汪玉凱：整體推進(jìn)行政體制改革

　　從2005年黨的十六屆五中全會(huì)制定“十一五”發(fā)展規(guī)劃起，中國(guó)的改革實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。如果說(shuō)過(guò)去28年中國(guó)是以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心，帶動(dòng)其他改革的話，“十一五”規(guī)劃中有關(guān)“深化行政體制改革將是未來(lái)中國(guó)改革開(kāi)放的關(guān)鍵”的論述，則標(biāo)志著國(guó)家改革的重點(diǎn)將轉(zhuǎn)到以行政管理體制為中心的軌道。

　　行政體制改革有突破

　　“嚴(yán)治官，善待民，創(chuàng)新政體，穩(wěn)定銀根”，是我國(guó)行政體制改革的重要方向�；仡櫧鼉赡甑墓�共治理狀況，我國(guó)行政體制改革在上述方面取得了突破。

　　首先，從“嚴(yán)治官”方面來(lái)看，這幾年新一屆領(lǐng)導(dǎo)人明顯加大對(duì)官員治理的力度，特別是對(duì)高官的腐敗采取了嚴(yán)厲的高壓政策。有資料顯示，僅2006年一年，中央查處的省部級(jí)高官的腐敗案件已經(jīng)超過(guò)了20起，是這幾年來(lái)查處人數(shù)最多的一年。特別是查處了上海陳良宇的腐敗案后，在黨內(nèi)外引起了巨大反響，它進(jìn)一步顯示了中央反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心。這意味著“嚴(yán)治官”的力度進(jìn)一步在加大。

　　其次，在“善待民”方面，也有突破性進(jìn)展。其最主要的標(biāo)志是，關(guān)注困難群體的利益，解決普通民眾切身的問(wèn)題，取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，特別是提出構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，作出了解決包括農(nóng)民在內(nèi)的全民最低生活保障問(wèn)題。這些舉措，同樣受到了廣大民眾的熱烈擁護(hù)和響應(yīng)。

　　第三，在“創(chuàng)新政體”方面，可以從兩方面看：一是以地方黨政換屆為契機(jī)，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，如制定了黨政干部的任用條例、回避條例、異地交流條例，減少黨內(nèi)專職副書(shū)記的數(shù)量，改善黨內(nèi)的決策領(lǐng)導(dǎo)體制，在產(chǎn)生十七大黨代表中，擴(kuò)大差額選舉的范圍等；
二是進(jìn)一步推動(dòng)行政管理體制改革。如加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，建立法制政府，建立行政問(wèn)責(zé)制，深化行政審批制度改革，建立對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，頒布實(shí)施公務(wù)員法等。

　　第四，在“穩(wěn)定銀根”方面，應(yīng)該說(shuō)從2004年起，中央就著力宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。盡管這方面遇到了包括人民幣升值的壓力、房地產(chǎn)過(guò)熱等在內(nèi)的多方面困難和阻力，但是沒(méi)有動(dòng)搖中央宏觀調(diào)控的決心。原因很簡(jiǎn)單，目前的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體其規(guī)模已經(jīng)很大了，經(jīng)濟(jì)能不能保持平穩(wěn)的發(fā)展，能不能穩(wěn)定，對(duì)全局有重要影響。這從另一方面也證明，今天的中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)受不起大起大落的打擊了。

　　基于上面的分析，可以把過(guò)去一年中國(guó)行政體制改革的特點(diǎn)概括為以下五點(diǎn)：

　　一是開(kāi)始把改革重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)體制向行政體制改革轉(zhuǎn)移，為實(shí)現(xiàn)本屆政府行政改革目標(biāo)在多個(gè)層面進(jìn)行推進(jìn)；
二是配合地方黨委換屆，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，打擊腐��；
三是政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步重視和加強(qiáng)，并有一系列實(shí)質(zhì)性舉措；
四是人們對(duì)未來(lái)中國(guó)行政體制改革和政治體制改革產(chǎn)生了很多聯(lián)想和期待，社會(huì)民主、政治民主的呼聲進(jìn)一步提高；
五是宏觀調(diào)控雖然步履艱難，但整體上保持了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　政府管理難題進(jìn)入深層次

　　目前在行政體制改革層面遇到的主要問(wèn)題，除了經(jīng)濟(jì)層面以外，主要有以下三大突出問(wèn)題：

　　首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了28年的高增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積累了一系列深層次的問(wèn)題，這些問(wèn)題都牽涉到體制缺陷。比如宏觀調(diào)控在某些方面的失靈，中央權(quán)威得不到應(yīng)有的維護(hù)，地方主義明顯抬頭；
再比如，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱，也與傳統(tǒng)行政管理不合理的制度安排和運(yùn)行行為息息相關(guān)。還比如，權(quán)力行使的非理性，權(quán)力濫用，權(quán)錢交易，官商勾結(jié)等，又是與尚未形成有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)有關(guān)。

　　其次，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法定化更加突出，一些部門利益已經(jīng)凌駕于公眾利益、甚至國(guó)家利益之上，從而導(dǎo)致了一些公共政策的扭曲、變異。導(dǎo)致一些公共政策制定的成本高，周期長(zhǎng)，效率低，內(nèi)耗嚴(yán)重。

　　與此相聯(lián)系，這樣的公共政策過(guò)程，也可能使政府所代表的公平、正義的天平發(fā)生傾斜，用部門利益危害社會(huì)的公共利益。目前在我國(guó)的政治生活中，之所以社會(huì)矛盾沖突凸顯，群發(fā)性事件增加，除了社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、大量農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、社會(huì)流動(dòng)性增加等客觀因素外，也與這種部門利益、行業(yè)壟斷、收入分配嚴(yán)重不公等制度、政策因素，有直接的聯(lián)系，這一點(diǎn)，尤其值得各方高度關(guān)注。

　　第三，權(quán)力行使的非理性以及由此產(chǎn)生的官員腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)。近年來(lái)加大了反腐敗的力度，采取了被稱之為“四管齊下”的反腐舉措，即制定黨內(nèi)監(jiān)督條例，制定黨內(nèi)紀(jì)律處分條例，對(duì)中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理，中央對(duì)地方以及地方黨政機(jī)關(guān)黨政機(jī)構(gòu)實(shí)行巡視制度。但腐敗現(xiàn)象仍然多發(fā)，說(shuō)明需要繼續(xù)深化研究，構(gòu)建合理的體制以防止權(quán)力的非理性。

　　中國(guó)行政體制改革要整體推進(jìn)

　　無(wú)論是目前以擴(kuò)大黨內(nèi)民主為主要內(nèi)容的政治體制方面所進(jìn)行的一系列改革，還是十七大以后政治層面改革的戰(zhàn)略、布局、視野，都將對(duì)未來(lái)中國(guó)的行政體制改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　就行政本身的改革來(lái)看，未來(lái)中國(guó)行政體制改革首先要有改革策略的改變。過(guò)去的五次行政管理體制改革，有三個(gè)方面值得反思：

　　一是過(guò)去五次行政體制改革，幾乎每次都有精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，裁減人員，轉(zhuǎn)變職能，政企分開(kāi)等目標(biāo)，但都不徹底，陷入改革目標(biāo)的低效率重復(fù)；

　　二是1987年以后，行政改革沒(méi)有和事業(yè)改革整體推進(jìn)，以至于后來(lái)一些地方把行政體制改革、裁減行政人員變成了“行政編”和“事業(yè)編”的數(shù)字游戲；

　　三是光有行政層面的改革，沒(méi)有政治層面的深入，難以解決行政管理中的深層次問(wèn)題。比如，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變問(wèn)題。本來(lái)早在制定國(guó)家“九五”發(fā)展計(jì)劃的時(shí)候，我國(guó)就明確提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，用集約型增長(zhǎng)方式，替代粗放型增長(zhǎng)方式，但是由于沒(méi)有官員選拔、任用、考核、激勵(lì)等政治層面改革的配合，一些地方在“政績(jī)工程”的影響下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式方面的問(wèn)題愈演愈烈，甚至一些地方把“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”演變成“以GDP為中心”�？梢�(jiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的問(wèn)題，首先是一個(gè)官員的激勵(lì)、考核和選拔方面的導(dǎo)向和機(jī)制問(wèn)題，是政治層面的問(wèn)題，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政層面的問(wèn)題。

　　因此，下一步以政府為中心的行政體制改革要真正深入，避免再走彎路，就必須改變?cè)�有的推進(jìn)策略。也就是說(shuō)，要把行政體制改革，乃至政治層面的改革和事業(yè)改革進(jìn)行整體推進(jìn)，并可重新設(shè)置超越政府部門利益之上的一體化推進(jìn)改革的機(jī)構(gòu)，只有通過(guò)這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)計(jì)改革方案，制定改革的目標(biāo)，行政管理體制改革才能真正跳出以往的受制于部門利益的窠臼。

　　就改革重點(diǎn)來(lái)看，將來(lái)最關(guān)鍵的是要解決四方面突出問(wèn)題。

　　要按照改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的思路，調(diào)整政府的組織結(jié)構(gòu)，確定政府的基本功能。這就要在橫向和縱向兩個(gè)方面進(jìn)行改革。在結(jié)構(gòu)和功能的設(shè)計(jì)方面，要拋棄政府機(jī)構(gòu)改革的概念，明確提出建立公共行政體制的組織架構(gòu)。這中間，尤其要解決政府部門主導(dǎo)公共政策過(guò)程中所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。

　　適應(yīng)社會(huì)公共需求的變化，加快公共服務(wù)體制建設(shè)的步伐。加大政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，無(wú)疑是未來(lái)中國(guó)行政管理體制改革的重點(diǎn)。在這方面，一個(gè)突出問(wèn)題，就是要圍繞建立公共服務(wù)體制，重構(gòu)公共服務(wù)體系，加強(qiáng)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)。因此，促進(jìn)政府由傳統(tǒng)管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變，由主要靠手工作業(yè)的政府向信息化政府轉(zhuǎn)變，就成為行政管理體制改革的重要使命。

　　要抓住公共財(cái)政體制和公共投資體制改革這兩個(gè)關(guān)鍵，解決中國(guó)主要由政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式向由市場(chǎng)主導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。從公共財(cái)政體制方面來(lái)看，要真正確立公共財(cái)政的價(jià)值和理念，要通過(guò)加大人大對(duì)政府財(cái)政方面的監(jiān)督功能，保證公共財(cái)政的公共屬性，并逐步建立人大對(duì)政府公共財(cái)政開(kāi)支的硬約束機(jī)制；
在公共投資方面，政府要下決心從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，保證有限的公共財(cái)政真正用于公共領(lǐng)域。這樣既可以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，又能更好地發(fā)揮國(guó)家公共投資的作用。換句話說(shuō)，政府財(cái)政和投資，只有在這兩個(gè)層面改革有了實(shí)質(zhì)性的突破和進(jìn)展，才有可能真正建立起一個(gè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理架構(gòu)。

　　要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革。大量事實(shí)證明，中國(guó)的政治體制改革滯后于其他領(lǐng)域的改革。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果政治體制改革不能及時(shí)跟進(jìn)，必將付出更大的社會(huì)成本。在這方面，黨的十七大前的換屆工作，已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步。未來(lái)要在目前改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大改革范圍，加大改革的力度，要結(jié)合中國(guó)的實(shí)際進(jìn)行探索。惟如此，以政府自身為中心的行政管理體制改革，才有可能真正取得突破性進(jìn)展。

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