參與城市化進(jìn)程打開一條通道。

　　第二，鄭各莊的舊村改造，開辟了鄉(xiāng)村房地產(chǎn)開發(fā)新模式。

　　我國(guó)政府認(rèn)定的房地產(chǎn)開發(fā)模式是，政府供應(yīng)土地，由房地產(chǎn)商在國(guó)有的土地上開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，政府通過土地的招拍掛獲得巨額土地出讓收入，房地產(chǎn)商從住房銷售中獲得利潤(rùn)。

　　鄭各莊村的房地產(chǎn)開發(fā)則完全是另一種模式，他們是利用村莊宅基地盤活節(jié)約的土地，從事了部分商品房開發(fā)對(duì)外銷售，因此，其土地是集體所有的宅基地，住房建設(shè)的主體是村里的企業(yè)。

　　因此，土地資本化的收益留在了村莊和企業(yè)，房地產(chǎn)銷售的利潤(rùn)也歸本村企業(yè)，促進(jìn)了企業(yè)發(fā)展和村莊面貌的改善。

　　由此可見，鄭各莊的舊村改造取得了多贏的效果，農(nóng)民居住條件改善，為企業(yè)員工解決了后顧之憂，而宏福集團(tuán)則成為舊村改造和土地資本化的最大受益者。

　　三、集體建設(shè)用地入市與農(nóng)地非農(nóng)化

　　事實(shí)上，鄭各莊對(duì)村莊土地的利用并不僅僅局限于實(shí)施舊村改造來(lái)改變農(nóng)民的居住方式和村莊環(huán)境，他們?cè)谥\劃著一個(gè)更大的目標(biāo)：利用集體土地實(shí)現(xiàn)村莊的工業(yè)化和城市化。

　　要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)變，就必須要改變土地的用途和使用方式。對(duì)于宏福集團(tuán)的決策者來(lái)說(shuō)，全村土地總量4332畝中，已有1370.57畝作為村莊道路、廣場(chǎng)、宏福學(xué)校等公益性設(shè)施用地，另外近3000畝地分別為通過舊村改造騰挪出的800畝宅基地和2200畝耕地。我們下面就來(lái)講述鄭各莊人是怎樣通過企業(yè)、村莊與農(nóng)民的巧妙的合約安排，依靠這片土地的非農(nóng)化，推進(jìn)村莊工業(yè)化和城市化的進(jìn)程的。

　　（一）化解土地非農(nóng)化的政策制約

　　要在這片土地上做工業(yè)化的文章，首先就要得到各主管部門的許可和批準(zhǔn)。

　　第一關(guān)是規(guī)劃關(guān)。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，"鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等的具體安排。""鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批。村規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。"①[參見《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。]

　　到了1996年，鄭各莊人繪制出自己村莊的第二個(gè)規(guī)劃。這個(gè)被稱為《鄭各莊村21世紀(jì)生態(tài)莊園》的建設(shè)規(guī)劃，由鄭各莊人聘請(qǐng)一批專家繪制完成。它依據(jù)北京市及昌平區(qū)總體規(guī)劃布局和功能定位，按照人與自然、人與資源、人與環(huán)境和諧的理念，結(jié)合本村所處的地理位置以及具有的人文特征、資源特點(diǎn)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等因素，遵循可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)思想，將鄭各莊村288.7公頃村域，規(guī)劃出生活居住、科技產(chǎn)業(yè)、教育科研、旅游休閑、商業(yè)服務(wù)等五大功能。這一規(guī)劃突出了產(chǎn)業(yè)支撐、生態(tài)環(huán)境改善以及基礎(chǔ)設(shè)施配套等，計(jì)劃用20年的時(shí)間，打造一個(gè)以經(jīng)濟(jì)繁榮和高度的精神文明為主體，擁有優(yōu)美的人居環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施和配套的服務(wù)體系的生態(tài)型主題村莊。①[參見昌平區(qū)規(guī)劃委員會(huì)對(duì)鄭各莊規(guī)劃的批復(fù)。]

　　盡管這個(gè)規(guī)劃按照鄭各莊人對(duì)未來(lái)自己家園的憧憬繪制，但其科學(xué)性和前瞻性絲毫不亞于任何一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的、高花費(fèi)的、興師動(dòng)眾的規(guī)劃。鑒于此，2005年3月北京市規(guī)劃委員會(huì)正式批復(fù)的《鄭各莊片區(qū)平西府組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃》就是在這個(gè)規(guī)劃基礎(chǔ)上形成的。

　　這個(gè)規(guī)劃是鄭各莊人的第三個(gè)規(guī)劃。它按照北京市和昌平區(qū)總體規(guī)劃以及北七家小城鎮(zhèn)功能定位，對(duì)村域內(nèi)4331.3畝土地作了規(guī)劃，除了保留73.5畝農(nóng)業(yè)用地外，大部分土地規(guī)劃為集體建設(shè)用地即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。具體用地功能如下：村民及企業(yè)配套住房用地646.8畝，高檔住宅即1000棟用地494畝，工業(yè)用地355.95畝，教育科研用地533.59畝，溫榆河綠化帶763.6畝，人工湖、護(hù)城河、溫榆河等水域用地230.8畝，商業(yè)文化娛樂用地161.55畝，公共設(shè)施用地25.8畝，道路用地680畝，行政辦公用地34.05畝，綠地及綠色產(chǎn)業(yè)用地833.66畝。

　　這個(gè)規(guī)劃不僅讓鄭各莊的人吃了一顆定心丸，而且為鄭各莊村的建設(shè)和發(fā)展提供了法律保護(hù)、科學(xué)憑據(jù)和規(guī)劃保證。從1996年自我制定的規(guī)劃到2005年規(guī)劃得到批復(fù)，以及規(guī)劃批復(fù)以后的整個(gè)時(shí)段，鄭各莊真正做到了以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全村的空間布局、產(chǎn)業(yè)配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊發(fā)展，真正落實(shí)了規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，它沒有像某些城市那樣花大價(jià)錢繪制完規(guī)劃以后，讓其變成"規(guī)劃、規(guī)劃、墻上掛掛"，也沒有因長(zhǎng)官意志和領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人喜好而隨便更改規(guī)劃。規(guī)劃真正成為鄭各莊從傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)變成現(xiàn)代、宜居、功能完善、布局科學(xué)和和諧發(fā)展的城市的基礎(chǔ)。

　　第二關(guān)是宅基地使用關(guān)。通過舊村改造節(jié)約出來(lái)的800畝地，審批起來(lái)相對(duì)容易，因?yàn)檫@些地已經(jīng)是集體建設(shè)用地，只需辦理相關(guān)手續(xù)即可使用。

　　第三關(guān)是土地審批關(guān)。因?yàn)?998年施行的修訂后的土地管理法，對(duì)土地實(shí)行用途管制、嚴(yán)格耕地保護(hù)和加大審批等規(guī)定，對(duì)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途作出了非常嚴(yán)格的規(guī)定。對(duì)于宏福集團(tuán)來(lái)說(shuō)，更難的是第三道關(guān)，2200畝耕地要轉(zhuǎn)變用途，就要到國(guó)土部門辦理土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。不過，實(shí)事求是地講，1990年代末的土地管制還沒有現(xiàn)在這樣嚴(yán)格，加上農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支持，又從另一角度分擔(dān)了農(nóng)民利用土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在這一歷史關(guān)頭，當(dāng)時(shí)北京市大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)的政策支持了鄭各莊創(chuàng)辦的"宏福創(chuàng)業(yè)園".②[參見鄭各莊關(guān)于土地確權(quán)、確利的規(guī)定。]村集體就通過整理置換、交納復(fù)墾費(fèi)等方法，逐步將其中的1600耕地調(diào)整為建設(shè)用地。也就是說(shuō)，宏福集團(tuán)靠盤活宅基地節(jié)約的800畝存量集體建設(shè)用地加上整理置換的1600畝地，已經(jīng)擁有了2400畝土地的開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　�。ǘ�）與農(nóng)民集體達(dá)成租地合約

　　更為關(guān)鍵的是，必須解決好村民與土地的關(guān)系，核心是村民的土地對(duì)利益保障。

　　節(jié)約出來(lái)的宅基地屬于全體村民集體所有，集中利用的核心是保障每個(gè)村民的土地利益。那2200畝耕地就要復(fù)雜得多，這些土地于1984年包產(chǎn)到戶時(shí)已下放到每個(gè)農(nóng)戶，盡管在大部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以后，這些土地已由村農(nóng)業(yè)公司代為經(jīng)營(yíng)，但是承包權(quán)和收益權(quán)仍然屬于鄭各莊村的每個(gè)農(nóng)戶。如何將這些每個(gè)農(nóng)戶擁有權(quán)利的土地轉(zhuǎn)為集團(tuán)集中開發(fā)經(jīng)營(yíng)呢？

　　鄭各莊在1998年實(shí)行舊村改造的同時(shí)，還有另一個(gè)舉動(dòng)，那就是作出了村莊農(nóng)民集體土地委托公司經(jīng)營(yíng)的制度安排。當(dāng)時(shí)正值落實(shí)中央關(guān)于土地延包30年不變的政策，鄭各莊結(jié)合本村的特點(diǎn)，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，建立了確權(quán)、確利、保收益的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，為集團(tuán)經(jīng)營(yíng)村莊農(nóng)民集體所有土地提供了制度保障。具體而言：村委會(huì)與宏福集團(tuán)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。集團(tuán)一律采取有償租用的形式，保證每畝每年不低于5000元的土地租金。對(duì)尚未租出的土地，則由宏福集團(tuán)按每畝每年500元的租金標(biāo)準(zhǔn)支付給村委會(huì)。村委會(huì)收回的土地租金，全部分配給享有土地承包權(quán)的農(nóng)民。①[參見劉守英：《中國(guó)的二元土地制度與土地市場(chǎng)殘缺》，《農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心改革30年論文集》。]

　　這一制度規(guī)定帶來(lái)土地利用主體的重大變化，那就是，宏福集團(tuán)從村集體手中，獲得了對(duì)鄭各莊村域全部土地有規(guī)劃的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。它成為宏福集團(tuán)對(duì)村莊土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一招商引進(jìn)企業(yè)，依靠市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)村莊工業(yè)化和城市化的重要合約安排。

　　這一合約安排當(dāng)時(shí)之所以為大多數(shù)農(nóng)民所接受，主要是基于：

　　第一，在土地經(jīng)營(yíng)上，鄭各莊村召開村民代表大會(huì)通過決議，明確了土地只租不賣的思路，只是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給了集團(tuán)，集體土地所有權(quán)性質(zhì)并未發(fā)生移轉(zhuǎn)，也就是說(shuō)，宏福集團(tuán)只是通過出租方式獲得了鄭各莊村農(nóng)民集體土地20-30年的使用權(quán)，集體土地所有權(quán)仍然握在鄭各莊農(nóng)民集體手中。這就避免了國(guó)家征地或房地產(chǎn)商買地開發(fā)導(dǎo)致農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)。

　　第二，集團(tuán)支付給農(nóng)民集體每畝土地租金不低于5000元、未出租土地按500元支付。集團(tuán)使用鄭各莊村的土地，無(wú)論盈虧與否，都必須按時(shí)交付租金，保障了農(nóng)民的土地租金，避免了農(nóng)民直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。村民作為土地所有者，不參與土地經(jīng)營(yíng)，但享受土地租金，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。集團(tuán)在與村委會(huì)簽訂委托經(jīng)營(yíng)土地合同、交納土地租金后，可以自行經(jīng)營(yíng)土地，也有利于集團(tuán)作出整體規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。

　　第三，村委會(huì)保證收取的土地租金，除公共福利外全部分配給村民，每年將土地利用情況、租金標(biāo)準(zhǔn)、租金收入及分配方案向農(nóng)民張榜公布，保障了村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使農(nóng)民集體的土地租金得到足額分配。

　�。ㄈ�）集體建設(shè)用地非農(nóng)化的方式

　　在通過出租取得集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，宏福集團(tuán)對(duì)鄭各莊村域土地采取了自用、入股、土地出租和廠房出租的方式，以推進(jìn)村莊的工業(yè)化進(jìn)程。

　　從1998年到2007年，宏福集團(tuán)自用土地創(chuàng)辦屬于集團(tuán)旗下企業(yè)18家，自用土地410畝；
宏福集團(tuán)以參股及合作方式引進(jìn)企業(yè)8家，合作利用土地515畝；
園區(qū)以廠房出租方式引入企業(yè)27家，占地61畝。

　　通過這三種方式，鄭各莊土地被轉(zhuǎn)化為企業(yè)用地576畝，占全村土地面積的13.3%，占全村建設(shè)用地面積的17.2%.正是通過土地的自用、集團(tuán)參股、合作利用土地、租廠房和租地招商引資，到2007年，鄭各莊已有企業(yè)60家，創(chuàng)造產(chǎn)值12.8億元，上繳稅收7000萬(wàn)元。制造業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)占到全村的47.8%和14.5%，基本實(shí)現(xiàn)了村莊的工業(yè)化。

　　在自身大力發(fā)展、引入企業(yè)、推進(jìn)工業(yè)化的同時(shí)，宏福集團(tuán)還通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、引入學(xué)校進(jìn)入村莊聚集人氣，推進(jìn)村莊的城市化。為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和城市化的進(jìn)程，宏福集團(tuán)在土地配置上也作出了相應(yīng)調(diào)整：

　　一是自用240畝用于溫都水城品牌相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)宏福集團(tuán)自身從原來(lái)以建筑施工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的集團(tuán)向以旅游、賓館、文化創(chuàng)意、會(huì)展等以第三產(chǎn)業(yè)為主的服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

　　二是引入北京郵電大學(xué)軟件學(xué)院和中央戲劇學(xué)院，聚集鄭各莊的人氣、文氣，改變?nèi)巳航Y(jié)構(gòu)，提升購(gòu)買力，使村莊工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)型。到2007年年底，租用大學(xué)園區(qū)112畝，占村域面積的2.6%.

　　（四）集體建設(shè)用地非農(nóng)化的收益與分配

　　第一，農(nóng)民集體獲得了土地租金。鄭各莊通過集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城市化的同時(shí)，也收獲了土地非農(nóng)化的租金。

　　第二，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民居住、社區(qū)公共空間配置科學(xué)、合理的用地結(jié)構(gòu)。一方面表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)用地配置合理，第二產(chǎn)業(yè)用地占13.5%，服務(wù)業(yè)用地占62.4%，完成從工業(yè)用地為主向服務(wù)業(yè)用地為主的現(xiàn)代城市用地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。另一方面表現(xiàn)為用地極其高效、集約。產(chǎn)業(yè)用地占比達(dá)80%，公共用地只占0.3%，企業(yè)和村莊辦公用地只占0.08%，與我國(guó)各大城市的寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、氣派威嚴(yán)的政府辦公大樓等公共用地占比過高形成鮮明對(duì)照。

　　第三，在村莊土地工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，受益最大的是宏福集團(tuán)。在集團(tuán)創(chuàng)辦的企業(yè)，在利用村莊土地時(shí)，只需要支付每年每畝5000元的租金，這就大大降低了企業(yè)的土地成本，可以將大量流動(dòng)資金用于企業(yè)發(fā)展。而且無(wú)論是早期的辦建筑產(chǎn)業(yè)還是后期的賓館、高檔服務(wù)業(yè)用地，也只需要按原來(lái)集團(tuán)與村委會(huì)的合約支付5000元錢，對(duì)宏福集團(tuán)來(lái)講就太合算了。

　　第四，村農(nóng)民集體得到了一筆比原來(lái)種地時(shí)更高的土地租金。從村集體來(lái)看，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　按照原來(lái)的集團(tuán)與村委會(huì)的合約，到2007年年底，集團(tuán)已非農(nóng)化的土地共1390畝，按每年每畝5000元計(jì)算，每年集團(tuán)向村委會(huì)支付租金698萬(wàn)元，其中，自用410畝，交納租金205萬(wàn)元，合作給村外企業(yè)910畝，租金490萬(wàn)元，廠房出租61畝。苗木地60畝，因?qū)俅鍍?nèi)綠化配套，由物業(yè)公司按年畝300元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。暫未租用的979.76畝，由宏福集團(tuán)按每年每畝500元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，兩項(xiàng)加總，村集體每年從集團(tuán)獲得租金為698萬(wàn)元。與農(nóng)民原來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的收入相比，村農(nóng)民集體從土地確實(shí)獲得了一筆很大的且有保障的收入，每畝地的收入上漲15倍。

　　第五，每個(gè)村民以村民身份獲得了一筆土地分紅。在個(gè)人不直接經(jīng)營(yíng)的條件下，2007年，人均從土地收益中得到5600元的回報(bào)，比自己承包經(jīng)營(yíng)時(shí)的300元提高了17.6倍。

　　四、政策意義

　　短短30年，鄭各莊這個(gè)本來(lái)普普通通的村莊就創(chuàng)造了那么多的"奇跡"！這里發(fā)生的一切，核心是土地資本化的嘗試，集體建設(shè)用地上創(chuàng)辦工業(yè)及發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。這些突破不僅使理論工作者陷入深深的思索，也對(duì)現(xiàn)行政策帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

　�。ㄒ唬╆P(guān)于土地資本化的收益歸屬

　　城市化的最重要特征是土地非農(nóng)化以后帶來(lái)的土地級(jí)差收益的大幅攀升。在城市化帶來(lái)高樓大廈、帶來(lái)馬路及廣場(chǎng)、帶來(lái)人口聚集的背后，是各個(gè)利益相關(guān)者對(duì)土地級(jí)差收益的追逐，甚至血腥的爭(zhēng)奪。

　　由于特殊的土地制度，中國(guó)的土地資本化收益的歸屬、使用和分配更顯畸形�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，任何建設(shè)，要使用土地的，必須使用國(guó)有土地；
農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，必須實(shí)行國(guó)家征用；
在實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地有償使用以后，商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性用地必須通過招拍掛方式取得，由此形成的格局是，政府成為土地級(jí)差收益的主要攫取者，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展只能由開發(fā)商在國(guó)有的土地上進(jìn)行，農(nóng)民集體在得到按土地原有用途的一定倍數(shù)補(bǔ)償之后，從此割斷與土地的聯(lián)系，被排除在土地資本化收益的分配之外，成為農(nóng)民與政府沖突和群體性事件的主要根源。

　　在政策和法律的倒逼之下，地方和村級(jí)組織改變這種土地資本化歸屬和分配格局的企圖也成"星火燎原"之勢(shì)，各地的差異只在程度不同及是否由點(diǎn)擴(kuò)展到面而已。從全國(guó)已發(fā)生的案例來(lái)看，政府壟斷土地資本化收益以外的類型大致有兩種：一種是在政府規(guī)劃和土地管制框架下，政府在征用農(nóng)民土地的同時(shí)，給農(nóng)民集體以一定比例的"留用地"用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民一般再將這些土地以土地出租或廠房出租的方式，獲得土地資本化的部分收益；
另一種是農(nóng)民集體自行將土地以出租或蓋廠房出租的方式，獲得土地資本化的收益。第一種情形將土地非農(nóng)化納入政府整體規(guī)劃和發(fā)展框架之下，但農(nóng)民只是獲得很小比例的發(fā)展機(jī)會(huì)，并沒有改變他們的土地資本化收益大頭被剝奪的命運(yùn)。第二種情形是，農(nóng)民獲得了土地的部分級(jí)差收益，但農(nóng)民只是當(dāng)?shù)刂鞒宰�，租金受外�?lái)企業(yè)波動(dòng)很大。①[參見蔣省三、劉守英：《土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)》，《國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心專題報(bào)告》，2007年。]

　　鄭各莊是農(nóng)民集體將土地資本化的收益留在村莊的典型。與其他案例比較，鄭各莊的土地資本化有如下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，村自己成立的股份制公司將自己村莊的土地租來(lái)經(jīng)營(yíng)，而不是由村委會(huì)從事土地的出租與經(jīng)營(yíng)，公司為了土地資本化收益最大化，比村委會(huì)更加注重土地的集約利用與經(jīng)營(yíng)；
第二，房地產(chǎn)的開發(fā)和創(chuàng)辦第三產(chǎn)業(yè)由本村企業(yè)進(jìn)行，而不是只收取地租以后，由社會(huì)企業(yè)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，這樣，房地產(chǎn)開發(fā)的利潤(rùn)被留在了村內(nèi)，成為壯大村莊企業(yè)、擴(kuò)張企業(yè)資本的主要來(lái)源；
通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，不僅使企業(yè)獲得了土地級(jí)差收益，而且同時(shí)也使村莊的產(chǎn)業(yè)得到可持續(xù)性發(fā)展。因此，鄭各莊案例與其他案例的最大不同在于：它不僅將土地資本化收益留在了村莊，而且還利用土地資本化發(fā)展了本村產(chǎn)業(yè)，收獲了城市化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)利益。

　�。ǘ�）關(guān)于集體土地的集約節(jié)約利用

　　從1980年代中期以后，農(nóng)民利用自己的土地自辦工業(yè)、參與工業(yè)化進(jìn)程至今，對(duì)于農(nóng)民集體土地利用不集約不節(jié)約的抨擊就從未停息過。事實(shí)上，從我們的觀察，存在三種類型的土地利用不集約不節(jié)約：

　　一種類型是各或大或小城市的大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路，超豪華的政府辦公大樓，這難道不是土地不節(jié)約利用的典型嗎？之所以出現(xiàn)這些奇景，主要是以所謂公共目的的用途靠行政配置帶來(lái)的，既然是行政劃撥，不占白不占，從而導(dǎo)致大量稀缺土地的不集約不節(jié)約。

　　第二種類型是工業(yè)園區(qū)用地的不集約不節(jié)約。各種級(jí)別的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)大量由政府以各種優(yōu)厚條件招商引資請(qǐng)來(lái)的企業(yè)，占用如此大面積的地，有的占而不用造成土地浪費(fèi)，甚至出現(xiàn)企業(yè)圈地等規(guī)劃改變以后招拍掛出讓，形成工業(yè)園區(qū)的土地投機(jī)，難道這不也是土地的不集約不節(jié)約嗎？！之所以會(huì)出現(xiàn)這類情形，主要是工業(yè)用地的協(xié)議出讓制度帶來(lái)的，政府以成本價(jià)甚至低于成本價(jià)供應(yīng)，土地協(xié)議價(jià)與市場(chǎng)價(jià)產(chǎn)生巨大差額，從而導(dǎo)致企業(yè)多占地，帶來(lái)土地的不集約利用。

　　第三種類型是農(nóng)村宅基地用地的不集約不節(jié)約，各地超標(biāo)的農(nóng)民蓋房，占用大量土地，尤其在一些明星村，一般將為農(nóng)民蓋別墅作為提高農(nóng)民福利的方式，也顯示出土地的不集約不節(jié)約利用。

　　造成農(nóng)村宅基地不集約利用的根本原因，也是由于福利化的宅基地制度帶來(lái)的。與之相比，鄭各莊的土地利用則實(shí)現(xiàn)了高度的集約節(jié)約。這里的舊村改造沒有走許多明星村讓農(nóng)民住別墅的路，而是讓農(nóng)民上樓，將節(jié)約出來(lái)的宅基地蓋商品房配置給企業(yè)和教職員工，以及進(jìn)行商品化出售；
工業(yè)園區(qū)從租地到廠房出租，到發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，到提高引資門檻，到搬遷土地租金價(jià)值低的企業(yè)，處處、步步體現(xiàn)了土地的集約節(jié)約原則，之所以會(huì)如此，最根本的一條是，鄭各莊的土地實(shí)現(xiàn)了商品化和資本化。因此，導(dǎo)致土地的不集約不節(jié)約的根本原因是土地的非市場(chǎng)化配置和不承認(rèn)土地的商品和資本屬性，與土地是集體還是國(guó)有制性質(zhì)無(wú)關(guān)。

　�。ㄈ�）關(guān)于農(nóng)民自主城市化的道路

　　我國(guó)目前占主導(dǎo)的城市化模式是：（1）政府通過低價(jià)征用農(nóng)民土地，然后以招拍掛的方式出讓土地，獲得高昂的土地收益：（2）政府靠土地出讓收入和土地抵押貸款，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施投資；
（3）房地產(chǎn)商在通過招拍掛獲得土地后，再以土地抵押和個(gè)人購(gòu)房預(yù)付款進(jìn)行房地產(chǎn)投資，形成國(guó)有房地產(chǎn)市場(chǎng)。這種城市化模式帶來(lái)的弊病已十分明顯：政府為了獲得更多土地收入，熱衷圈地，造成土地不集約；
以土地抵押支撐的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，造成政府財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)；
政府獨(dú)家壟斷供地，推高土地價(jià)格，造成房?jī)r(jià)居高不下；
政府低價(jià)征用農(nóng)民土地，造成農(nóng)民土地權(quán)益受到侵犯，形成政府與農(nóng)民利益沖突。①[參見劉守英：《土地市場(chǎng)建設(shè)30年》，北京：中國(guó)發(fā)展出版社2008年版。]

　　與政府主導(dǎo)的城市化模式相比，以鄭各莊為代表的農(nóng)民自主的城市化，不僅沒有形成政府投資造成的巨額財(cái)政和金融負(fù)擔(dān)，而且農(nóng)民土地利益也得到保障，更重要的是，作為解決舊村改造資金的一種手段，在解決本村農(nóng)民住房的同時(shí)，還解決了大量土地用于非農(nóng)建設(shè)，一定量的住房進(jìn)入市場(chǎng)，不僅解決了村莊自主城市化的資金壓力，也使買不起國(guó)有土地主導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)的房屋的群體有了安居之所。但是，按照現(xiàn)行政策，房地產(chǎn)開發(fā)必須使用招拍掛的國(guó)有土地，是否允許農(nóng)民在節(jié)約下來(lái)的宅基地上開發(fā)的房地產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，以及在政策執(zhí)行層面，是否一紙之文就能將目前這種法不責(zé)眾的現(xiàn)實(shí)予以禁止？

　　鄭各莊變化的結(jié)果表明：歷史長(zhǎng)期遺留下來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的裂痕，正在被農(nóng)民自己彌合；
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所造成的城鄉(xiāng)差距，正在被農(nóng)民自己消除。彌合裂痕、消除差距的路徑，就是讓農(nóng)民在自己的土地上建設(shè)城市。

　�。ㄋ模╆P(guān)于宅基地商品化

　　（1）鄭各莊舊村改造中對(duì)原有村民的拆遷補(bǔ)償政策與現(xiàn)行宅基地制度的不一致如何解決？按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地制度有如下特征：一是福利分配，只要是屬于村集體組織的合法村民，就有權(quán)申請(qǐng)并獲得一處宅基地；
二是宅基地及其蓋房的面積由各省、直轄市自行規(guī)定，不得超過；
三是嚴(yán)格執(zhí)行一戶一宅。

　　鄭各莊在舊村改造中，這幾條都有所突破。

　　其一，現(xiàn)有存量宅基地由村里集中使用，在拆舊換新后，每戶不再有相對(duì)應(yīng)的宅基地面積了，不僅現(xiàn)有村民不享有相對(duì)應(yīng)的宅基地，而且未來(lái)新出生或婚入的村民也不可能分到宅基地了，宅基地的福利分配制度從此被打破。其二，按北京市的宅基地和住宅面積規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，鄭各莊采取的辦法是以空間換宅基地，即農(nóng)民把原有的宅基地騰出來(lái)，給每個(gè)農(nóng)戶3-4套住宅的補(bǔ)償，這樣，每個(gè)農(nóng)戶的房屋面積比原來(lái)增加了，但大大超過北京市的農(nóng)村住房標(biāo)準(zhǔn)，也突破了"一戶一宅"的規(guī)定。

　�。�2）同時(shí)又是最為敏感的問題是，農(nóng)民宅基地上蓋的房子是否可以對(duì)非本村人銷售？這些購(gòu)房者的權(quán)利如何保障？鄭各莊土地資本化的關(guān)鍵是在解決本村人口福利化住房的同時(shí)，實(shí)行了對(duì)企業(yè)人員和教職人員住宅的半福利化和半商品化，以及對(duì)村外人口的商品化銷售。

　　但是，法律和中央政策對(duì)宅基地商品化和資本化的傾向則是從收緊到禁止的。1985年的中央農(nóng)村工作文件還允許"農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織以土地入股方式參與（小城鎮(zhèn)）建設(shè)，分享收益或者建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)或出租".

　　1987年的《土地管理法》允許"城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有的土地建住宅。"1998年修訂的新《土地管理法》提出了"農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。"1999年，國(guó)辦發(fā)"關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知"39號(hào)文，明確提出"農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。"2004年28號(hào)文，"禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。"在政策處于禁止的狀態(tài)下，在鄭各莊獲得住房的企業(yè)員工和教職員工的房屋產(chǎn)權(quán)只能處于灰色或非法使用狀態(tài)，對(duì)住房者的住房權(quán)利的保護(hù)和社會(huì)的穩(wěn)定都構(gòu)成挑戰(zhàn)。還有就是農(nóng)民宅基地權(quán)利的保障問題。農(nóng)民從老宅基地搬進(jìn)樓房，現(xiàn)有面積和住房條件都比原來(lái)有所改善，但是，原來(lái)的住房是生產(chǎn)生活之所，現(xiàn)在的上樓的房子就是單一的居住生活之所，在鄭各莊由于工業(yè)化先于城市化，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多，農(nóng)民上樓以后的工作生計(jì)還不是問題，但是，當(dāng)將這一模式移植到其他村莊，進(jìn)行簡(jiǎn)單地以房換房、騰挪宅基地時(shí)，如果上樓后的農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)不充分，就會(huì)成為一個(gè)社會(huì)問題，此其一；
其二，未來(lái)出生的人的宅基地權(quán)利如何保障也是一個(gè)問題。我國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)人口實(shí)行完全不同的住房政策，對(duì)城里人實(shí)行的各種住房?jī)?yōu)惠政策農(nóng)民都無(wú)法享受，因此，舊村改造是一種一次性的安置，未來(lái)新出生人口、結(jié)婚進(jìn)入人口以及由人口變動(dòng)帶來(lái)的分家，都會(huì)成為舊村改造的后續(xù)遺留問題。對(duì)于鄭各莊的決策者來(lái)說(shuō)，這些問題也必須要面對(duì)并加以解決。

　　（3）舊村改造中另一個(gè)無(wú)法回避的問題是，節(jié)約出來(lái)的土地上蓋的房子收益是屬于集團(tuán)的還是農(nóng)民集體的？也就是說(shuō)，土地資本化的受益應(yīng)該歸誰(shuí)，按什么比例分配？正如我們?cè)谇懊嫠�分析的，在舊村改造后，從土地資本化的角度看，最大的收益者是宏福集團(tuán)。當(dāng)然也不可否認(rèn)，集團(tuán)通過旗下的公司為鄭各莊的基礎(chǔ)設(shè)施投資和村民福利的改善作出了重大貢獻(xiàn)。但是，舊村改造后長(zhǎng)出如此大一塊鄉(xiāng)村房地產(chǎn)收益，這其中應(yīng)該包括三個(gè)利益相關(guān)者：一是宏福集團(tuán)的環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施投資；
二是鄭各莊村民集體節(jié)約出來(lái)的宅基地在轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)以后的土地級(jí)差收益；
三是國(guó)家本應(yīng)征收的土地價(jià)值增值稅，但因?yàn)槟壳皼]有這一稅種而留在了開發(fā)企業(yè)。因此，我們認(rèn)為，如果將來(lái)在政策上給鄉(xiāng)村房地產(chǎn)開一個(gè)口子，就必須重新劃分開發(fā)商、土地所有者、國(guó)家之間在土地利益上的分配比例。

　�。ㄎ澹╆P(guān)于集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)

　　鄭各莊集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)產(chǎn)生的巨大效益與現(xiàn)行法律、政策極大反差。

　　改革初期，主要是鼓勵(lì)農(nóng)民利用村集體土地創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。1980年代中期以后，農(nóng)村土地進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)的通道一直還是開著的。

　　1985年的中央農(nóng)村工作文件還允許"農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織以土地入股方式參與（小城鎮(zhèn)）建設(shè)，分享收益或者建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)或出租。"

　　1987年的《土地管理法》中，農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)還保留三個(gè)通道：1.只要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃，得到縣級(jí)人民政府審批，就可以從事"農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)".2.當(dāng)全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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