樂園：公共服務(wù)購買：政府與民間組織的契約合作模式

　　一 問題的提出與案例背景

　　從20世紀80年代以來，行政改革運動波及全球。西方發(fā)達國家、新興工業(yè)國家以及發(fā)展中國家都卷入了改革浪潮。這次改革打破了傳統(tǒng)理論和管理模式的束縛，嘗試用新的理論對行政管理進行根本性或方向性調(diào)整，體現(xiàn)在政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務(wù)的社會化，建立公私合作伙伴關(guān)系（Public-Private Partnerships，簡稱PPPs）。20世紀90年代，英國率先提出了公私伙伴關(guān)系的概念[①]，繼而在美國、加拿大、德國、日本等主要發(fā)達國家得到了廣泛的響應(yīng)。同時歐盟、聯(lián)合國、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織以及世界銀行等國際組織也將PPPs的理念和經(jīng)驗在全球范圍內(nèi)大力推廣，這一浪潮也開始波及到中國等發(fā)展中國家。

　　公私伙伴關(guān)系，又稱公私合伙制、公私協(xié)力關(guān)系，或公私合作制，是公共部門與私人部門為了提供公共服務(wù)而建立起來的一種相互關(guān)系，這種關(guān)系通過正式的合約來確立。在合約中，雙方根據(jù)事先約定履行各自的職責，發(fā)揮各自的運行機制，以達到提供有效的公共服務(wù)的目的。實現(xiàn)公私合作，有多種制度安排，公共服務(wù)購買就是其中之一，并且是十分普遍的一種形式[②]。公共服務(wù)購買，是政府（公共部門）與私人部門之間簽訂購買協(xié)議，由政府出資，將涉及公共服務(wù)的具體事項承包給私人部門的行為。它要求：①服務(wù)承包者必須是獨立的民間組織；
②采購適宜且具體的服務(wù)成果，有量化和評價的標準；
③政府的公共責任具有不可規(guī)避性[③]；
④確保用公平的程序選擇適當?shù)姆��?wù)承包者。只有達到這幾點要求，才能發(fā)揮公私合作模式的優(yōu)勢。

　　2003年前后，我國上海、北京等地[④]興起了公共服務(wù)購買的熱潮，這正是政府完善公共服務(wù)提供模式的實踐。在這種模式中，政府不直接履行社會管理和服務(wù)職能，而是將可以社會化的一部份服務(wù)轉(zhuǎn)為購買和監(jiān)管，政府部門的工作中心也轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、確定服務(wù)標準、加強監(jiān)督管理和了解群眾需求等方面。上海市盧灣區(qū)打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心就是其中一個典型的案例。

　　盧灣區(qū)文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃指出，社區(qū)文化中心是基層社區(qū)建設(shè)三個中心之一，是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要載體[⑤]。在這個大的背景下，盧灣區(qū)十分重視社區(qū)文化中心的建設(shè)，并在四個街道試點，由公共財政投入硬件建設(shè)，建立文化中心平臺，同時吸引社會力量加入?yún)⑴c中心的管理。打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心就是由打浦橋街道辦事處投資建立中心實體，同時擔負實體運行的日常費用以及人員費用；
在運營和管理方面則由華愛社區(qū)服務(wù)管理中心（下文簡稱華愛）來負責。雙方簽訂了購買協(xié)議。2005年，打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心正式投入運營。

　　二 契約合作的產(chǎn)物：打浦橋社區(qū)文化中心

　　公私合作伙伴關(guān)系理論中最核心的就是雙方簽訂的契約。本文將圍繞契約的主體、程序、內(nèi)容等方面來分析公共服務(wù)購買中政府部門與民間組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

　　1. 購買部門方面

　　在此案例中，購買服務(wù)的政府部門是打浦橋街道辦事處。它希望借助華愛專業(yè)化的管理來提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，因此也認同華愛的專業(yè)優(yōu)勢。

　　2. 民間組織方面

　�。�1）概況

　　華愛社區(qū)服務(wù)管理中心是個獨立的民辦非企業(yè)單位。最初，它是上�；�督教青年會（YMCA）專門負責社區(qū)建設(shè)的一個項目部門，2001年在青年會的協(xié)助下成立起來，成為一個獨立機構(gòu)。打浦橋社區(qū)文化中心的管理主要由物業(yè)管理和社區(qū)管理兩條線組成。物業(yè)管理是完全的市場機制，由一個專業(yè)的公司來進行；
而社區(qū)管理則主要由華愛進行，下設(shè)若干個辦公室，有的直接由華愛管理，主要負責社區(qū)文化中心的項目，有的則是與華愛合作的關(guān)系，只是借助社區(qū)文化中心來開展活動，比如打浦橋街道的群眾組織管理辦公室。而社區(qū)文化中心的監(jiān)督管理機構(gòu)是社區(qū)居民代表、華愛和街道辦事處三方組成的管委會，管委會定期聽取華愛的工作報告，并提出監(jiān)督意見。

　�。�2）決策力

　　對打浦橋社區(qū)文化中心的管理工作，毫無疑問是華愛自愿作出的選擇，它們是有獨立的決策權(quán)力的。而無論是在協(xié)議形成，還是具體的操作過程中，華愛也具有與打浦橋街道辦事處談判的能力，雙方每兩周就會召開一次協(xié)調(diào)會，共同協(xié)商決定一些重大事情。華愛會根據(jù)工作的實際需求提出相關(guān)建議或者意見，說服街道辦事處。所以這是一個互相妥協(xié)和談判的過程，而不是單方面的決策。

　�。�3）購買資金對組織的意義

　　正如前面所介紹的，打浦橋社區(qū)文化中心只是華愛眾多項目中的一個，所以購買資金并不是該組織生存性的資源，因此政府部門在經(jīng)費上不構(gòu)成對組織的牽制。

　�。�4）負責人認識

　　華愛與YMCA有著深厚的淵源，也具有很強的“草根性”，其負責人十分認同自己的民間組織身份，把政府作為一個合作伙伴來經(jīng)營，在滿足合作需求的同時，也堅持自己的組織信念和專業(yè)要求。

　　綜上所述，華愛是一個具有獨立性的組織，它與購買的政府部門之間沒有資源的依附和牽制，很大程度上是合作與契約的關(guān)系。

　　3. 選擇程序

　　本案例是一個不十分符合規(guī)范程序的單一來源采購，但是存在雙向選擇的過程。前面提到，盧灣區(qū)政府選擇了包括打浦橋在內(nèi)的四個街道進行試點，其他三個街道都由不同的組織承接了這項服務(wù)。換句話說，政府部門會比較四個街道的服務(wù)績效，因而華愛存在潛在的競爭對手。同時，華愛也因其專業(yè)性而受到了其他幾個街道的邀請，最終選擇了打浦橋街道。這個雙向選擇的過程，雖然不是公開的競爭程序，但是已經(jīng)存在一個競爭的市場，如果進一步開放，必然走向公開競爭的規(guī)范程序。

　　4. 購買內(nèi)容

　　購買的內(nèi)容是打浦橋街道的社區(qū)文化建設(shè)事業(yè)，包括對一幢社區(qū)中心大樓的管理以及相關(guān)活動的開展等。

　　5. 資金來源和模式

　　打浦橋社區(qū)文化中心的運行費用由街道辦事處全額支付。打浦橋街道除了前期投入硬件建設(shè)以外，全額支付華愛在打浦橋社區(qū)文化中心的人員工資、辦公日常開銷、活動經(jīng)費等。

　　因此對于華愛來說，不存在資金問題，但是打浦橋社區(qū)文化中心采取了符合市場規(guī)律的營運模式，把項目按照性質(zhì)分類收費，其體現(xiàn)的思想是平衡大眾服務(wù)和特殊服務(wù)。具體說來，一方面，通過不同收費標準來引導不同人群的文化體育消費活動。比如白天，老人比較多，健身房的收費較低，吸引老人白天參加健身活動；
而晚上則適當提高收費，為下班歸來的上班族提供設(shè)備。實際上就是通過不同的價格鼓勵老人白天參加，這樣能夠照顧到社區(qū)的不同需求。另一方面，對特殊人群實行免費。比如一些培訓類的課程，對社區(qū)內(nèi)的殘疾人免費開放。還有一些文藝演出等活動，都會對社區(qū)的低保對象發(fā)放免費券，通過居委會發(fā)下去。由于不是自負盈虧，所以打浦橋文化中心的營運收入都會再用于社區(qū)活動，或者返還給政府部門。

　　6. 評估機制

　　雖然有正式的服務(wù)購買協(xié)議，但是沒有形成專業(yè)的系統(tǒng)的評估，主要評估形式是聽取匯報和檢查，包括華愛與街道辦事處每兩周一次的協(xié)調(diào)會，討論社區(qū)文化中心的運行問題；
華愛每一個月提交一次分報告，每半年提交一次總報告，所以作為委托方的街道辦事處能夠及時清楚地了解和掌握社區(qū)文化中心的情況。此外，人大、政協(xié)還會有例行檢查和暗訪。每半年還有一次群眾評估，其結(jié)果會與華愛的項目管理費、獎勵和能否續(xù)約直接掛鉤。

　　四 案例分析—效果與問題

　　1. 效果

　�。�1）改變了社區(qū)管理體制，提高了社區(qū)服務(wù)的效益。

　　傳統(tǒng)的社區(qū)管理依托于街道辦事處和居委會，但是行政部門能量有限，既沒有足夠的人力來管理，且管理效率低、效果差。這是有實踐證明的。比如，上海絕大多數(shù)街道都曾建立過圖書館、健身房、活動室等各種公共文化設(shè)施，但至少40%的居民從未踏入這類文化娛樂場所[⑥]。為了降低運營成本，不少場館或者外包或者自營變身為單一的“棋牌室”、“麻將房”。這與公共文化場所建立的初衷大相徑庭。而傳統(tǒng)的行政管理方式是這些場所無法深入民心的一個主要原因。比如場所的運營時間與居民的上班時間沖突，設(shè)置的項目沒有真正貼近居民生活和需求等。這些都導致了管理效率低和效果差的結(jié)果。而專業(yè)的民間組織運營管理能夠有效的針對居民需求提供人性化的服務(wù)，且降低運營成本、提高文化服務(wù)的效益。顯然，與政府部門的運作思維和方式不同，民間組織的運營比較靈活高效，“一人多崗”往往能夠更好的提高效率，同時保證服務(wù)質(zhì)量。事實上，對于華愛社區(qū)管理中心這樣的草根性組織來說，服務(wù)質(zhì)量和品牌建立是他們的生命線，也只有依靠質(zhì)量和品牌才能獲得來自政府和社會的資源。因此，他們總是以最低的成本來獲取最高的質(zhì)量回報，并能以先進的理念和管理方式充分發(fā)揮社區(qū)文化中心的效用。這和傳統(tǒng)的政府管理模式是截然不同的。

　�。�2）為相關(guān)的民間組織提供了發(fā)展的資源和平臺。

　　華愛是在政府購買社區(qū)服務(wù)的過程中產(chǎn)生的民間組織，其前期組織者YMCA為了專業(yè)化管理的需要，支持其注冊登記為獨立組織，而政府服務(wù)購買的方式為該組織的發(fā)展提供了資源和平臺。一方面，這些組織因為政府服務(wù)購買獲得了發(fā)展的資源，為社會提供專業(yè)化的服務(wù)；
另一方面，它們有自己獨立的組織宗旨和文化，能夠在與政府的合作中保持自身的獨立性，從而成長為真正的民間組織。

　　2. 存在的問題

　　從打浦橋社區(qū)文化中心的案例中，我們可以初步看到政府部門與草根性民間組織合作的樣態(tài)，以及通過公有私營的托管方式來提供社區(qū)服務(wù)的模式。無疑，這是一種創(chuàng)新的模式，同時也打破了原來單純由政府提供社區(qū)服務(wù)的格局[⑦]，但也存在一些問題。

　�。�1）委托內(nèi)容混淆

　　作為公有私營的托管模式，打浦橋社區(qū)文化中心是政府作為委托方，將一個區(qū)域內(nèi)的社區(qū)服務(wù)交給社會組織來提供。這個籠統(tǒng)的提法看上去沒有什么問題，但實際上存在著政府職能外包和具體任務(wù)外包的區(qū)別。

　　在新發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會構(gòu)想的基礎(chǔ)上，政府的主要職能歸納為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面[⑧]。顯然，社區(qū)公共服務(wù)在社會公共服務(wù)的范疇之內(nèi)，屬于基層政府的一項職能。為了實現(xiàn)這項職能，可以開展很多項目，比如舉辦圖書館，為老人、殘疾人等特殊人群開展服務(wù)，開辦閱覽室、體育館等等。但目前的做法是政府與接受委托的組織簽訂協(xié)議，來承接政府的這項職能，除了常規(guī)性的活動以外，還隨時接受政府部門的指令性任務(wù)，這意味著協(xié)議的內(nèi)容是不能具化和量化的，與此相對應(yīng)，購買的經(jīng)費也不能確定，因為活動是不確定的。這就是政府職能外包。職能外包的情況下，實際上接受委托的組織成為了政府部門的延伸，使政府的手更長。組織對自己的活動開展沒有完全的預(yù)期，隨時接受政府下派的任務(wù)，可能在執(zhí)行任務(wù)的方式上，該組織可以有一定的自主權(quán)和創(chuàng)新空間，但實際上在接受任務(wù)的時候，雙方已經(jīng)成為了上下級關(guān)系，而不是協(xié)議履行的平等雙方。這種形式，使政府部門在服務(wù)外包的外衣下擴張了部門勢力。

　　如果是具體任務(wù)的外包，那么協(xié)議的內(nèi)容是確定的，接受委托的組織也可以充分自主地開展活動。購買協(xié)議量化為一個個清晰的任務(wù)，這樣評估才具有現(xiàn)實操作性，也避免破壞組織的獨立性。

　　可見，在打浦橋社區(qū)文化中心案例中存在著委托內(nèi)容的混淆，即把政府職能與為了實現(xiàn)職能需要完成的任務(wù)混淆起來。前者是政府的基本職責，是不存在外包的，后者才構(gòu)成政府委托的內(nèi)容。

　�。�2）政府責任混淆

　　除了委托內(nèi)容存在混淆之外，什么服務(wù)政府必須購買、什么服務(wù)政府可以不購買也存在混淆。打浦橋社區(qū)文化中心由政府一攬子買單[⑨]，實際上政府有些不必支付費用卻支付了，這就發(fā)生了政府責任的混淆。

　　個人物品一般是由市場提供，這無論在理論和實踐中都沒有爭議。但有時政府也會參與提供個人物品或者直接提供，主要限于解決市場失靈帶來的問題，比如確保物品安全、貫徹實施合同法和反壟斷法、保障窮人最基本的生活需求等。收費物品可以通過市場來提供，因為實現(xiàn)排他是可能的。但是政府為了保證公共利益，防止這些物品因為私人壟斷而牟取暴利，會參與提供此類物品，形成與私人提供的競爭，(點擊此處閱讀下一頁)

　　或者直接提供，比如自來水供應(yīng)、圖書館等。共用資源無法由市場機制提供，而集體行動卻是保護共用資源的有效方法之一[⑩]，比如環(huán)保。對于集體物品來說，市場機制是無法發(fā)揮作用的，因此集體物品通常由政府來保障，當然也可以通過社會的自愿行動來部分的提供。

　　從以上論述可以知道，政府要確保集體物品的供應(yīng)，比如國防、監(jiān)獄等，同時因為市場失靈、政府的公共責任等原因，政府對于一些個人物品和可收費物品也有責任，要么政府提供補助，要么政府直接生產(chǎn)并供應(yīng)給所有公民或者符合條件的階層，此時該種物品實際上出于社會的需要和政府選擇就轉(zhuǎn)化為共用資源和集體物品了。對這類物品可以稱之為“福利物品”[⑪]。福利物品實際上是個很難界定清楚的概念，因為任何一種物品的缺乏者，都可能形成對社會不穩(wěn)定的因素，而迫使政府顧及他們，從而提供該類“福利物品”。但這在現(xiàn)實中是不可能的。通常應(yīng)該根據(jù)常識和長久形成的慣例，以及綜合考慮政府的能力來判斷何種物品為福利物品。比如對貧困人群的救助，在各國實踐中都公認為是政府的責任。而如果政府的財力充足，可以提供更加完善的服務(wù)，比如公共圖書館的建設(shè)、公共娛樂設(shè)施的建設(shè)等。

　　結(jié)合本案例，社區(qū)文化中心作為社區(qū)公共服務(wù)提供的載體，其包含的服務(wù)內(nèi)容其實是具有多種性質(zhì)的�，F(xiàn)在的問題就是，政府在很大程度上沒有區(qū)分社區(qū)服務(wù)的性質(zhì)。一個典型的例子就是培訓課程。針對個人需要和愛好設(shè)置的培訓課程完全是個人物品，應(yīng)由市場機制來解決，因為有需求，市場就會有供應(yīng)，這類服務(wù)完全是競爭性的，可排他的。但是一些特殊人群的培訓課程，可能就是福利物品，需要政府的補貼了。比如對生活困難的待業(yè)人員的技能培訓、對殘障人士的護理知識培訓等等。在打浦橋社區(qū)文化中心，政府對所起提供的服務(wù)不加區(qū)分，統(tǒng)攬了全部費用，不論是應(yīng)該由政府支付的公共服務(wù)，還是應(yīng)該由居民個人支付的私人服務(wù)。這實際上是混淆了服務(wù)的性質(zhì)，混淆了政府責任。

　　其實，在政府妥善的履行了自身基本職能，且財政能力允許的情況下，政府參與私人物品的提供并不是被禁止的，有時候這還是政府競爭的一個突出表現(xiàn)，能為政府贏得一些好名聲，運用得當還可能促進社會關(guān)系的和諧發(fā)展。但問題在于如何度量是否完成了自身基本職能？政府是否會因為追求表面的錦上添花而忽略了基本職能？在中國的情境下，政府是否會因此而使行政的觸角深入到百姓的日常生活之中，從而造成對私域的不必要的干擾？政府對私人物品的提供，又是否會破壞市場機制，形成行政壟斷的不正當競爭，反而帶來了低效率？恐怕政府要在考慮好這些問題之后，再來決定是否要提供私人物品。同時政府也要清醒地認識到在服務(wù)外包的同時不能也無法放棄自身的責任。

　　3. 獨立性非競爭關(guān)系的合作模式

　　以契約方式進行的公私合作，其最重要的兩個要素在于主體與程序，即主體的獨立性與程序的公平性。從以上對案例的描述可以得出，打浦橋社區(qū)服務(wù)中心中，華愛與打浦橋街道是相對獨立的主體，但是在選擇程序上，采用的是非競爭性的方式，而不是面向社會公開招募，這種契約模式可以稱為獨立性非競爭關(guān)系模式，其特點如下：

　　（1）承接服務(wù)的組織是業(yè)已存在的民間組織，因為購買事項而與政府部門發(fā)生合作關(guān)系，這些組織具有獨立性，不依賴于購買資金生存。

　�。�2）購買的合意是雙方相互選擇和協(xié)商的結(jié)果，沒有公開的競爭過程。但是存在潛在的競爭市場，政府可以更換購買的對象。換句話說，這些民間組織是具有可替代性的，并不具有壟斷的地位。

　�。�3）具有專業(yè)優(yōu)勢、高效率的管理模式和良好社會聲譽的民間組織成為政府選擇的首要對象。

　�。�4）由于承接服務(wù)的組織具有獨立的地位，所以在服務(wù)提供過程中也承擔獨立的責任，政府只充當了監(jiān)管的角色，因此雙方在權(quán)責上有了一定程度的明晰。

　�。�5）由于不是政府部門親自扶持成立的，在“差序格局[⑫]”的中國社會，華愛這樣的草根組織自然處于更外圍的關(guān)系圈中，因此，該模式最重要的就是要建立政府與獨立的民間組織的信任機制，使它們的合作具有持續(xù)性。

　　獨立關(guān)系非競爭性購買模式的流程可以用圖4-1表示

　　圖４－１ 獨立性非競爭性購買模式流程圖

　　五 通過契約的合作：對公共服務(wù)購買的政策建議

　　從我國目前公共服務(wù)購買的實踐來看，打浦橋社區(qū)文化中心因其獨立性和專業(yè)性，可以說是運行比較成功的，但仍然存在著問題，這與契約合作制度的不完善、政府對草根組織的信任度不高等原因有關(guān)。隨著各地公共服務(wù)購買實踐不斷增多，建立一套完整而規(guī)范的公共服務(wù)購買制度，為政府和民間組織提供切實可行的契約合作框架必不可少，以下從政府部門、民間組織和社會大眾三個角度考慮相關(guān)的制度建設(shè)。

　　1. 政府角度

　�。�1）政府要建立正確的認識和態(tài)度，培養(yǎng)與民間組織之間的信任機制。

　　在中國強政府的大環(huán)境下，政府的認識和態(tài)度往往決定著一個事物發(fā)展的態(tài)勢，在與草根性民間組織的合作問題上也是如此�，F(xiàn)實中，很多地方政府都對與草根組織的合作保持著十分謹慎的態(tài)度，尤其是在政府購買上。長久以來，政府購買的公共財政都是從公部門流向公部門，資金的使用權(quán)始終掌握在政府手中。但是如果政府向草根性組織購買服務(wù)，那么資金的使用權(quán)就從公部門流向了非公部門，或者說第三部門，不可不謂之對傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。然而從長遠來說，政府必須端正認識和態(tài)度，培養(yǎng)與民間組織之間的信任機制。第一，要認識到政府的有限性以及與草根性組織合作的重要性和必要性；
第二，要對政府公共服務(wù)購買有正確的認識和態(tài)度，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府購買之中，要從法律和協(xié)議平等雙方的角度來重新認識自身角色和地位；
第三，要充分發(fā)揮民間組織的專業(yè)優(yōu)勢，并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，“放松”監(jiān)管，信任民間組織。

　�。�2）明確規(guī)定采購的公共服務(wù)的內(nèi)容，尤其明確不能購買的事項。

　　第一，有限政府要防止政府部門用政府購買的形式擴大政府的職權(quán)，因此應(yīng)當明確可以采購的公共服務(wù)的內(nèi)容，并且將服務(wù)事項化、具體化。第二，并不是所有的公共服務(wù)都適宜向私人部門購買。這里包含兩層含義，首先，在公共服務(wù)的內(nèi)容上，一些特定的職能還是屬于政府，比如制定和執(zhí)行法律、國防、征稅等等。其次在實現(xiàn)服務(wù)合同的條件上，并不是一運用服務(wù)購買的制度安排就可以提供有效的公共服務(wù)，還需要一系列的制度條件，比如法律、監(jiān)管體制等。同時，公共服務(wù)購買也存在一定的風險，比如政府失去控制、選擇程序中的不公平，對私人合作者而言，還可能出現(xiàn)政治風險、商業(yè)風險等其他一些風險[⑬]。所以政府應(yīng)當對可以采用公私合作制，向民間購買的公共服務(wù)有清晰的認識，同時要完善配套制度、建立風險規(guī)避制度，以確保公共服務(wù)能夠有效而公平的提供。

　�。�3）完善購買程序及相關(guān)法律，提供穩(wěn)定的制度保障。

　　購買程序是否妥當，將直接影響購買結(jié)果。所以為了節(jié)約成本和維持穩(wěn)定，建立規(guī)范的程序和制度是必要的。而對于政府采購來說，程序尤其重要。圖5-1表明了政府購買的正常程序，以及政府與民間組織圍繞購買協(xié)議產(chǎn)生的互動關(guān)系。為了滿足公眾的公共訴求，政府通過一定的選擇程序，向民間組織購買公共服務(wù)，并簽訂協(xié)議。民間組織履行協(xié)議，政府對這個過程進行監(jiān)管，并通過績效評估的手段來判斷與該組織的協(xié)議是否具有可持續(xù)性。如果不具有可持續(xù)性，那么可以通過競爭的方式再次選擇合適的民間組織，以達到提高效率、減少成本和增進服務(wù)質(zhì)量的目的。如果任何一個環(huán)節(jié)脫節(jié)，都有可能帶來不利后果。

　　圖５－１ 公共服務(wù)購買流程圖

　　此外，作為對《政府采購法》的有力補充，應(yīng)當完善政府購買公共服務(wù)方面的法律。政府公共服務(wù)購買是建立在合同約束條件下，當合同出現(xiàn)糾紛時，應(yīng)當通過法律來解決。如果沒有相關(guān)法律對政府的行政權(quán)力進行充分規(guī)范，政府的自由裁量權(quán)就可能與民間組織的民事權(quán)利發(fā)生沖突[⑭]，從而限制公共服務(wù)購買效率的發(fā)揮。因此，必須要完善相關(guān)法律，不僅明確規(guī)范的程序，同時也要解決服務(wù)購買過程中政府與民間組織的權(quán)力安排問題，平衡雙方的力量。

　�。�4）建立嚴格的評估監(jiān)督機制

　　在政府與民間組織建立合作關(guān)系，共同參與提供公共服務(wù)的模式中，嚴格的評估監(jiān)督機制是十分重要的。不僅僅包括對民間組織服務(wù)質(zhì)量的評估和監(jiān)督，同時也包括對政府的監(jiān)督。作為購買協(xié)議的雙方，權(quán)利和義務(wù)都是對等的，政府不能利用強大的行政力量規(guī)避自身的法律責任和接受監(jiān)督的義務(wù)。而只有真正建立了一套嚴格和完善的評估監(jiān)督機制，政府與民間組織的合作關(guān)系才能持久，因為雙方都有穩(wěn)定的預(yù)期，都能在可預(yù)知的制度環(huán)境和秩序中決定自身行為。否則，對任何一方評估的缺失都破壞了持續(xù)的購買關(guān)系，也是對公眾的不負責任。

　�。ǎ担┱�府部門承擔相應(yīng)的公共責任。

　　政府部門的公共責任具有不可規(guī)避性。不論是什么樣的公共服務(wù)購買，不論合同如何完善，政府都發(fā)揮著實質(zhì)性的作用，政府都要對公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供承擔責任和負責，它所強調(diào)的仍然是保護和強化公共利益。這些責任主要體現(xiàn)在三個方面：確定公共服務(wù)應(yīng)達到的水平以及可以支出的公共資源；
制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標準；
執(zhí)行這些標準并對違反的情況采取行動[⑮]。因此，政府承擔的公共責任并不能以承包合同的形式轉(zhuǎn)嫁給承包方，所以在選擇承包方上，政府必須保持謹慎的態(tài)度，并進行嚴格而完善的監(jiān)管。

　�。ǎ叮┻M行成本核算，注重公共服務(wù)的效益。

　　購買公共服務(wù)的目標之一就是提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本。政府購買公共服務(wù)應(yīng)當體現(xiàn)物有所值的原則，不能盲目購買，而要進行成本核算，否則就本末倒置，反而可能造成國有財產(chǎn)的流矢、最終侵害公共利益。

　　2. 組織角度

　　（１）合作中保持組織的獨立性。

　　參與服務(wù)購買的民間組織應(yīng)當在與政府的合作中保持自己的獨立性，否則不僅不利于本組織的長遠發(fā)展，也會對公共服務(wù)公平有效的提供帶來危害。保持獨立性，最重要的是要堅持本組織的宗旨目標和專業(yè)化要求，而在現(xiàn)階段，主要表現(xiàn)為民間組織的負責人能夠堅守組織的專業(yè)化發(fā)展，有堅定的組織自主意識（圖5-2）。

　　圖５－２ 民間組織獨立性發(fā)展趨勢圖

　�。ǎ玻┘訌娊M織承接服務(wù)的能力

　　如果民間組織不提高自身能力，成長為一支新生力量，是無法獲得政府以及社會的信任，更不可能與政府有持續(xù)性的合作（見專欄一）。

　　3. 社會角度

　�。ǎ保┨岣吖�眾參與的積極性，建立社會反饋機制

　　公共服務(wù)涉及的是公共利益，與每個公民都有密切聯(lián)系。因此公民，包括社會各個組織，都應(yīng)當培養(yǎng)自己的權(quán)利意識，積極的反饋公共服務(wù)的供給情況，并提出自己的需求，成為政府和提供服務(wù)的民間組織下一步行動的基礎(chǔ)。

　�。ǎ玻┥鐣�監(jiān)督是對公共服務(wù)購買的有力監(jiān)督

　　除了政府監(jiān)管、法律約束以及合同規(guī)定，公共服務(wù)購買還應(yīng)當接受社會監(jiān)督。作為公共服務(wù)的接受者，社會大眾最有發(fā)言權(quán)，也理所當然有監(jiān)督權(quán)。社會監(jiān)督包括建立常規(guī)的意見表達制度、輿論監(jiān)督等等。

　　總而言之，打浦橋社區(qū)文化服務(wù)中心為政府部門與民間組織通過契約的合作提供了一個有意義的范例。但是要真正建立政府與民間組織的契約購買關(guān)系，并有持續(xù)發(fā)展的機制，最根本的是形成一套科學而公平的制度，能夠同時約束委托的政府部門和受托的服務(wù)組織，杜絕政府的恣意行為帶來的對秩序的破壞，也防止服務(wù)組織不負責任的行為。

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　　IMF: Public-Private Partnerships,(點擊此處閱讀下一頁)

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　　注釋：

　　*樂園，交通運輸部水運科學研究院研究員。

　　[①] 余暉、秦虹：《公私合作制的中國實驗》，上海，人民出版社，2005年版，第4頁。

　　[②] 實際上，所有政府都在用合同承包安排公共服務(wù)。見[美]E.S.薩瓦斯，《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國人民大學出版社2002年版，第73頁。

　　[③] 這些責任主要體現(xiàn)在三個方面：確定公共服務(wù)應(yīng)達到的水平以及可以支出的公共資源；
制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標準；
執(zhí)行這些標準并對違反的情況采取行動。見《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》，英國財政部，第11頁，轉(zhuǎn)引自余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國試驗》，上海，人民出版社，2005年版，第39頁。

　　[④] 上海、北京、江蘇、江西等地都已經(jīng)有所舉動。見《無錫全面推行“政府購買公共服務(wù)”》，載中國特種設(shè)備采購網(wǎng)，2005年11月11日；
《北京市西城政府向民間組織購買服務(wù)》，http://www.chinanpo.gov.cn/web/showBulltetin.do?id=18195&dictionid=1938&catid=&forward=print；
《上海：政府購買社團服務(wù)，市民得實惠》，http://www1.chengdu.gov.cn/zhonghe/zhuanti/template001/detail.jsp?ID=57691；
《中國NGO與政府攜手扶貧》，載中國新聞周刊2005年12月28日。

　　[⑤] 《盧灣區(qū)文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，http://whj.luwan.sh.cn/lwwhj/showinfo/content.aspx?infoid=2e312956-f350-49f3-b548-19a76fc664b5。

　　[⑥] 《打浦橋街道引入專業(yè)機構(gòu)管理社區(qū)文化活動中心，讓社區(qū)會所活起來》，見http://www.sina.com.cn，2006-09-05。

　　[⑦] 楊團：《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施托管的新模式》，載《社會學研究》，2001年第3期，第77-86頁；
楊團：《推進社區(qū)公共服務(wù)的經(jīng)驗研究》，http://www.chinaelections.org。

　　[⑧] 溫家寶：《提高認識 統(tǒng)一思想 牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀》，新華網(wǎng)，2004年2月21日。

　　[⑨] 打浦橋社區(qū)文化中心提供的服務(wù)包括圖書室、展覽館、多功能廳、親子園、健身中心、乒乓球室、桌球房、影視欣賞、茶室、電鋼琴培訓、舞蹈中心、電腦活動設(shè)計室等等。

　　[⑩] [美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京，中國人民大學出版社，2002年，第54頁。

　　[⑪] [美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，第59頁。

　　[⑫] 費孝通：《鄉(xiāng)土中國、生育制度》，北京，北京大學出版社，1998年版，第27頁。

　　[⑬] 余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國試驗》，上海，人民出版社，2005年版，第41頁；
張成福，《論公共部門和私人部門的伙伴關(guān)系》，天則公用事業(yè)研究中心，www.ccppp.org.cn。

　　[⑭] 余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國試驗》，上海，人民出版社，2005年版，第77頁。

　　[⑮] 《公私伙伴關(guān)系——政府的舉措》，英國財政部，第11頁，轉(zhuǎn)引自余暉、秦虹主編：《公私合作制的中國試驗》，上海，人民出版社，2005年版，第39頁。

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